III. БОРБА С КОРУПЦИЯТА НА НАСТОЯЩИЯ ЕТАП НА ОБЩЕСТВЕНО-ПОЛИТИЧЕСКО РАЗВИТИЕ

Многообразните условия и фактори за проявление на корупция изискват противодействието срещу този феномен също да бъде многопосочно. Две основни тези се очертават за преодоляване на корупцията: според първата, проблемът с корупцията ще се реши автоматично в процеса на либерализиране на икономиката – самото наличие на институции и механизми, изградени по модела на развитите страни, е достатъчно за ограничаване на корупцията, не са необходими други усилия. Другата теза застъпва виждането, че с корупцията трябва да се води борба чрез активни комплексни методи, включващи система от мерки за изменение на законодателството. Тази теза е по-правдоподобна.

Първата стъпка към ограничаване на корупцията е да се разберат факторите, които я предизвикват. Ограничаване на властта на държавата чрез приватизация на държавните предприятия; анулиране на разрешения, лицензи,цени и други контролни функции, които дават възможност за взимане на подкупи; премахване на субсидиите за производителите и насърчаване на истинската конкуренция – всичко това помага за свеждането на обсега и възможностите за корупция до минимум. Това е началото, но съвсем не е достатъчно. Предприятията трябва да бъдат приватизирани на равноправна основа, която не позволява привилегировани от корупция купувачи да вземат облагите и да изкривят конкуренцията на новите частни пазари. Частните или държавни монополи трябва да бъдат регулирани и следени, което изисква независими и ефективни контролни органи. Това са печеливши подходи за справяне с корупцията, защото те имат благотворно влияние върху икономическия растеж.

Много важно е общественото доверие. Обществото няма да има доверие в това, което се прави в негова полза, ако не може да го види, да го провери и да апелира срещу него, ако се наложи. Това изисква отчетни и прозрачни държавни институции, открита политика при вземане на решения, свободен печат и пълно участие на гражданското общество.

Корупцията е явление, което е ежедневно, и се проявява навсякъде в по-малки и по-големи размери и в този смисъл борбата с корупцията не може да бъде като на стратегически фронт. Тя трябва да е абсолютно ежедневна, емпирична борба, която може да се проведе във всяко кътче на обществената действителност, в най-малката единица на обществените отношения. Защото и в най-малката община могат да се намерят механизми за ограничаване на корупцията. Става въпрос за това, че във всеки даден момент да се намира случай, повод, място, решение, които да ограничават възможността човек, който заема държавна служба и изпълнява публични дейности, да ги присвоява в свой интерес или в интерес на свои роднини, тоест в частен интерес, да работи безконтролно. Най-напред трябва да се дефинира много добре какви са правата, респективно отговорностите и задълженията на държавните служители и на други, които са свързани с отношенията между публичната и частната сфера. Много държавни служители, много постове, длъжности в нашата държава притежават огромна т.нар. дискреционна власт. Правото да решават по усмотрение, без особени критерии, без нуждата да се отчитат пред когото и да било за решенията си. Това може да го види всеки министър в своето министерство, всеки началник-отдел в своя отдел, всеки кмет в своята община и т.н. Навсякъде съществуват благоприятни условия за корупция. Но ако има прозрачност в действията на държавните служби, в публичните учреждения, ако има информация за дейността им, достъпна за всеки гражданин, то тогава ще се намалят възможностите за корупционни практики. Така например, ако се сложи пред някой отдел на община, който издава строителни разрешения, списъка на постъпилите преписки и списъка на решените преписки. И това се афишира ежеседмично, то тогава нещата ще започнат да се променят. Ще стане ясно чии проблеми се решават и чии се бавят.

Активирането на медиите, насочването на медийния интерес към проблемите с корупцията, непрекъснатото “ровене в разни немного ясни и тъмни дела само по себе си действа сдържащо, значи има ефект”. По този начин се дава възможност на хората да разберат за какво става дума, да си дадат сметка, че корупцията е изключително съществен проблем, който спъва развитието на България, спъва както демокрацията, така и пазарната икономика.

Българското общество преди всичко разчита на строги мерки – контрол и наказания. Борбата с корупцията у нас не може да бъде успешна без законодателна реформа в административната сфера. Тя трябва да въведе механизми за ограничаване на корупцията, да създаде неблагоприятна за развитие на корупция институционална и правна среда.

Липсата на модерно законодателство е съществена причина за разпространението на корупцията в държавния апарат. Не са уредени правно значими сфери на дейност на администрацията. Това може да бъде постигнато само по нормативен път. У нас няма достатъчна нагласа за осигуряване на достъп на гражданите, недържавните юридически лица и средствата за масово осведомяване до информация за дейността на държавните органи.

Правото на обществен достъп до официални документи има роля на контролен механизъм – упражнявайки това право, обществото има възможност да контролира действията на държавната власт. Възможността действията на самите държавни органи да станат публично достояние, е важна гаранция за законосъобразното функциониране на тези органи и възпиращо средство за злоупотребата с власт.

Приемането на закони, които регламентират достъпа на гражданите и юридическите лица до информацията за дейността на държавните органи, безспорно ще доведе до повишаване на доверието в публичната власт и ограничаване на антикорупционните нагласи у държавните служители.

Друг проблем, свързан с дейността на администрацията, който поражда условия за корупция, е широкото и необосновано разпространение на лицензионни и разрешителни режими, които са питателна среда за корупция. В законодателството ни липсват достатъчно ясни и твърди ограничения на дискреционната власт на държавните органи, детайлно не са уредени техните задължения, не са поставени изисквания за безпристрастност и последователност при вземане на решения. Дискреционната власт, поради това често се материализира в произволни и необосновани решения. Все още липсват развити правни механизми за контрол на такива решения. Въпреки, че съдебният контрол над административните актове у нас е конституционен принцип, все още немалко са административни актове, изключени от съдебен контрол без сериозни мотиви за това. В тази насока законодателството ни се нуждае от реформа.

Друга сфера, в която липсва последователна законодателна политика и която засилва условията за проява на корупция, е “конфликтът на интереси” в администрацията. Когато в закона се обяви несъвместимост на служебното положение с частни интереси, това може да предотврати използването на служебно положение за лични цели и да осуети корупционно поведение. Проблемът за преодоляването на възможни конфликти на интереси у нас не е решен задоволително. Не са установени ясни и конкретни изисквания за несъвместимост и съответно не са прекъснати възможните канали за корупционно въздействие. Не е установено като принципно положение задължението на всеки държавен служител да декларира наличието на лични и делови интереси при решаване на всеки конкретен въпрос, и съответно не са предвидени механизми за контрол за спазването на такова задължение. Въвеждането в законодателството на предложените мерки може ефикасно да доведе до такива условия в работата на държавната и общинската администрация, които до минимум да ограничат проявите на корупция. Би могло да се предприемат и други мерки – ротация на служители, приемане на професионални етични кодекси, които в развитите държави са доказали своята ефективност за ограничаване на корупция.

Ролята на законодателните промени не трябва да се абсолютизира. Реален ефект може да има само когато законът се прилага последователно. Затова е нужна обществена воля, антикорупционна нагласа, обединяване на усилията на гражданското общество – граждани, неправителствени организации, държавни и общински структури.

Корпоративните цели и правила в публичния сектор са изключително разнообразни и често се менят в зависимост от политическите инициативи. Държавните учреждения са отговорни пред политиците, а в условия на демокрация – и пред електората. В едни случаи от организациите се изисква постигането на точно определено ниво на установената със закон печалба или възвръщаемост на вложения капитал, докато в другата крайност те директно могат да бъдат финансирани от данъци, без да се обръща внимание на извършената дейност.

Ролята на одиторите в ръководството за борба с корупцията е решаваща. Когато трябва да се справя с корупция, ръководството често разчита на съдействието и съветите на одитори, въпреки че отговорността за предпазването от злоупотреби почти винаги пада върху тях.

Напоследък одиторите все по-често се сблъскват с проблемите, причинени от явлението “корупция”. Влиянието на корупцията върху задачите на вътрешни и външни одитори спадна значително. Това е характерно за вътрешните одитори, чиито задачи изискват в изразяваните от тях мнения да има все по-малко предизвикателства. Вътрешният одитор, който обикновено трябва да е полезен на ръководството, но и да запазва известна независимост, е по-склонен от своя външен аналог да се занимава с предотвратяване и разследване на корупция, въпреки че по този начин той в никакъв случай не компенсира по-големите отговорности на ръководството.

Един факт, който се смята за проява на корупция в публичния сектор, може да не се възприема като такъв в частния сектор. Независимо от ситуацията, било то в частния или в публичния сектор, обикновено действията на един служител се приемат за опорочени от корупция тогава, когато при вземане на професионални решения той поставя личната изгода над обществените или корпоративни интереси. Този общоприет професионално-етичен принцип се забравя лесно в опияняващата атмосфера, съпътстваща вземането на важни финансови решения.

“Крайно време е явлението корупция да излезе от областта на политическата реторика и да намери своето подобаващо място при формирането на съвременна икономическа политика и стратегия у нас. Без това всички приказки за нова и най-нова икономическа политика у нас ще бъдат удавени в емиграционния поток и лавинообразно нарастващите съдебни дела. А през това време по телевизията ще се редуват един след друг репортажи - ту за поредната корупционна афера, ту за поредния инвестиционен форум.”

Борбата с корупцията обаче не е по силите на нито едно правителство, ако то действа изолирано, сам?, без подкрепата на правителствата в съседните държави и в Европа като цяло. Това не е национален, нито само регионален, а много по-сериозен, в частност, континентален, общоевропейски проблем. На нея може да се противодейства по-успешно, със задружните усилия на страните в Европа. За тази цел Европа трябва да осъзнае, че балканските държави не могат сами да се справят с корупцията и организираната престъпност. Още повече – когато самата тя им дава пример с корупция по всички нива на управлението. За региона ни са лансирани немалко инициативи и във всяка от тях се говори за борба с престъпността, но инициативите са повече от действията и много повече от фондовете в тяхна подкрепа. Европа трябва да хвърли усилията си в борбата с престъпността в нова посока, да смени решително акцента от лекуване към превенция. Престъпното явление е лечимо, докато не се е превърнало в болест. Стане ли болест, то вече е нелечимо.

Превенцията – това означава приобщаване на региона към Европа, повдигане на неговото жизнено равнище, реализиране на мащабни инфраструктурни проекти.

Когато се правят сравнителни изследвания, се вижда че у нас има достатъчно поводи за тревога в това отношение. Корупцията влияе крайно негативно върху имиджа на България.

Ето защо както обществото като цяло, така и политическият елит и самата държавна администрация са заинтересовани от създаване на условия и предприемане на мерки, които да ограничат корупцията сред администрацията и така да допринесат за оптимизиране на държавното управление.

Реформата в държавната и общинската администрация трябва да е насочена към създаване на модерна законова рамка на административната дейност и административното обслужване на населението. В нея да се въплъти и принципът за ограничаване и предотвратяване на корупцията чрез правни механизми, респективно институционални и законодателни мерки. Тя предполага управленско и организационно укрепване и ясно регламентиране на отношенията между държавните органи, от една страна, и частния сектор и гражданите, от друга.

За ограничаването на корупцията е необходимо обединяването на усилията на държавата и гражданското общество. В тази насока тепърва предстои много работа. Необходимо е не без намесата на неправителствените организации да бъде променена законовата уредба така, че да създава предпоставки за по-успешна борба с корупцията. С помощта на медиите да станат достояние на гражданите не само мерките, които се вземат за борба с корупцията, но и резултатите, които се постигат с тях. Това би довело до повишаване на културата на всички по въпроса за корупцията и до по-голяма активност, както на неправителствените организации, така и на отделните граждани. Едва тогава ще може да се води една по-успешна борба за ограничаване и овладяване на корупцията. Борбата с корупцията е и ще бъде процес, търпящ непрекъснато развитие и едва когато този процес бъде овладян в разумни за обществото граници, ще може да се говори за изградено и действащо антикорупционно общество.

Антикорупционната политика на България трябва да продължи да се осъществява както в съответствие с целите и задачите на Единната национална стратегия за противодействие на престъпността, приета от правителството през 1998 т., така и съобразно международните задължения на страната ни, с приемане на законодателство, съобразено с международните стандарти в областта на предотвратяването и наказването на този вид престъпност.

Практически мерки за ограничаване на корупцията и в напреднали, и в развиващи се страни, все по-настойчиво се предприемат. Засилва се взаимодействието между правителствата, между полицейските служби, съдебните органи на отделните държави. Разработват се вътрешни и регионални програми за превенция, разкриване и санкциониране на престъпните сделки от всякакъв вид, които развращават голям кръг хора, обществото в цялост, държавата, понасяща големи тежести или икономически загуби. В по-изостаналите страни тя просто отразява лошото управление на държавата като цяло и е начин за заобикаляне некомпетентността на неефективната данъчна бюрокрация. В развитите държави корупцията отклонява важни национални ресурси, спъва прилагането на общата политика и подкопава статута на елитните прослойки. Република България не прави изключение от общата заинтересованост да се постави под контрол корупционният бум в съвременния свят. Самите трудности на прехода към нормално функциониране на демократичните институции и към пазарната икономика създават условия за бързо разрастване на корупция.

4.1. АДМИНИСТРАТИВНАТА РЕФОРМА ПРОТИВ КОРУПЦИЯТА.

Съществено място в борбата против корупцията заема административната реформа в България, която заедно с правната реформа би довела до по-голяма прозрачност в работата на администрацията и би свила корупционните практики до едно приемливо за обществото равнище.

Смисъла на самата административна реформа е в поставянето на всички структури на властта и особено на администрацията в режим на “прозрачност и отчетност”. Това ще позволи по-пълно и по-добре регламентирано осъществяване на достъпа на гражданите до публичните услуги, а от друга страна ще ограничи риска от злоупотреби с властови ресурси и чиновническа дискреция от страна на държавните служители.В тази насока са приети законодателни мерки, които обаче все още нямат достатъчна ефективност върху корупционната обстановка.

Така например, в изпълнение на приетия в края на 1998 год., Закон за администрацията бяха изготвени и приети през изминалата година устройствени правилници на администрациите на органите на изпълнителната власт. Липсва обаче достатъчно публичност на процеса на привеждането на тези администрации в съответствие с изискванията на закона. Не бяха създадени своевременно действени механизми за отчетност и информиране на обществото за дейността на отделни ведомства. Положително въздействие в тази насока би могъл да има създаденият през 2000 година регистър на административните структури и на актовете на органите на изпълнителната власт, достъпен в Интернет. Поддържането на този регистър би могло да дава представа за това кое звено от администрацията е отговорно за изпълнението на определени ангажименти, както и за хода на преструктурирането на администрацията.

Бавните темпове и неяснотите около развитието на процеса на реформиране на публичната администрация пряко затрудняват ефективното приложение на приетия в края на 1999 г. Закон за административното обслужване на физически и юридически лица. Съгласно неговите разпоредби, за неуредените въпроси в устройствените правилници на съответните администрации, се препраща към “вътрешни правила, утвърдени от съответния административен секретар”. Наложителна е публичността на такива правила, за да бъдат гражданите по-осведомени за правата и задълженията на държавните служители. Необходимо е въвеждането и на процесуални гаранции и детайлни норми за организацията на административното обслужване и контрола върху него.

След като стартира и приложението на Закона за държавния служител, в сила от 28.08.1999 г., бяха приети през 2000 година и част от предвидените актове по неговото прилагане – Наредба за служебното положение на държавния служител, Наредба за документите за заемане на държавна служба, Наредба за приложението на Постановление №35/2000 на Министерския съвет, с което се въведе единен класификатор на длъжностите в администрацията. Създадена е и Държавна административна комисия, на която по силата на този закон, е възложено да осъществява цялостен контрол за спазване статута на държавния служител и изпълнение на неговите задължения. Все още не е ясно доколко ще е ефективен този контрол, след като комисията ще може, но не е длъжна да дава задължителни предписания на органите по назначението за отстраняване на нарушенията, свързани със статута на държавния служител. Слабост на закона е, че стеснява кръга от лица, за които се прилага, като се изключват например членовете на политическите кабинети, заместник-областните управители, заместник-кметовете. Това е в противовес с европейските стандарти в сферата на деполитизация на държавната администрация. Мерките за укрепване статута на държавните служители и за подобряване на тяхната професионална квалификация, трябва да се съпътстват от механизми за предотвратяване на “конфликт на интереси” и засилен вътрешен контрол.

Ключово значение за пресичане на корупционните практики по високите етажи на властта има практическата реализация на законодателното развитие на института на финансово-имущественото състояние. След приемане на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, в сила от 13.05.2000 г., очакванията са публичността на изпълнението на задълженията по този закон, или неизпълнението им, да има силен морален ефект. Обявяването на лицата, недекларирали в срок доходите си, поражда обществени реакции, които могат да се превърнат в един от възпиращите фактори срещу прояви на корупция. Това не значи, че отпада въпросът за необходимостта от контрол за изпълнението на закона и съответни санкции при неговото нарушаване.

С приемането на Закона за достъп до обществената информация, в сила от 11.07.2000 г., би трябвало да се създадат законови предпоставки за осигуряване на по-голяма прозрачност на дейността на публичната администрация. В действителност не се създават автоматично необходимите технически, организационни и правни предпоставки за ефективното му приложение. Трябва да се създадат по-пълни, точни и общодостъпни регистри и да се изградят общи информационни системи в почти всички податливи на корупция сфери – имоти, митници, данъци и др. Необходимо е гарантирането на достъп до обществена информация и въвеждането на строги правила за събиране и обработване на лична информация, както и унифицирана законова защита на тези данни и информация.

С приемането на Данъчно-процесуалния кодекс, в сила от 1.01.2000 г., се предпримат законодателни мерки за предотвратяване и разкриване на данъчни нарушения, за намаляване на корупцията в данъчната администрация. Създадена е Агенция за държавните вземания, чиито правомощия дават възможности за противодействие на корупцията. Изграждат се звена за вътрешен контрол. По-големите правомощия на органите на данъчния контрол пораждат необходимост от по-големи гаранции срещу злоупотреби. Провеждането на планираните изменения на данъците би довежда до разтоварване на частните лица от данъчни тежести и до по-голяма събираемост на публичните вземания, а косвено и до намаляване на случаите на заобикаляне на данъчните задължение чрез корупционни действия.

Наложително е засилването на ролята на държавния и финансов контрол, в т.ч. на ролята на Сметната палата като висш държавен орган за независим контрол. Приетият нов Закон за държавен финансов контрол, в сила от 1.01.2001 г. въвежда по-модерна финансово-контролна система, основана на предварителен вътрешен контрол. Предвижда се да се извършват ревизии и вътрешни проверки, предхождащи проверките на Сметната палата, относно изразходването на бюджетни средства. Наложително е да се осъществява контрол върху изразходването на приходите от приватизацията и да се усъвършенстват формите на отговорност – административно-наказателна и имуществена.

При прилагането на Закона за обществените поръчки, в сила от 5.07.1999 г., все още не са създадени необходимите организационни, нормативни и административни предпоставки за осъществяване на принципите, декларирани в закона – публичност и прозрачност, свободна и честна конкуренция, равни възможности за участие на всички кандидати. Все още съществуват възможности за вземане на решения по целесъобразност и усмотрение от страна на държавните органи и останалите възложители, например относно избора на една от трите предвидени процедури (открита, ограничена и по договаряне), поради не докрай прецизираните критерии за разграничаването им или с избран изпълнител. Необходимо е да се търсят решения в посока към по-голяма прозрачност на процедурата по възлагане на обществени поръчки и контрол на изпълнението им; по-бързи и ефективни процедури на обжалване; постепенно електронизиране на процеса на обществените поръчки с оглед на новите технологии и в съответствие с европейските директиви за електронни обществени поръчки.

Липсва нормативна основа за взаимоотношенията между публичната администрация и частния сектор преди всичко в сферата на икономиката, която да стесни възможностите за корупционни прояви и да стимулира развитието на бизнеса. Прехвърлянето на отделни дейности и услуги в частния сектор ще спомогне за освобождаване на държавата от излишно администриране, а частния сектор ще получи допълнителен стопански стимул.

Премахването на административните пречки при лицензионния и разрешителен режим ще намали част от бремето върху дребния бизнес и ще се намалят възможностите за корупционни практики на административните служители.

Правните механизми за противодействие на корупцията са един елемент от цялата система на действия, които държавата и обществото като цяло могат да предприемат за ограничаването и преодоляването й. Те са свързани не само със създаването на санкционни норми за установено корупционно поведение, а са насочени към създаването на цялостна институционалноправна среда, недопускаща корупция.

Основните насоки в развитието на правната реформа в Република България, които имат пряко значение към необходимостта за създаване на ефективни мерки за борба с корупцията са изграждане на правна рамка и основа за функционирането на модерна държавна администрация и реформиране на съдебната система по начин, изключващ възможността за корупция в работата й.

Целите на съдебната реформа са да се създадат условия за бързо и ефикасно санкциониране на корупционните действия, да се изключат възможностите за корупция в самата съдебна система, да се подобри функционирането и професионализма и да се повиши доверието в съдебната система.

Укрепването на съдебната система е гаранция за успешното осъществяване на правителствената стратегия за борба с престъпността и корупцията. Началото на структурната реформа на съдебната система бе положено с приемането на Закон за Върховния административен съд през 1997 г. Със създаването на Върховния административен съд се усъвършенства контролът върху индивидуалните административни актове, като се предвиди възможността за касационно обжалване на съдебните решения чрез жалби срещу издавани от администрацията актове. Така се създават ефективни гаранции за недопускане на административен произвол и корупция.

Пряко отношение към механизмите за ограничаването на корупцията има и приемането на Закона за нотариусите и нотариалната дейност през 1996 г. (с изменения от 1997 г.). С въвеждането на частния нотариат през 1998 г. се постигна демонополизация на този вид обслужване на гражданите. Чрез свободната конкуренция в работата на нотариусите се ограничава възможността за корупция.

С измененията и допълненията на Наказателно-процесуалния кодекс и Гражданско-процесуалния кодекс, които влязоха в сила през април 1998 г., бе въведено триинстанционното съдебно производство. Успоредно с Върховния административен съд и Върховния касационен съд бяха създадени и функционират апелативните съдилища в страната. С това всяка възможност за разрешаване на съдебни спорове извън рамките на закона бе сведена до минимум.

Съществено значение във връзка с необходимостта от създаване на надеждни способи за разкриване и доказване на корупционни престъпления имаха измененията в наказателнопроцесуалния кодекс, свързани с използването на специални разузнавателни средства, създаването на институция на анонимния свидетел. Създаден бе и Закон за специалните разузнавателни средства, с който бяха регламентирани строги правила за използването им, за да не се допусне нарушаване на личните права и свободи на гражданите.

С промените в Наказателно-процесуалния кодекс, съгласно Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс, в сила от 1.01.2000 г., се засилва съдебният контрол върху всички мерки, ограничаващи статута на личността в съответствие с изискванията на Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека. Измененията са насочени към превръщане на съдебната фаза в център на наказателния процес за сметка на предварителното производство, което поради непубличния си характер, се смята за по-предразполагащо към корупционни практики. Въведен бе институтът на “споразумението” относно размера на наказанието между обвинението и защитата, одобрено от съда, като по-гъвкав процесуален способ за по-бърза реализация на наказателното преследване и за избягване на корупционни действия в отношенията между обвиняеми и магистрати.

Тези разпоредби пораждат противоречиви реакции. Има критики от страна на прокуратурата срещу стесняване на прокурорските правомощия, съдебния контрол върху правомощията на прокурора да прекратява наказателния процес, обхвата на полицейското производство и др. Очевидна е необходимостта от комплексна оценка на причините за неефикасното функциониране на някои от спорните институти, обективен анализ на практиката, която най-вярно утвърждава или отхвърля дадено решение, създаване на условия за публичност и прозрачност на наказателното правораздаване и за ускоряване процедурата за тежките престъпления, сред които попадат и проявените форми на корупция.

Важно значение при изграждането на системата за противодействие на корупцията имат наказателните мерки при установено корупционно поведение. Наказателното право не е основният инструмент в борбата с явлението корупция. Наказателноправните мерки трябва да бъдат запазени само за най-тежките форми на корупция. В този смисъл ролята на наказателното право е в известен смисъл ограничена. Но не трябва тази роля и да се омаловажава съвсем. Наказателноправните мерки не се свеждат единствено до санкционирането на виновните лица. В допълнение към тази тяхна основна функция, те постигат и други значителни цели в борбата с корупцията. Не може да се отрече ролята на наказателното право в превенцията на корупционните поведения. Чрез предвидените строги санкции Наказателния кодекс играе не само формално възпираща роля по отношение на лицата, податливи на корупция. Той има и съществена роля за възпитанието на гражданите в нетърпимост към формите на корупция.

През 2000 година бяха приети два закона за изменение на Наказателния кодекс. Първият, в сила от 21.03.2000 г., е свързан със засилване на наказателните мерки в сфери, в които най-често има корупционни действия, а вторият закон, в сила от 27.06.2000 г. – с увеличаване на наказанията за подкупи. С тези изменения сравнително по-пълно са обхванати основните форми на корупционно поведение, но резултатите от борбата с най-тежките форми на корупция, все още не са задоволителни. Предвид трудната доказуемост на престъпленията, свързани с корупция, наказателноправните мерки следва да продължат да се развиват.

Усъвършенстването на правната уредба на престъплението подкуп, възприемано като синоним на корупция, изисква промени в следните няколко насоки:

1. Диференциация на отговорността за подкуп с оглед субекта на престъпление – кръгът на лицата, възможни субекти на подкупи е разширен от Наказателната конвенция за корупцията на СЕ, подписана, но все още нератифицирана от България.

2. “Инкриминиране” на “търговия с влияние”, предхождано от създаване на съответна законодателна основа на лобирането.

3. Още по-голямо разширяване на кръга на субектите на пасивен подкуп.

4. Декриминализиране на престъплението “провокация към подкуп” в случаите, когато то има за цел изобличаване на корумпирани длъжностни лица.

Правният статус на двете страни по дадено корупционно действие е по-особен (в сравнение с други престъпления), тъй като и даването, и получаването на подкуп са подсъдни. И двете страни по корупционното действие са заинтересовани от неговите резултати и от това да не се предизвиква съдебно преследване. Съответно съобщаването за случаите на корупция е изключително рядко явление. Ето защо голяма част от корупционните сделки остават неразкрити, а за наличието им се съди или по по-бързото забогатяване на определени длъжностни лица, или по възникнали нередности при осъществяване на определени процедури (главно в полето на действие на държавната или общинската администрация).

Най-често съдебното преследване на корупционните действия става възможно благодарение на инициативата на т.нар. ”трета страна” (организация с контролни функции, конкурентна политическа сила и пр.). В резултат на тези особености на корупцията, въпреки общоразпространеното разбиране, че корупцията е сериозен проблем за българското общество, през 1997 са заведени 122 дела за корупция, като до присъда се стига в 13 от случаите. През 1998 са налице 20 присъди по дела за корупция, а осъдените са 27. А през 1999 г. са осъдени само 41 души. Това показва, че обективните данни за корупцията(съдебната статистика) отразяват състояние, което е далеч от реалните измерения на това обществено явление. Дори в страни, които в международната практика се приемат за значително “по-чисти” от България, броят на осъдените за корупция е значително по-голям. Налага се изводът, че относно корупцията не съществува такава “обективна картина”, каквато е налице за други форми на престъпност. Поради тази причина се е наложило разбирането, че т.нар. обективни данни са неадекватно и неточно отражение на реално съществуващата корупционна ситуация. /Приложение 3/

Недостатъчната ефективност на нормите на Наказателния кодекс в определена степен се дължи и на някои пропуски в правната уредба, които предполагат бъдещи промени в наказателното законодателство.Такива промени се налагат и за да бъде приведено вътрешното наказателно законодателство в съответствие с основни норми на международното право, имащи отношение към понятието корупция.

Не е извършен цялостен преглед на действащото законодателство, който да доведе до отменяне на създаващи противоречия правни норми, а от друга страна, да се утвърди една съвременна, вътрешно хармонична и все в по-голяма степен съответстваща на европейските стандарти правна основа за регулиране на обществените отношения.

При забавяне в темповете на създаване на необходимата правноинституционална среда, България ще продължава да бъде на едно от водещите места по корупция.

4.3. АНТИКОРУПЦИОННИ МЕРКИ В МИТНИЦИТЕ И МВР.

Важно място в мерките предприети срещу корупцията в държавата, заема и антикорупционната реформа в МИТНИЦИТЕ и МВР.

Като цяло нормативната основа на дейноста на Агенция “Митници”е хармонизирана с правото на Европейския съюз и е подчинена на няколко специфични принципа за организация на митническата администрация:

• 
  принципът за структурно обособяване и централизация на митническата администрация – този принцип се проявява в изключително йерархизирана система на митническите учреждения, изградени на три нива (национално, регионално, териториално) и обединени в единна автономна администрация към министъра на финансите;
  
• 
  принципът на ускоряване митническата обработка на границата и пренасяне на митническата дейност във вътрешноста на страната – този принцип е приложен чрез въвеждане на двустепенна митническа процедура (гранично вътрешно-митническо оформяне) по европейски образец чрез акцент върху контрола във вътрешноста на страната ( във вътрешните митнически учреждения);
  
• 
  принципът на ефективното разпределение на функкциите и задачите на митническите учреждения – този принцип се реализира чрез възможността за динамично реорганизиране на дейността в отделните митнически учреждения и предназначаването им за определени цели в зависимост от местоположението им, интензивността на трафика, вида транспорт, вида на преминаващите стоки, икономическия профил на региона и т.н.
  

Както и при други български институции обаче, осъвременената нормативна база и успехите за нейното привеждане в съответствие с европейските стандарти често са в противоречие с практиката. Липсата на достатъчно ефективно противодействие на стоковата контрабанда и трафика на хора и наркотици, ширещата се системна и индивидуална корупция, отсъствието на ясна управленческа визия за преодоляването на системните недъзи, които правят възможни подобни корупционни практики, неадикватните действия и необяснимата търпимост на ръководствата на тази институция спрямо корумпираните служители, демонстративното благополучие на митничарите в сравнение с други държавни служители и др. допринесоха и за изключително негативния обществен имидж на Агенция “Митници” и на митническата професия като цяло през годините на прехода. Главният подтик за предприетата в началото на деситилетието реформа обаче е преди всичко констатацията, че колкото по-голяма е корупцията и контрабандата, толкова по-малки са приходите от митническите вземания в държавния бюджет.

От февруари 2002г. Агенция “Митници” предприема редица стъпки за засилване ефективността на противодействието на митническите нарушения и престъпления:

• 
  Определени са конкретни гранични митнически пунктове, през които задължително определени акцизни и рискови стоки ще влизат в страната. С тази мярка се цели ограничаване на възможностите за контрабанден внос на такива стоки. Чрез концентриране на технически и човешки ресурси в тези пунктове се дава възможност за засилване на контрола, за намаляване на корупционните практики и за по-ефективно разпределение на функциите в рамките на митническата администрация.
  
• 
  Определени са и митническите пунктове , в които задължително ще се извършва и поставянето под режими “внос” и “износ” на акцизните и рискови стоки. Чрез мярката се цели ограничаване на възможностите за извършване на митнически измами с предмет акцизни стоки чрез декларирането им като други стоки или чрез подмяна на стойността или произхода на стоките.
  
• 
  Акцизните и рискови стоки задължително ще напускат теритрията на страната в случаите на износ или реекспорт от определени гранични митнически пунктове. Мярката цели ограничаване на възможностите за т.нар. “фиктивен износ, при който стоките само привидно напускат територията на страната, при което или се избягва заплащането на дължимите държавни вземания, или неправомерно се възтановява данък върху добавената стойност.
  
• 
  По линия на международното сътрудничество чрез митническите администрации на страните на износа се извършват постоянни проверки при съмнения по отношение на декларираната митническа стойност или посоченото тарифно класиране на стоките.В резултат на тези проверки са констатирани многобройни случаи на избягване на заплащането на дължимите митнически сборове и други държавни вземания чрез занижена стойност или неверен тарифен номер, за които са съставени актове за установяване на митнически нарушения и наложени предвидените от закона санкции.
  
• 
  Продължава и международното сътрудничество за установяване на автентичността на сертификати за произход на горива. В резултат на това са констатирани случаи, при които е избегнато заплащането на дължимите митнически сборове чрез неправомерно ползване на преференции за произход. За тези случаи са съставени актове за установяване на митнически нарушения и наложени предвидените в закона санкции.
  

Положителните резултати в борбата срещу корупцията и контрабандата , както и на затварянето на глава “Митнически съюз” в преговорите с Европейския съюз през лятото на 2002 г., представляват успех за новото ръководство на митниците. Краткият период от осъществяването на предприетите мерки обаче не позволява да се направят категорични оценки за по-дългосрочните процеси в Агенцията. Все още не е налице и чувствителното повишаване на приходите, заложено като основен приоритет на реформата в българските митници.

Друга важна крачка в борбата срещу корупцията е антикорупционната реформа в системата на МВР. Управленческата програма на правителството (“Хората са богатството на България“) дефинира следните приоритети на МВР в противодействието с корупцията:

• 
  ограничаване на корупцията чрез създаване на ефективни механизми за противодействие на различните и прояви;
  
• 
  развитие на законодателството за противодействие на корупцията с оглед неговото хармонизиране с международните правни инструменти и правото на Европейския съюз;
  
• 
  засилване на сътрудничеството с останалите правоохранителни органи,съдебната власт, медиите и структурите на гражданското общество за противодействие на проявите на корупция.
  

През 2002 г. се наблюдават благоприятни тенденции на повишаване на обществената подкрепа за дейността на МВР. Добрия обществен имидж на Главния секретар на министерството ген. Бойко Борисов, както и на други ръководители във ведомството в решаваща степен допринася за тази промяна в сравнение с минали години. Възниква и по-благоприятна социална среда за утвърждаване на следните приоритети на реформата в МВР.

• 
  Акцент върху професионализма в системата на МВР
  

• 
  Важността на практическите стъпки за преодоляване на “войната между институциите”
  

• 
  По-нататъшната деполитизация на МВР
  

Конкретните антикорупционни действия , набелязани като задача пред МВР, са свързани с усъвършенстване на координацията между различните служби и звена, изграждане на механизъм за обмен на информация; подобряване информирането на обществеността, както и на другите държавни институции за антикорупционната дейност на това ведомство, иницииране на промени в НК с цел криминализиране на търговията с влияние и сътрудничеството на длъжностни лица с престъпни групи и организации и др.

В дългосрочен период (до края на 2005 г.) МВР се ангажира да осъществи съвместно с медиите и неправителствените организации редица проекти за повишаване на обществената нетърпимост към корупцията. В частност в Академията на МВР ще се провеждат специализирани курсове “Антикорупция”, в които предмет на разглеждане ще бъдат проблемите, свързани със законодателството, институционалното и практическо противодействие на корупцията на национално и международно ниво. Ще се реализират проекти и мерки, насочени към повишаване степента на професионална реализация и служебна устойчивост на служителите на МВР.

С оглед по-доброто координиране на антикорупционната дейност в системата на МВР се създаден ”Вътрешно ведомствен съвет” под ръководството на заместник-министър, отговарящ за взаимодействието на службите в борбата с организираната престъпност и корупцията.

Създава се и специален ред за събирането на информация и особено на достъпа до нея, който е силно огрничен и се разрешава само от Министъра и Главния секретар. Информационната дейност на МВР за противодействие на корупцията се развива с оглед превръщането и в част от планираната Национална интегрирана система, в която ще влизат данни от цялата държавна администрация, включително митниците , данъчните служби, официалната статистика. По замисъла на ръководството на МВР това ще спомага съществено за събирането на информация за извършване на корупционни действия от отделни служители.
4.4. ГРАЖДАНСКОТО ОБЩЕСТВО СРЕЩУ КОРУПЦИЯТА.
Гражданският сектор като цяло и конкретно неправителствените организации все повече утвърждават своята обществена роля в противодействието на корупцията. За резултата от усилията на третия сектор и на гражданското общество като цяло за ограничаване на корупционните практики косвено може да се съди по разширяващата се обществена подкрепа за упражняването на независим граждански контрол върху публичната власт, както и към постепенно преодоляване на откровения негативизъм спрямо гражданските инициативи за прозрачност от страна на властите. Несъмнен антикорупционен ефект се постига в резултат на подобряване взаимодействието между неправителствените организации, медиите и гражданското общество като цяло.

Както самото гражданско общество е съвкупност от неправителствени организации с идеална цел, свободни граждани и техните сумарни действия, така и антикорупционната дейност, упражнявана от НПО, има редица субекти. Това са:

* Отделните граждани, които защитават своите интереси и по този начин разобличават и способстват за налагането на законни санкции спрямо корумпирани личности.

* Правозащитни организации, чиято идеална цел съвпада със защита интересите на обществото в противоборството срещу корупцията.

* Коалиционни структури и движения на неправителствени организации с антикорупционна цел. Формации от този тип представляват опит за мобилизиране, устойчивост и координация на отделните усилия на неправителствени организации в това поприще.

* Инициативи на международното гражданско общество. Такава е специализираната международна антикорупционна структура - “Transparency International”, базирана в Германия.

Противодействието на корупцията се превръща в социално значим акт, когато се упражнява не само в защита интересите на отделния индивид, но и на цялото общество. От друга страна, индивидуалната борба срещу конкретен корупционен натиск има граждански отзвук и значение, което надхвърля отделния интерес, т.е. тя е част от усилията на гражданското общество. (Затова използването на законните средства за защита срещу корупция от страна на отделните индивиди трябва по всякакъв начин да се насърчава; това е особено важно в общество като българското, в което често гражданите съзнателно – тъй като не вярват в правосъдието или се страхуват – или поради незнание, не търсят правата си по съдебен път.)

Организирането на антикорупционна дейност в рамките на цялото общество обаче предполага ясно дефиниране на целите, видовете дейност, организационната структура/инструментариум и формите на реализация.

Целта на антикорупционната гражданска дейност е ограничаване на корупцията до равнища, които се смятат за допустими за развитите демокрации.

Подобна цел предполага създаването на правноинституционална среда, която да създава прозрачност и публичност във всички сфери на обществения живот и да предвижда строги санкции срещу извършителите на корупционни сделки. От друга страна, ограничаването и поставянето под контрол на корупцията предполагат гражданска нетърпимост спрямо това явление, както и съществуването на независими контролиращи институции и правозащитни организации. Следователно антикорупционните усилия на гражданското общество за постигането на тази цел, се насочват в редица направления на гражданска активност.

В Плана за действие срещу корупцията на българската антикорупционна инициатива Коалиция 2000 са изброени следните основни дейности:

* Превантивна дейност чрез гражданско участие в обсъждането на нормативни документи, включително чрез предоставяне на вземащите решения на данни и анализи за потенциални опасности за провокиране на корупция.

* Мобилизиране ресурсите на гражданското общество в идентификацията, проследяването и контрола върху проявите на корупция и предпоставките за нея.

* Проследяване и оценка на въздействието на взетите политически решения срещу корупцията и ефективността им.

* Осигуряване на вземащите решения подходящи инструменти (основани на данни и анализи), които да ги информират за тенденциите и проблемите в борбата срещу корупцията.

* Стимулиране, чрез адекватна форма на публичност, на по-голяма активност на гражданското общество при упражняването на гражданските права за контрол върху дейността на публичната администрация.

Могат да се систематизират следните форми на гражданско действие:

* Правозащитни дейности

Те се упражняват от съответни НПО в защита накърнените права на отделни граждани и включват: предоставяне на безплатна юридическа помощ, самостоятелни разследвания във връзка с конкретни случаи, лобиране пред компетентни органи в защита интересите на пострадалите от корупция, апелиране към наднационални организации и др. Тези дейности се осъществяват от специализирани неправителствени организации и граждански институти, сред които е и “народния защитник” (омбудсман). За тяхното осъществяване се използват различни конкретни механизми и инструменти: “горещи телефони” против корупцията, организиране на приемни, пощенски кутии и др.

* Граждански мониторинг

Този инструмент може да се разглежда в няколко разновидности:

- Социологически мониторинг – чрез представителни извадкови изследвания се следят и анализират промените в публичните представи, свързани с корупцията; чрез качествени методи се изследват представите за корупцията на различни групи от населението.

- Мониторинг на публичния сектор: чрез специализираните антикорупционни структури се събират и анализират данни въз основа на постъпилите жалби и сигнали или чрез анализ на т.нар. сиви зони на повишен корупционен риск.

- Медиен мониторинг: той се организира от граждански институции, които събират данни и извършват анализи чрез наблюдение върху средствата за масова информация.

* Други форми на посредничество

Напоследък се експериментират различни инструменти за защита правата на гражданите от корупционните практики или натиск. Сред тях са инициативите “граждански наблюдател”, “групи за посредничество”, обществен посредник” и др. Всички те се отличават от институцията “омбудсман” по това, че функциите им се осъществяват не въз основа на специален закон, а в рамките на работно взаимодействие между структурите на гражданското общество и представители на съответни държавни и общински институции.

* Лобиране

Лобистката дейност е много съществена за успеха на антикорупционните усилия. Обект на лобистката дейност е сферата на публичната власт, а нейна цел – предприемането на адекватни мерки за ограничаване на корупционните практики и разширяване прозрачността на този сектор. Това на практика означава, че представители на НПО убеждават представители на различните клонове на централната и местната власт в необходимостта от прокарване на желаните мерки. Следователно лобистката дейност предполага създаването на лобита във властта, които се превръщат в съюзници на гражданското общество в борбата против корупцията.

* Антикорупционни кампании

Това са информационно-образователни кампании от типа “социален маркетинг”, които са насочени към стимулиране на нетърпимост спрямо корупцията. В тяхното осъществяване основна роля играят независимите медии.

В своята конкретна проява антикорупционната дейност има следните измерения:

* Информационно-образователни инструменти – включват публикации в печата и в научната литература, специализирани предавания по електронните медии, постери, интернет-страница, електронни дискусионни клубове и др.

* Обучителни форми – образователни и обучителни семинари, кръгли маси, “мозъчни атаки”, образователни лекции и др.

* Организационни инструменти – общински, областни или регионални съвети за борба срещу корупцията и граждански антикорупционни приемни; форуми с представители на НПО,държавни служители и независими експерти.

Главна предпоставка за успеха на антикорупционните действия е създаването на механизъм на сътрудничество и взаимодействие в тази област между НПО и държавните институции. Българската антикорупционна инициативата Коалиция 2000 е замислена именно като механизъм за хармонизиране на гражданските интереси и държавната политика при определянето на приоритетите, инструментариума и конкретните мерки в борбата срещу корупцията.

През април 1997 по инициатива на български неправителствени организации и с подкрепата на Американската агенция за международно развитие беше създадена Коалиция 2000. Нейната основна цел е да повиши нетърпимостта като с това спомогне за ограничаване на нейния размер. Дейностите на Коалиция 2000 включват разработването и прилагането на План за действие срещу корупцията, Система за мониторинг на корупцията и информационно-образователна кампания.

Успешното взаимодействие между НПО и държавните институции предполага сериозно, системно и дълготрайно усилие. Конкретен пример за подобно сътрудничество е разработването в рамките на Коалиция 2000, от Центъра за изследване на демокрацията на законопроект за парламентарния омбудсман и местните граждански посредници. Естествена стъпка в антикорупционните усилия на гражданското общество е институционализирането на местни омбудсмани (граждански посредници), граждански наблюдатели, както и на други форми на гражданско застъпничество по места (например във Варна, София, Шумен, Смолян, Копривщица и други градове).

Все още не са събрани достатъчно данни, които да позволят да бъде оценен адекватно антикорупционният ефект на новоприетия Закон за юридически лица с нестопанска цел, в сила от 1.01.2001 година, но тази оценка предстои – тя е въпрос на близкото бъдеще. Несъмнено гражданските институции са ядрото на антикорупционното движение в национални и наднационални рамки. От тяхната решимост, организационен потенциал и умения зависи до голяма степен успехът на усилията на цялото общество за ограничаване на корупционните практики.

Професионалните отношения, регулирани във вътрешно-професионални кодекси са един от най-ефективните инструменти за противодействие на корупцията в дългосрочен план.

Професионалните кодекси са всъщност набор от правила на поведение, чието спазване е едно от необходимите условия даден индивид – професионалист в определена област – да бъде припознат като част от съответната професионална гилдия.

За съществуването на професионални кодекси са необходими следните предпоставки:

- дадената професионална общност (гилдия) следва да притежава усещането за обществената си значимост;

- необходима е сериозна вътрешна солидарност;

- необходимо е убеждението, че принадлежността на гилдията е благо, което трябва да се отстоява.

Наличието на ефективни професионални гилдии и професионални кодекси е израз на висока степен на самоорганизация на обществото и отделни негови слоеве. Те са вътрешно ориентирани и залагат на самоуправление и автономност, а не могат да бъдат наложени.

Проблемът с вътрешно-професионалните кодекси опира до нравствените норми. В обществото като цяло и съответно в дадената професионална общност в частност, има своеобразна критична маса на нагласи, които не позволяват, не допускат едно или друго поведение. И именно поради поведенческия характер на професионалните кодекси, е заложен техният потенциал като инструмент за борба срещу корупцията в дългосрочен план.

Вътрешно-общностните кодекси и правила на поведение променят параметрите, според които функционира средата и в рамките на които индивидът избира един или друг модел на поведение. При тях не става въпрос да се призовават членовете на дадена гилдия да бъдат “морално изрядни”. Напротив, цялата идея за потенциала на професионалните кодекси в дългосрочен план опира до параметрите на средата (икономическа, политическа), в които индивидът избира определен модел на поведение. Професионалните кодекси могат да се превърнат в допълнителен и ефективен елемент на тези параметри в такава насока, че корупционното поведение да стане по-малко изгодно за индивида.

Периодичното сриване и изграждане наново на професионални гилдии и елити е една от бедите на България. В ситуация на изключително висока степен на корупционен натиск, професионалните гилдии трябва сами да създадат вътрешните си кодекси, които да ограничават възможностите за корупция, а самите гилдии се формират и изкристализират в насърчаваща корупция среда. Оттук идва и опасността професионални гилдии да се изродят и вместо да станат дългосрочен поведенчески коректив, да се превърнат в затворени “мафиотски корумпирани кръгове”. Тогава професионалните кодекси се превръщат в собственото отрицание – вместо да противодействат на корупционно поведение, те да го институционализират. Опасността е напълно реална и трябва да се има предвид. Така че, наличието на професионални гилдии само по себе си не е гаранция срещу корупционно поведение. При определени условия, самите гилдии могат да се превърнат в източник и субект, институционализиращ корупция. За да бъдат ефективни като инструмент за противодействие на корупция, професионалните гилдии трябва да действат в максимално отворена система, да бъдат подложени на натиска на конкурентна среда.

При една стабилизирана политическа и икономическа ситуация, професионалната чест се превръща все повече в актив, в необходимо условие за професионална реализация. Индивидът избира между различни варианти на поведение с различни измерения. В дългосрочен план реномето на член на определена професионална гилдия има директно отношение към пазарната му капитализация, т.е. възможните доходи, които е в състояние да получава като професионалист. По този начин запазването на реномето (неучастието в корупционни практики) става икономически изгодно.

Професионалните кодекси имат огромен потенциал за противодействие на корупцията, но към тях трябва да се подходи от самото начало, още в процеса на формиране. За да могат да използват потенциала си, самите професионални гилдии трябва да осъзнаят дългосрочната изгода от антикорупционно поведение. Информацията е особено важна в това отношение. Достъпът до информация е в основата на ефективността на професионалните кодекси.

4.6. МЕЖДУНАРОДНО СЪТРУДНИЧЕСТВО СРЕЩУ КОРУПЦИЯТА.

Глобализацията на явлението корупция все повече се възприема като една от най-сериозните заплахи за стабилността на демократичните институции и функционирането на пазарната икономика не само в държавите в преход, но и в развитите западни демокрации.

Субекти в международното сътрудничество срещу корупцията са суверенните държави, световните и регионалните организации, националните агенции и институции, гражданските организации, специализираните антикорупционни организации, медиите и отделните индивиди.

През 90-те години на ХХ век особена активност в противодействието на корупцията развиха редица международни организации, между които Съвета на Европа (СЕ), Европейския съюз, ООН, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).

1. Съветът на Европа е един от инициаторите на международни мерки против корупцията. Поради обхвата на тази регионална организация, те са насочени и обвързват предимно страните-членки, между които е и България.

* През ноември 1996 г. Комитетът на министрите на СЕ одобри Програма за действие срещу корупцията, която обхваща всички аспекти на противодействието на това явление. А през октомври 1997 г. държавните и правителствените глави на държавите-членки на СЕ приеха План за действие, насочен към изготвяне на водещи принципи в борбата с корупцията. На 6 ноември 1997 г. Комитетът на министрите прие 20-те водещи принципа за борба с корупцията, като прикани страните да ги прилагат в своето вътрешно законодателство и практика.

* За осъществяване на мониторинг върху спазването на водещите принципи и прилагането на международните инструменти, приети в изпълнение на Програмата за действие от 1996 г., на 5 май 1998 г. бе одобрено създаването на “Група държави срещу корупцията–GRECO” под формата на частично и разширено споразумение на СЕ. Споразумението влезе в сила на 19 май 1999г., след като 14 страни заявиха намерение за участие в него. Република България се присъедини към GRECO на 26 януари 1999 г.

* Най-значимият международен правен инструмент в областта на борбата с корупцията, приет досега от СЕ, е Наказателната конвенция за корупцията, открита за подписване на 27 януари 1999 г. Нашата страна подписа този обхватен инструмент за наказателно преследване на корупцията заедно с още 20 европейски страни в деня на откриването му за подписване.

* На 4 ноември 1999 г. в Страсбург бе открита за подписване Гражданската конвенция за корупцията, която е първи опит за установяване на международно равнище на общи принципи и правила за противодействие на корупцията чрез използването на гражданско-правни средства и също е подписана от страната ни.

* Важна насока в антикорупционната политика на СЕ е предоставянето на експертна помощ на страните от Централна и Източна Европа в борбата срещу корупцията и организираната престъпност. Тази дейност, организацията осъществява съвместно с Европейския съюз. През 1996 г. стартира Съвместната програма на СЕ и Европейската комисия “Октопод” на междуправителствено равнище.

* В края на 1998 г. Европейската комисия и СЕ се споразумяха за организиране на втора съвместна програма за борба с корупцията в страните в преход (“Октопод ІІ”), чиято цел е съдействие при подготовката на законодателни и институционални реформи. По отношение на кандидат-членството в Европейския съюз, важна цел на програмата “Октопод ІІ” е ефективното приемане на “достиженията на правото на Общността” в областта на правосъдието и вътрешните работи и по-конкретно в областта на борбата с корупцията.

Във връзка с предстоящия за България мониторинг върху прилагането на някои от 20-те ръководни принципа на СЕ за борба с корупцията, следва да бъде разгледана възможността за предприемане на адекватни нормативни и организационни мерки, насочени към специализация на органите, разследващи корупционната престъпност, както и за ограничаване на съществуващите за някои категории лица имунитети от наказателно преследване.

2. За Европейският съюз корупцията е проблем, свързан преди всичко със защитата на финансовите интереси на Общността, нормалното функциониране на вътрешния пазар и за конкуренцията като основен негов принцип.

* В обръщение до Съвета и до Европейския парламент за политиката на Европейския съюз срещу корупцията, прието от Европейската комисия на 21 май 1997 г., се съдържат основните насоки на антикорупционната политика на ЕС: ратифициране от страните-членки на конвенциите, криминализиращи корупцията; премахване на данъчните облекчения за подкупи; реформи в областта на държавните поръчки, счетоводството; както и изготвяне на специални антикорупционни програми за страните от Централна и Източна Европа.

* План за действие за борба с организираната престъпност е приет на 28 април 1997 г., в който се препоръчва изготвяне на всеобхватна политика срещу корупцията и засилване на прозрачността в работата на администрацията на държавите-членки и Общността.

* На 27 септември 1996 г. е одобрен Протоколът към Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности (от 1995г.), свързан с обявяването на престъпление активната и пасивната корупция на служители на Европейските общности или служители на държавите-членки на ЕС. Вторият протокол към същата Конвенция от 19 юни 1997 г. предвижда “криминализиране на изпирането на пари” и въвеждането на отговорност за юридическите лица, ръководни служители на които са извършили измама, активна корупция.

* Друга антикорупционна инициатива предприета от ЕС е Конвенцията за борба срещу корупцията, в която са въвлечени служители на Европейските общности или служители на държавите-членки на ЕС.

* Създаден е Координационен отдел за борба със злоупотребите (OLAF) през 1988 г., в съответствие с препоръките в доклад на Европейската комисия относно средствата за борба със злоупотребите с бюджета на ЕО. OLAF разследва случаите, в които има подозрения за измами, за да установи рисковите суми, които трябва да се възстановят, а също и подготвя делата, които следва да се предлагат на прокурорите на страните-членки на ЕС.

За ЕС корупцията е проблем, свързан преди всичко със защитата на финансовите интереси на съюза, нормалното функциониране на вътрешния пазар и за конкуренцията като основен негов принцип.

Във връзка с подготовката на България за членство в ЕС, в съответствие с препоръките, отправени от Европейската комисия, е започнало привеждането на българското законодателство в съответствие със стандартите на антикорупционните инструменти на ЕС и трябва да продължи ефективното приемане на постиженията на Съюза в областта на правосъдието и вътрешните работи и по-конкретно в областта на борбата с корупцията и организираната престъпност.

3. Организацията на обединените нации има особено важна роля в противодействието срещу корупцията. В рамките на комисията за предотвратяване на престъпността и за наказателно правосъдие към Икономическия и социален съвет на ООН, са разработени основните документи на ООН срещу корупцията – Декларацията на ООН срещу корупцията и подкупа в международните търговски сделки и Международния кодекс за поведение на длъжностни лица. Лансирана е и Глобална програма срещу корупцията е разработена от Центъра за предотвратяване на международната престъпност и Бюрото за контрол върху наркотиците и предотвратяване на престъпността на Секретариата на ООН, съвместно с Института за проучване на международната престъпност и правосъдие на ООН. Целта на Програмата е да съдейства на страните-членки в техните усилия за намаляване на корупцията. В рамките на Програмата на национално равнище ще бъде оказвано съдействие за осъществяване на следните мерки: Оценка на съществуващите национални инструменти против корупцията; съдействие при създаването или промяната на законодателството; съдействие при създаването или укрепването на антикорупционни институции; предотвратяване на корупцията; обучение. Реализацията на тези мерки ще бъде осигурявано от дейности с международен обхват: Създаване на група от висококвалифицирани международни експерти; механизми за прозрачност и мониторинг; утвърждаване на международни правни инструменти, насочени към корупцията и подкупността; създаване на международен форум по проблемите на корупцията и подкупите; международна база-данни за корупцията.

4. Антикорупционната дейност на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) е концентрирана в следните направления: противодействие на подкупването в международните сделки, укрепване на антикорупционните системи в рамките на държавната администрация, контрол върху финансираните с външна помощ проекти и анализ на корупцията в страните, които не членуват в ОИСР. Най-важната инициатива на организацията е Конвенцията за борба с подкупването на чужди длъжностни лица в международните търговски сделки. България въпреки че не е член на ОИСР, ратифицира Конвенцията през 1998 г., а на 15 януари 1999 г. Народното събрание прие Закон за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, с който даването на подкуп на чуждо длъжностно лице при извършване на международна търговска дейност беше обявено за престъпление. Създадена е и Работна група под формата на взаимно наблюдение върху спазването на задълженията, произтичащи от Конвенцията и препоръките на организацията.

5. Една от най-активните международни финансови институции в тази област е Световната банка, която превърна антикорупцията в един от критериите за финансова помощ. Действието й е в сферата на предотвратяване на корупцията в проектите, финансирани от банката; помощ за страните, които искат подкрепа от банката в усилията им да редуцират корупцията; строго отчитане на корупцията при стратегиите за подпомагане на страните, при избора на модела на проектите; подкрепа за международните усилия за редуциране на корупцията. Отпускането на заеми се ръководи от преценка дали съществува вероятност проектите на банката да бъдат засегнати от корупцията по време на разработката или изпълнението; от желанието на правителството да контролира корупцията, ако тя заплашва ефективността на проектите на банката и икономическото и социално развитие.

6. Приоритет в областта на двустранното сътрудничество против корупцията има Американската агенция за международно развитие (USAID). Тя подкрепя финансово и експертно осъществяването на редица национални и регионални антикорупционни инициативи, насочени към ограничаване на това явление в икономиките в преход. Конкретен пример за дейността на Агенцията е подкрепената от нея българска инициатива Коалиция 2000.

7. В рамките на Пакта за стабилност за Югоизточно Европа бе приета “Антикорупционна инициатива за Югоизточна Европа”, съдържаща Цели и принципи, и План за действие. Тя бе подписана на 16 февруари 2000 г. от седем държави, между които и България. За осъществяване на Плана за действие, документът предвижда институционални механизми; първоначални оценки; мониторинг и политически диалог; техническо сътрудничество. Страните от региона и международните асоциации ще си сътрудничат с оглед оптимизиране на ефективността, поемането на съвместна отговорност и насърчаването на регионален напредък в антикорупционните усилия и за реализиране целите на Пакта за стабилност.

Общественото мнение все още възприема корупцията като сериозен проблем. За митническите власти, длъжностите, свързани със съдебната власт, полицията и здравния сектор се счита, че са сред най-корумпираните групи. Борбата срещу корупцията остава на преден план в политическия дневен ред на правителството.

След приемането на Национална стратегия за противодействие на корупцията (м. октомври 2001 г.) и на План за действие (м. февруари 2002 г.), различни части от националното законодателство се измениха, за да бъдат приведени в съответствие с основните международни инструменти в борбата срещу корупцията. Новите мерки следва да бъдат изцяло приведени в изпълнение.

Планът за действие приключва в края на 2003 г. и понастоящем се актуализира. През м. септември 2003 г. правителството приема доклад за изпълнение на Националната стратегия. Докладът заключва, че административното устройство на специализирани структури за борба срещу корупцията следва да бъде заздравено, както и цялостният контрол на изпълнението на Плана за действие.

Декларациите за доход и собственост станаха задължителни за магистратите според най-новите изменения на Закона за съдебната власт (м. юли 2003 г.). Декларациите обхващат и данни за съпрузите и децата и са включени в обществен регистър. Подобни регистри съществуват и за митническите служители. През м. февруари 2003 г. Националната асоциация на съдебните служители прие Кодекс за поведение, в който се уточнява как да действат съдебните чиновници в случай, че им е предложен подкуп. Измененията в Закона за държавния служител съдържат нови разпоредби, регулиращи конфликтите на интереси.

От началото на 2003 г. допълнително се развива събирането и обработването на статистическа информация за подкупите и сега се прави разлика между активен и пасивен подкуп в частния и обществен сектор, търговия на влияние и злоупотреба със служебно положение.

Институционалното устройство на борбата срещу корупцията е допълнително консолидирано. За координацията и контрола върху изпълнението на Националната стратегия и Плана за действие отговаря междуведомствена комисия, председателствана от министъра на правосъдието от м. февруари 2003 г. В допълнение, през м. октомври 2002 г. Народното събрание учреди 24-членна постоянна Комисия за борба с корупцията. Нейна главна задача е да приведе законодателството в съответствие с достиженията на правото на ЕС и практиките на Европейския съюз, да наблюдава приложението му и да го допълва, ако се появят слабости. Специални звена в отделните министерства, полицията и службите за охрана на границите отговарят за борбата срещу корупцията. В частност, предприеха се специални мерки, за да се осигури добро полицейско поведение по границите и транзитните пътища. Въздействието на тези мерки се нуждае от разглеждане.

Българското законодателство до голяма степен е в съответствие с Конвенцията за защита на интересите на Европейските общности и нейните Протоколи, въпреки че допълнителни законодателни мерки се изискват за въвеждане на концепцията за отговорност на юридическите лица и свързаните с това санкции, както и определението за измама.

България подписа Допълнителния протокол към Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа през м. май 2003 г., която предстои да бъде ратифицирана. България участва в миниторинга на анти-корупционните мерки, извършвани от работна група на ОИСР по въпросите на подкупа в международните търговски сделки. През м. февруари 2003 г. България е обект на преглед фаза-2 по процеса на мониторинг по Конвенцията за борба с подкупването на чужди длъжностни лица в международните търговки сделки. Докладът, приет през м.юни 2003 г. от работната група за подкупа на ОИСР препоръчва България да внедри ефективни механизми за предотвратяване и разкриване на международния подкуп и да въведе подходящи механизми за ефективното преследване на международни престъпления, свързани с подкуп. България е страна по Конвенцията на Съвета на Европа относно изпиране, издирване, изземване и конфискация на облагите от престъпления. Тя е също и член на GRECO, Групата на държави срещу корупцията към Съвета на Европа, която редовно оценява страните си членки. Докладът за оценка от м. май 2002 г., направен от GRECO отбеляза, че България досега е постигнала по-голям напредък при приемането на законодателство, отколкото при неговото прилагане и изпълнение.Но корупцията се оказва голям проблем не само на България но и на другите страни кандидатки.

Оптимистичната позиция на Европейската комисия за разширяването бе помрачена от публикуваните на 9 октомври 2003г. годишни данни на Трансперънси интернешънъл, които класират страните според степента на