Очаквани и непредвидени последици

Стопански ефекти

Непосредствени въздействия

В икономиката този ефект се нарича "обратна селекция". В перспектива той ще доведе до влошаване на дефицитите и затрудняване на управлението но ДОО.

Тези лица могат да рискуват, премествайки си вноските изцяло в солидарната система и надявайки се на по-висока пенсия от държавата, именно защото знаят, че нямат достатъчно натрупвания. Това би означавало, че данъкоплатците ще покрият евентуалния недостиг по личните партиди на лица с малко направени вноски (като брой и/или като размер). Един от непредвидените ефекти ще е допълнително натоварване на фиска.

Към края на 2014 г. в УПФ има над 6,6 млрд. лева, като броят на осигурените лица е 3,4 млн.

Проведено социологическо проучване от АлфаРисърч показва, че едва 3% от хората биха си прехвърлили средствата в НОИ. Повечето от тези лица са на възраст 36-56 г., тоест това са хора с история в осигурителното дело, които вече са формирали някакви партиди, а не са новонавлизащи на пазара на труда.

Предвид това, че проучването е проведено преди представянето на идеята за прехвърлянето на личните партиди в Сребърния фонд, би било реалистично да се очаква, че един по-висок процент от хората биха декларирали намерение за преместване на личните си партиди в НОИ при едно по-скорошно социологическо проучване. Т.е. при един по-реалистичен сценарий за процента на преместващите се може да се предположи, че поне 5% от хората ще вземат такова решение в рамките на първата година - това са 170 хил. лица.

Ефектът от преместените партиди (евентуално в Сребърен фонд) би бил в рамките на максимум 330 млн. лв., което е равностойността на 5% от натрупаните до момента 6,6 млрд. лева в частните фондове.

По-вероятно е тази сума да бъде доста по-ниска, около 200-250 млн. лв., тъй като е логично подобен избор да направят лицата с по-малки партиди. Те биха търсили по-висока пенсия от солидарната система, поради малко натрупвания по личната си партида.

Освен преместването на партидите ще последва и насочване на бъдещите вноски на преместилите се към НОИ. Ефектът в рамките на една година от евентуалния избор на тези 170 хил. лица би бил в рамките на 70 млн. лв. допълнителни приходи в НОИ. Това е около 1% от бюджета на НОИ за изплащане на пенсии в рамките на една година, т.е. положителният ефект за дефицита на НОИ (равен на близо 5 млрд. лева) дори в краткосрочен план няма да бъде попълнен.

В дългосрочен план ефектът върху дефицита на НОИ се очаква да е негативен, тъй като срещу прехвърлянето на партиди и вноски НОИ обещава пълна солидарна пенсия на лицата, направили този избор. В момента всеки лев, обещан от държавата като пенсия, тежи с над 50 стотинки на бюджета, тоест се покрива от всички данъкоплатци, а не от осигуровките. Пълната пенсия на тези 170 хил. лица след време би означавала по-голям дефицит в НОИ - тяхната пенсия по текущите правила ще тежи с близо 40% повече на НОИ, отколкото ако получаваха и втора пенсия. Това увеличение на пенсията от солидарния стълб ще бъде покрито от данъкоплатците в голямата си част.

Ефектът върху осигурените лица ще бъде загуба на спестявания и пълна зависимост от НОИ за направилите съответния избор. Ако целта на системата е да разпредели риска, като се получава пенсия и от солидарния стълб, и от лични спестявания, то направилите съответния избор ще се върнат години назад, ще останат без пенсионни спестявания и ще тежат изцяло на следващото поколение, което ще покрива плащанията на НОИ в бъдеще. Настоящата "реформа"трансформира спестявания в буфери и текущи плащания, като дългосрочно вкарва допълнителен дефицит в "солидарната"система.

Риск от разбиване на модела

Не случайно и КС нарича подобни законодателни решения "антипазарни"и коментира, че "създават несигурност" и "очаквания за възможни други промени в тази насока". Очакваните допълнителни промени са в посока на използване на Сребърния фонд (и съответно прехвърлените партиди) за текущи пенсионни плащания, създаване на стимули за продължаващо прехвърляне на осигурени лица изцяло към НОИ - както за тези в публичния, така и за частния сектор и постепенно коригиране на текстовете, които дават опция за връщане в частния фонд.

Дългосрочният риск е от възникване на социално напрежение като резултат от насилственото разделение на обществото на две групи - такива с пенсионни спестявания и такива, изцяло зависими от НОИ. Пълната зависимост на вторите (и безалтернативност) неизбежно ще доведе до засилващ се натиск спрямо първите да се откажат от личните си спестявания и да участват напълно в солидарния модел.

Опосредени и трудно-изчислими въздействия

От управляваните в 6,9 млрд. лв. депозитите ся 0,42 млрд. лв. или 6,26%, дълговите книжа 3,8 млрд. лв. (56,2%), а дяловите участия - 1,8 млрд. лв. (27,3%). Поставянето под риск дори само на част от тези активи ще влоши управлението на целия портфейл и най-вероятно ще мотивира допълнителни регулации и надзор.

• 
  Загуба на ресурс за банки, бюджет и капиталов ресурс;
  
• 
  Недостатъчност на средствата за покриване на дефицитите в ДОО, нарастване на тези дефицити;
  
• 
  Разширяване на трансферите от централния бюджет и двойното финансиране на НОИ от гражданите;
  

• 
  Обратна селекция на “спестителите” в НОИ;
  
• 
  Изтласкване на пазарните и господство на (предимно) политически рискове в пенсионното дело;
  
• 
  Преоценка на номиналния и имплицитния държавен дълг;
  
• 
  Загуба на спестявания и инвестиции.
  

Социални последици

По-младото поколение или поне част от него губи:

• 
  Контрол върху собствени средства;
  
• 
  Втора фактическа пенсия, която вероятно ще носи по-добър пенсионен доход;
  
• 
  Сигурност на спестяванията спрямо политически рискове;
  
• 
  Средства при прехвърляне от и към ДОО;
  
• 
  Морална стабилност и индивидуална независимост.
  

Заключение

• 
  Оценката на потенциалните ефекти от предложените промени в пенсионното дело запълва създадения вакуум в общественото пространство по темата. Промените от края на 2014 г. бяха направени изключително бързо, без консултации и каквато и да е оценка на потенциалните ефекти. Последващите дискусии за последващи промени също не стъпват върху някакъв правен или икономически анализ, което предполага и хаотичния характер на публичната дискусия.
  
• 
  Настоящата оценка показва, че наложеният избор в пенсионното дело е на практика фалшив и равносилен на отказ от спестявания. Конституционните измерения на евентуалния избор категорично показват, че той противоречи на структурата на пенсионната система (допълващи се стълбове, а не конкуриращи се) и променя характера на средствата - от лични те стават солидарни. Текущите обсъждания за премахването на автоматичния избор в НОИ, въвеждането на многократен избор между солидарния и личен стълб, както и идеята за пренасочване на партидите към Сребърния фонд, а не директно към НОИ, по никакъв начин не променят правния характер на наложения избор - отказ от спестявания и промяна в конституционния характер на средствата. Всъщност те нямат нормативна стойност. Евентуално те биха придобили някакво значение, ако декемврийската "реформа" бъде отхвърлена от Конституционния съд (доколкото такова дело е възможно).
  
• 
  Ефектите от евентуалния избор на осигурителните лица са противопоказни на общата цел за подобряване на пенсионния модел, в т.ч. ограничаване на дефицита в солидарния стълб и осигуряване на адекватна пенсия. Възможността за прехвърляне на средства от частните фондове към солидарния стълб подкопава смисъла на пенсионния модел, лишава направилите този избор от втора пенсия и увеличава дефицита на НОИ. Рискът от последващи промени в пенсионното дело, които да застрашат личните партиди и на тези, които нямат желание да ги местят в солидарната система, също не може да бъде пренебрегван.
  
• 
  Оценката на състоянието на пенсионната система и на направените промени и предложения показва, че идеята за прехвърляне на средства от личните партиди в солидарния стълб по никакъв начин не решава проблемите на пенсионната система в страната.
  
• 
  Много по-важни въпроси стоят и пред двата стълба, които са отдавна познати и дискутирани, но решения за тях настоящата "реформа" не дава. Съществува риск от неизпълнение на целите й и дори от влошаване на положението с дефицита на НОИ, поради изкривяване на стимулите за спестяване за пенсия както чрез втория, така и чрез първия стълб (НОИ).
  
• 
  В солидарния стълб на дневен ред би трябвало да са ограничаването на ранното пенсиониране и покачването на пенсионната възраст, прегледът и промените по отношение на инвалидните пенсии, евентуалното отделяне на социалните пенсии от НОИ и т.н., докато по отношение на втория стълб и частните фондове важните въпроси са свързани с даването на възможност за поемането на различен риск спрямо профила и избора на осигурените лица (т. нар. мултифондове), намаляване на таксите, ясно дефиниране на фазата на изплащане и т.н. Това са важните въпроси, които стоят пред първия и втория стълб на пенсионната система и които следва да бъдат адресирани, за да говорим за реална реформа. Настоящето предложение за "избор" не е реформа, а опит за демонтиране на модела.
  

Приложение 1: Промени в КСО (Извадки)

ДВ от 24 декември 2014 г.

„Избор на осигуряване

Чл. 4б. (1) При първоначално възникване на основание за осигуряване след 31 декември 2014 г. лицата, родени след 31 декември 1959 г., в едногодишен срок от възникване на основанието за осигуряване могат еднократно да изберат да се осигуряват в универсален пенсионен фонд.

(2) В случай че лицето не подаде заявление за осигуряване в универсален пенсионен фонд в срока по ал. 1, осигуряването е само във фонд „Пенсии“ с увеличена осигурителна вноска с размера на осигурителната вноска за универсален пенсионен фонд.

(3) Осигурените лица, самоосигуряващите се и лицата по чл. 4, ал. 9, родени след 31 декември 1959 г., които са осигурявани в универсален пенсионен фонд, могат еднократно да изберат да се осигуряват само във фонд „Пенсии“ с увеличена осигурителна вноска с размера на осигурителната вноска за универсален пенсионен фонд.

(4) Осигуряването на лицата по реда на ал. 1 и ал. 3 възниква от първо число на месеца, следващ месеца на избора. До тази дата лицата по ал. 1 подлежат на задължително осигуряване във фонд „Пенсии“ с увеличена осигурителна вноска с размера на осигурителната вноска за универсален пенсионен фонд.

(5) Редът и начинът на избор по ал. 3 се определят с акт на Министерския съвет.“

Предложения на Министерство на финансите за изменение в КСО и Закона за държавния фонд за гарантиране на устойчивост на държавната пенсионна система

Предложения за промени в Кодекса за социално осигуряване¹⁷

§ … Член 4б се изменя така:

“Чл. 4б. (1) Осигурените лица, самоосигуряващите се лица и лицата по чл. 4, ал. 9 родени след 31 декември 1959 г., които са осигурявани в универсален пенсионен фонд, могат да изберат да се осигуряват във фонд “Пенсии” с увеличена осигурителна вноска, в размера на вноската за универсален пенсионен фонд по чл. 157, ал. 1, т. 1 за съответната година. Средствата им по индивидуалната партида в универсалният пенсионен фонд се прехвърлят в Държавния фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система.

(2) Лицата, които са избрали да се осигуряват във фонд “Пенсии”, могат да поискат да възобновят осигуряването си в универсален пенсионен фонд. В този случай, средствата им прехвърлени в Държавният фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система се прехвърлят в избран универсален пенсионен фонд.

(3) Осигуряването по реда на ал. 1 или 2 възниква от първо число на месеца, следващ месеца на избора. Лицата по ал. 1 или 2 могат да упражнят отново правото си на избор след изтичане на 1 година от възникване на осигуряването.

(4) Лицата могат да направят избор на осигуряване по ал. 1 или 2 не по-късно от 5 години преди навършване на възрастта им по чл. 68, ал. 1.

(5) Средствата по индивидуалната партида в универсалния пенсионен фонд се прехвърлят в Държавния фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система в 6-месечен срок от възникване на осигуряването, а от Държавният фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система – в едномесечен срок.

(6) Избора на осигуряване, реда и начина за събиране и разпределение на увеличената осигурителна вноска за лицата по ал.1, и прехвърлянето на средствата в Държавния фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система се уреждат с наредбата по чл. 179 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.”

§ .... В чл. 70 се правят следните изменения и допълнения:

1. Създава се нова ал. 7:

“(7) За периодите, през които лицата са осигурявани в универсален пенсионен фонд, индивидуалният им коефициент се намалява на базата на съотношението между размерите на осигурителните вноски за универсален пенсионен фонд и за фонд "Пенсии" за трета категория труд за лицата, родени преди 1 януари 1960 .”

2. Създава се нова ал. 8:

“(8) Индивидуалният коефициент не се намалява за периодите, за които натупаните средства по индивидуалната партида на лицата в универсален пенсионен фонд са прехвърлени в Държавния фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система, с изключение на случаите, в които на лицето е отпусната допълнителна пожизнена пенсия за старост.”
Предложения за промени в Закона за държавния фонд за гарантиране на устойчивост на държавната пенсионна система

§ ... В Закона за Държавният фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система се правят следните изменения и допълнения:

… Създава се нов чл. 11а:

“Чл. 11а. (1) Във фонда постъпват сумите от индивидуалните партиди в универсалните пенсионни фондове за лицата, които са избрали да се осигуряват за фонд “Пенсии” на държавното обществено осигуряване.

(2) В случай, че лицата по ал. 1 изберат отново да се осигуряват в универсален пенсионен фонд, получените средства по ал. 1 се прехвърлят в избрания универсален пенсионен фонд.

(3) При отпускане на пенсия по Дял I на Кодекса за социално осигуряване на лице, за което средствата са прехвърлени по реда на ал. 1, същите се прехвърлят във фонд “Пенсии” на държавното обществено осигуряване.

(4) Реда и начина за прехвърляне на средствата се уреждат с наредбата по чл. 179 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.”.

1 Всички изложени в този доклад мнения са дело на авторите и редактора и не са повлияни от съображения, свързани с бизнеса на фирмата и отношенията й с нейните клиенти.

2 Чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 налагат обсъждания и оценка на въздействията ("финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба" и "очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива"). В интерес на истината трябва да кажем, че при желание тези изисквания могат да се тълкуват двояко, защото § 6 от ЗНА казва, че въпросният член (заедно с цялата глава трета) "не се прилагат за законопроектите за бюджета и за обществено-икономическото развитие на страната". Всъщност под "обществено-икономическо развитие на страната" може да се подведе всеки проектозакон. Според нормалните подобни изисквания и според здравия икономически смисъл точно тези проекти и политики изискват по-детайлен анализ на въздействията, "очакваните резултати".

3^ Централен бюджет след влизането в сила на новия Закон за публичните финанси от 2014 г.

4 Пълният нов текст на чл. 4б от КСО и текстът на предложенията на Министерство на финансите са дадени в Приложение 1.

5 Виж: http://www.minfin.bg/bg/pubs/1/8804

6 Едно от обясненията на това понятие, което дава нарочен пример с непредвидените последици от т.нар. държава на благоденствието и разходопокривната пенсионна система, може да бъде намерено тук: Rob Norton, Unintended Consequences, The Concise Encyclopedia of Economics, at: http://www.econlib.org/library/Enc/UnintendedConsequences.html .

7 За средния коефициент виж Евростат: http://ec.europa.eu/eurostat/web/employment-and-social-policy/social-protection-and-inclusion/pension, а за двата коефициента при пенсионираните - OECD Data: http://data.oecd.org/pension/net-pension-replacement-rates.htm#indicator-chart .

8 По подробният анализ на различните тълкувания на доходността би следвало да обърне внимание и на използваните методики за тази цел. Например възможно е да се използва метода на Времево-претеглената възвращаемост или този на Парично-претеглена възвращаемост (вътрешна норма на възвращаемост - internal rate of return, IRR). Струва ни се, че вторият е по-подходящ за оценка на УПФ, но доколкото измененията в КСО не се занимават със съответните изисквания за доходност, ние не предприемаме такъв анализ тук.

9 Точното название на доклада е: Aging Report 2015: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, Joint Report prepared by the European Commission (DG ECFIN) and the Economic Policy Committee (AWG) EUROPEAN ECONOMY 8|2014

10 Справка от КФН за НС: http://www.parliament.bg/pub/cW/20150210031017spravka%20KFN.pdf .

11 Използваме случая да изкажем благодарност на Боряна Димитрова за предоставените ни крос-табулации на изследването.

12^ Централен бюджет след влизането в сила на новия Закон за публичните финанси от 2014 г.

13 Виж: „Основни показатели, характеризиращи Държавното обществено осигуряване в Националния осигурителен институт”, 2013 г.

14 Освен наблюденията на НОИ, подробности за демографските развития могат да бъдат намерени в: Пенка Найденова, Щелиян Щерионов, Кремена Борисова-Маринова (съставители и редактори). Демографската ситуация и развитието на България. Форум 2014. София, Академично издателство "Марин Дринов", 2014.

15 Така е озаглавената нова глава в КСО.

16 Виж подробности в: Reversals of Systemic Pension Reforms in Central and Eastern Europe, Chapter 3 in: Implications for Pension Benefits, in: OECD Pensions Outlook 2012, Paris, OECD, pp. 78-90.

17 Виж МФ: http://www.minfin.bg/bg/pubs/1/8804.

Каталог: public
public -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование
public -> Азбучен списък на преподавателите
public -> Отвънка зелено, отвътре червено, Що е то?
public -> Част пета: началото на края – след 10 ноември Глава Митингите Николай Колев – Босия
public -> Намалял месечен оборот на междубанковия пазар, но рекордно голям оборот през последния ден
public -> Марин Цветков
public -> Българският лев в семейството на валутите на Европейския съюз дългови пазари
public -> Равномерно увеличение на ежедневните валутни сделки на търговските банки с централната при слабо изразено увеличение в края на месеца
public -> Декември 2005 г. No 14 / 2005

Изтегляне 0.62 Mb.

Сподели с приятели: