Анализ на институционалния капацитет на ВиК дружествата

3.1.3. Анализ на институционалния капацитет на ВиК дружествата

В основата на анализа на институционалния капацитет е поставено съвременното разбиране за фирмата като система от функции, дейности и структури, които се намират в динамично равновесие, обособени и организирани в специална структура.⁶ В практичен план дружествата от ВиК отрасъла са разгледани като съставени от следните основни елементи/подсистеми (вж. Фигура 3.1.):

• 
  Собственост и правна форма на съществуване;
  
• 
  Организационна структура;
  
• 
  Организация на експлоатационната дейност;
  
• 
  Управление на човешките ресурси;
  
• 
  Финанси и финансово управление.
  

Тази ‘дисекция’ позволява да се структурира изследването и да се направят конкретни и задълбочени анализи на развитостта на всеки един елемент (подсистема). Чрез оценка на развитостта на всеки елемент или подсистема се определя състоянието на институционалния капацитет на фирмите от отрасъла. Трябва специално да се отбележи, че оценката на институционалния капацитет се прави не за отделни фирми, а обобщено за сектор водоснабдяване и канализация.

Институционалният капацитет на фирмите от отрасъла засяга широк спектър от промени в корпоративното управление, организационната структура, стратегическото и текущо управление, използването на ресурсите и продажбите. Институционалният капацитет може да се разгледа в два аспекта: дефанзивен и стратегически. Дефанзивният институционален капацитет обхваща развитието на управленски функции, в степен да отговорят на изискванията за текущо развитие и оцеляване на фирмата. Такива функции и реакции са например приспособяване на организационната структура към текущите нормативи, оптимизиране на заетостта, продажба на активи на предприятието, редуциране на социални придобивки и заплати, замяна на по-скъпи с по-евтини суровини и материали.

Стратегическият институционален капацитет, за разлика от дефанзивния, е насочен към средносрочни и дългосрочни хоризонти. Той се занимава със същностните характеристики на фирмата като: стратегии, пазари, конкурентни предимства. Примери за такива реакции са промяна в продуктовата структура на фирмата, осъществяване на инвестиции в нови технологии и продукти, създаване на нова организационна структура, промяна в стратегическата идентификация на фирмата – мисия, визия, създаване или участие в нови стратегически съюзи и т.н.

Двата аспекта на институционален капацитет на фирмите са разгледани в анализа, като целта е да се установи, доколко всеки от тях е засегнат и кой от тях доминира и характеризира направените промени. Приет е подход за оценка на степента на извършване на промени съгласно скала, подредена по низходящ ред: висока, средна, ниска. Съответната оценка следва и е аргументирана от направения анализ на четири от общо петте групи елементи на фирмите от отрасъла. Елементът „финанси и финансово управление” не е засегнат, защото е разгледан отделно в т. 3.1.5 в настоящата глава.

Тази скала произхожда от техниката на светофара, защото значението на цветовете е сходно на използваната сигнализация при светофара (вж. Фигура 3.2):

• 
  Зелена светлина – висока степен на развитие на институционалния капацитет;
  
• 
  Жълта светлина – средна степен на развитие на институционалния капацитет;
  
• 
  Червена светлина – ниска степен на развитие на институционалния капацитет.
  

Висока степен на институционален капацитет означава, че са предприети такива реформи, които приближават съответния елемент (подсистема) до най-добрите модели и правят съответната дейност или функция конкурентна. Тази оценка също така означава завършеност на изграждането или приспособяването на дадената подсистема и липсата на необходимост от извършване на допълнителни реформи. Съгласно техниката на светофара тези оценки получават зелен цвят.

Средната степен на оценка се асоциира с реформи на съответните елементи, които са започнати, постигнатите резултати от тях показват, че е постигнат значителен напредък, но са необходими допълнителни усилия, докато се постигне състояние на завършеност. Тези оценки посочват областите, в които реформите трябва задължително да продължат да се осъществяват. Съгласно техниката на светофара тези оценки получават жълт цвят.

Ниската степен на развитост на съответните елементи и на институционалния капацитет се използва, когато много малка част от очакваните реформистки дейности са започнали или въобще не са стартирали. При тази оценка постигнатите резултати от промяната са малки или въобще няма такива. Тези оценки фокусират върху елементите, които са най-изостанали в институционален капацитет и изискват най-висока степен на концентрация, внимание и усилия от страна на мениджмънта на предприятията и ресорното министерство. Съгласно техниката на светофара тези оценки получават червен цвят.

След като се направи оценка на степента на развитост на всеки елемент и съответно на институционалния капацитет, може да се направи обобщение на степента на институционален капацитет на цялото предприятие. В случая всички оценки се отнасят за групата анализирани предприятия, като се допуска, че се отчитат най-характерните и обобщаващите черти за цялата група предприятия.

3.1.3.2. Собственост и правна форма на ВиК дружествата

Предметът на дейност на дружествата от ВиК отрасъла съгласно официалната им регистрация е почти идентичен. В акта на учредяването им е записано, че те доставят услугите водоснабдяване, отвеждане и пречистване на отпадъчни води; инженерингови услуги в страната и чужбина; проучване, проектиране, изграждане, поддържане и управление на водоснабдителни, канализационни, електро- и топлоенергийни системи; извършване на всякакви услуги в страната и чужбина. На практика всички дружества предоставят основно услуги по доставяне на вода, отвеждане и пречистване на отпадъчни води и над 98% от приходите на дружествата се формират от тази дейност. Всички ВиК дружества представляват местни монополисти в тази сфера, които нямат други конкуренти при снабдяването на бизнеса, администрацията и населението с вода, отвеждането и пречистването й. Друга особеност на този бизнес е, че услугите на дружествата са свързани само с един продукт – водата, която е с много ниска степен на еластичност на потреблението.

Собствеността върху капитала на изследваните дружества е изцяло или преобладаващо държавна (над 51%), общинска и общинско-частна⁷. Тези дружества са в забранителния списък за извършване на разпоредителни сделки според Закона за приватизация. Трансформирането на собствеността в държавно-общинска е станало формално под натиска на Световната банка⁸, а не поради вътрешна необходимост. Разпределението на собствеността между общините е извършено на основа на броя на обслужваното население. Наблюденията на функционирането на ВиК дружествата не откриват съществени различия в начина на управление на държавните и общинските дружества. Това води до извода, че направеното преструктуриране на собствеността не е довело да промяна в поведението на предприятията, а оттам и на техните резултати.

Друг важен проблем, който съществува във ВиК дружествата, е свързан със собствеността върху използваната от тях мрежа. Според чл. 2 (1), т. 7 и чл. 3 (2), т. 2. от Закона за общинската собственост (ЗОС) водоснабдителните и канализационните системи, обслужващи територията на съответната община са публична общинска собственост, ако не са включени в имуществото на търговските дружества. Според § 46 (1) и (2) от преходните и заключителни разпоредби на този закон, обектите публична общинска собственост не могат да бъдат част от имуществото на еднолични търговски дружества с общинско имущество и общинските съвети трябва да предприемат необходимите действия за намаляване на капитала им със стойността на обектите. Подобно е съдържанието на проблема и в чл. 19 от Закона за водите⁹ (ЗВ).

През 2009 г. в Закона за водите бяха направени промени и допълнения, които създават условия за реално прехвърляне на собствеността на ВиК инфраструктурата на държавата и общините и създаване на ново институционално устройство на управлението на този отрасъл.

Все още тази собственост не е окончателно прехвърлена, което трябва да се случи в близко бъдеще. По силата на същите промени вече са създадени 22 водни асоциации от общо необходими 28, които възлагат извършването на ВиК услуги на избрани от тях водни оператори.

Правна форма

С изключение на ВиК ЕАД, Бургас, Ловеч, Свищов и „Софийска вода” АД, София, всички дружества от отрасъла са регистрирани като дружества с ограничена отговорност (ООД) или ЕООД. Функциите на принципал на държавното участие се изпълняват от Министъра на регионалното развитие и благоустройството, а на общинското участие – от кметовете на общини. Дружествата с ограничена отговорност се управляват от назначен от принципала управител със завършено висше образование. Той в повечето случаи е ВиК или строителен инженер. Някои от управителите -инженери притежават втора висша образователна степен по икономика и управление. В редки случаи като във ВиК, Враца, управителят на дружеството е икономист по професия. Въпреки съществените мащаби на дейност, само във ВиК Пловдив е назначен заместник управител. По подразбиране или в случай на заместване на управителя, тези функции обикновено се изпълняват от главния инженер, в допълнение към неговите текущи ангажименти.

В някои от дружествата с ограничена отговорност има назначен също от принципала контрольор, който е представител на министерството в дружеството. Участието на контрольора в работата на дружеството към момента е по-скоро неефективна.

При акционерните дружества се използва едностепенна система на управление със Съвет на директорите. Членовете на Съвета се назначават от принципала или частните акционери, както е при „Софийска вода” и между тях се избира председател на Съвета и изпълнителен директор.

Назначенията на управителните органи в дружествата с изцяло или преобладаваща държавна собственост се извършват пряко, без съгласуване с общините, които са съдружници във ВиК предприятията. В изцяло държавните дружества при назначенията (и уволненията) често се отчитат и политически съображения и настроения. Няма практика за провеждане на конкурси за управители и контрольори.

Повечето държавни ВиК дружества обслужват изцяло територията на съответните области. За целта дружествата са развили мрежа от поделения, която покрива обслужваната територия.

По брой на средносписъчния персонал държавните ВиК дружества могат да се определят като големи фирми, докато общинските дружества са предимно малки и средни. В основните държавни ВиК дружества, броят на персонала е над 250 д., като в най-големите от тях той достига до няколкократно по-големи стойности, включително и над 1000 д. От анализа на организационно-управленската структура също е видно, че тя е много разгърната не само териториално, но и функционално.

Това показва несъответствие между големината на предприятието и неговата правна форма на съществуване. Известно е, че дружествата с ограничена отговорност са правна форма за водене на малък и среден бизнес. Те обаче не са подходящи за управление на големи предприятия. За разлика от акционерните дружества, при тази структура не съществува съвет на директорите, който може съществено да подпомогне изпълнителния директор, особено при вземане на стратегически решения при управление на дружеството. Освен това, чрез участие в съвета на директорите представители на обслужваните от ВиК дружеството общини могат да бъдат интегрирани в управлението му. При едноличните дружества с ограничена отговорност свикването и провеждането на общи събрания е формален акт. Същата практика се разпростира и при дружествата с ограничена отговорност с участие на общините. По този начин общините са изцяло изключени от управлението на едно от дружествата, което оказва жизненоважни услуги за населението на тяхна територия.

Въз основа на направения анализ могат да се изведат следните обобщения:

Досега не е решен проблемът за собствеността на използваната мрежа от ВиК дружествата. Тя трябва да се прехвърли като собственост върху общините или държавата, а ВиК дружествата да функционират като оператори, които използват и поддържат тази мрежа.

Необходимо е да се преосмисли правната форма, в която се осъществява функционирането на дружествата от отрасъла. Тя определено не съответства на мащаба на бизнеса, както и не отчита механизмите на участие на представители на общините в дейността на дружествата. Преобразуването на предприятията от дружества с ограничена отговорност в акционерни дружества може да подпомогне процеса на подобряване на институционалния капацитет на предприятията чрез подобряване на корпоративното управление.

Направеният анализ и обобщения дават аргументи за средна оценка по отношение на дефанзивния институционален капацитет и ниска оценка за стратегическия институционален капацитет по отношение на собствеността и правната форма на дружествата (вж. Фигура 3.3). По отношение на собствеността е започната, но не е завършена реформа за създаване на държавно-общински ВиК дружества. Всъщност проблемът не се състои толкова в дисперсия на собствеността, а в регламентиране на отношенията между собственика на инфраструктурата и оператора, който предоставя ВиК услуги. Този стратегически проблем засега не е решен.

Правната форма на предприятията позволява те да функционират като търговски дружества. Тя обаче не съответства на мащаба на бизнеса, както и не интегрира общините като собственици на мрежата в управлението на дружествата, което е задача от стратегическо естество.

Фигура 3.3. Оценка на институционалния капацитет по отношение на собствеността и правната форма на предприятията

Съществуващите организационно-управленски структури във ВиК дружествата са плод на историческото им развитие. При този процес за изпълнение на нови дейности и задачи са били създавани нови звена, които са били добавяни основно към второ или трето йерархично равнище на съществуващите организационни структури. По този начин развитието на организационните структури се е осъществявало предимно в хоризонтална посока и чрез създаване на нови звена. В по-редки случаи съществуващи звена са променяли функциите си или са били сливани (обединявани) с други.

Основният модел на използваните организационно-управленски структури на дружествата е линейно-функционален, който е типичен за ВиК отрасъла в страната. С малки изключения в дружествата от отрасъла досега не е бил извършван сериозен анализ на организационно-управленските им структури. Развитието на тези структури се е извършвало или под едноличното ръководство на управителя, или съгласувано между него и главния инженер на фирмата.

Предимствата на съществуващите организационно-управленски структури на дружествата могат да се сведат до следните основни характеристики:

• 
  Разгърнат териториален обхват, който покрива целия обслужван регион и осигурява близък контакт до потребителите;
  
• 
  Равномерно разпределение на функции между първо и второ управленско ниво, което позволява максимално използване и развитие на управленския потенциал на фирмата;
  
• 
  Висока степен на покриване на най-важните управленски функции чрез изграждане на специализирани звена;
  
• 
  Простота при организация на ежедневната работа, ясно разпределение на правомощия и отговорности.
  

• 
  Неправилно разположени звена, като например логистичните функции и складовото стопанство се намират на пряко подчинение на главния инженер, вместо за тях да отговаря финансистът на фирмата, което би довело до по-добро управление на паричните потоци и запасите на фирмата. В някои дружества в рамките на звеното по кадрово осигуряване е разположено и деловодството, вместо да бъде локализирано в звеното по административно обслужване, където му е системното място. Възможно е също йерархичната подчиненост на звената по информационна поддръжка да не е определена.
  
• 
  Неравномерно натоварване на първото управленско равнище. Най-натоварени в дружествата са управителят и главният инженер.
  
• 
  Обикновено функциите по перспективно развитие са концентрирани в управителя, главния инженер и инвестиционното звено. Няма практика по създаване на звена за изпълнение на временни задачи, проектни екипи, които могат да внесат гъвкавост на структурата, която да отговаря на динамичните условия на външната среда.
  
• 
  Масово е слабото развитие на звена за работа с клиентите, за обработка на жалби и връзки с обществеността. Според данни от бизнес плановете на 50 ВиК дружества за 2007 г. средното годишно постигнато ниво на отговор на писмени жалби на потребителите в 14-дневен срок е 0.82 при норма от 0.99. Маркетингът на продукцията на фирмата обикновено е разсеян между няколко звена и навсякъде определено е подценен като управленска функция. Често се среща липса в организационно-управленската структура на звена за управление на човешките ресурси. Тази функция най-често е прикачена към звената по заплащане и кадрово осигуряване.
  

Необходимо е да започне системното изграждане на нови организационни структури, които да представляват елемент от цялостната стратегия за развитие на дружествата. Новата структура трябва да интегрира в себе си всички управленски функции на едно съвременно предприятие, обърнато към своите клиенти и отговарящо на очакванията на заинтересованите си лица.

Направеният анализ и обобщения от този раздел дават аргументи за средна оценка по отношение на дефанзивния институционален капацитет и ниска оценка за стратегическия институционален капацитет по отношение на организационно-управленската структура на предприятията (вж. Фигура 4). Дружествата са започнали да правят реформа на организационно-управленската си структура, която обаче представлява по-скоро защитен рефлекс на промяната в средата за функциониране, отколкото да отразява и да е в синхрон с цялостна стратегия за развитието им. Поради тази причина някои важни звена в тази структура не са развити или само формално съществуват, което се отразява на вътрешната структура на фирмата и на отношенията й с клиентите.

Фигура 3.4. Оценка на институционалния капацитет по отношение на организационно-управленската структура на предприятията