Св. Кл. Охридски

5. Заключителни бележки

Правото на свободно движение на лицата познава и ограничения, предвидени в самия Договор за Европейската общност, които условно се делят условно на две групи (споменати по-горе):

- функционални ограничения – предвидената в чл. 39, § 4 възмож­ност на отделните ДЧ да запазват само за свои граждани заемането на "публични" длъжности;

- ограничения от най-висш ред – предвидените в чл. 39, § 3 "съображе­ния за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве".

Практическото осъществяване на тези ограничения също поражда редица интересни въпроси, на които в това кратко изследване не можем да се спрем, но чиято значимост не бива поради това да се подценява.

Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКИТЕ ПРАВА

НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ГРАЖДАНИ ПО ДЕО
Воден от своята предимно политическа посока на засилване на интеграцията, ДЕС от 1992 г. (в сила, след ратификацията от Германия, от 1 януари 1993 г.), посочва в своя чл. 2, ал. 1, т. 3 задача за създаване на "гражданство на ЕС" с цел постигане на по-пълна защита на правата на гражданите.

Въведеният чрез ДЕС нова Част ІІ "Гражданство на ЕС" в Договора за ЕО всъщност допълва установените още с Договора за Европейската икономическа общност (преименувана на „Европейска общност” именно с ДЕС от Маастрихт) голям кръг права, произтичащи за гражданите на всяка държава-членка пряко от правопорядъка на ЕО. Това допълване се извършва именно в споменатата политическа насока – новият чл.8 (дн. чл. 17-22) установява сравнително ограничен брой политически права, имащи, обаче, твърде съществено интеграционно значение. По своята същност те представляват "опит за формиране на единно политическо тяло на ЕС"¹²³.

Преди да разгледаме подробно нововъведенията на ДЕС, обаче, следва да посочим, че въпреки своя дързък политически ръст, това са все права, оставащи по своята значимост далеч в сянката на икономическите права на "европейските граждани". Практиката посочва, че нито правото на глас (макар само по себе си основно политическо право!), нито възможността за внасяне на петиции или сезиране на Омбудсман (при това предвидени и преди ДЕС във вътрешния Правилник за дейността на Европейския парламент), още по-малко пък уреденият механизъм за консулска защита в чужбина, имат значително приложение на практика. Наистина, будният английски обществен дух и вечното германско чувство за ред и законност намират нов терен за изява във възможността изпращане на петиции то Европейския парламент, ала нито това, нито "козметичните" усилия на Омбудсмана, оказват съществено влияние върху хода на европейските дела.

Голямото значение на уредените от ДЕС политически права на "гражданите на ЕС" е не толкова практическо и конкретно, колкото психологическо и със заряд, насочен далеч напред във времето. Това е създаването – и легитимирането в Учредителните договори – на усещане за принадлежност на европейските граждани към една нова и значима общност – тази на европейския политически живот, и за придобиването на един нов, жизнен и важен статут – този на гражданин на Голяма и Единна Европа. Гражданин, чиито права вече стигат не от Хамбург до Щутгарт, а от Северно море до Гибралтар!

Навярно дори само този резултат си струва изучаването на института...
1. Нормативно закрепване на гражданството като общностен конституционен институт.

Чл. 17, § 1. Създава се гражданство на Съюза. Гражданин на Съюза е всяко лице, които има гражданството на държава-членка. Гражданството на Съюза допълва националното гражданство и не го заменя.
Чл. 17 ДЕО е сравнително нов. Той не е съществувал и не е бил възможен в първоначалната редакция на Римския договор. Той става възможен една в края на 80-те години, когато идеята за Европейски съюз узрява до степен на формално закрепване в самостоятелен правен акт.

Подписаният на 7 февруари 1993 г. в холандския град Маастрихт Договор за Европейския съюз, за разлика от другите Учредителни договори, не е за “създаване”. В него изрично се посочва, че ЕС е просто един “етап” в изграждането на все по-тесен съюз между народите...” Естествен, незаобиколимо необходим инструмент за едно такова изграждане, е именно общото, макар и наднационално, гражданство! Всички разпоредби на този договор, обаче, следва да се разглеждат като доразвитие, допълване, продължаване на нормативната линия, на вече действащите разпоредби на Учредителните договори от Париж и Рим.

Поради това и в чл. 17 четем, че "се създава" гражданство на ЕС, но съдържанието на това гражданство, вкл. и изричната препратка към други разпоредби на “настоящия договор”, разкриват икономически, политически и правен континюитет на един институт, чиято оформяне започва преди влизането в сила на чл. 8-а (новия чл. 18) ДЕО.

1. 
   Легална и доктринална дефиниция. Както в повечето случаи, общностният законодател се въздържа от дефиниция – и нито от чл. 17, нито от която и да е друга договорна разпоредба не може да се изведе нормативно определение на онова, което създателите на института са имали пред вид. Разбира се, това е познат конституционен подход...
   

2. 
   Нормативно закрепване и определящата роля на националната връзка. Не може да не се установи демонстративно голямото значение, което общностният законодател придава на нормативното определяне на механизма на придобиване на качеството "гражданин на ЕС" – от една страна единствено на основата на притежаваното гражданство на една държава-членка, и от друга страна без да е необходимо никакво друго условие, освен това.
   

1.2.2. За притежаването на гражданство на ЕС не се изисква – и не се издава никакъв документ – гражданите на ЕС нямат “европейска лична карта” или нещо друго, което да удостоверява правото им да упражняват възможностите, предвидени от ДЕО и другите източници. Доказването на европейското гражданство става чрез доказването на национално гражданство на една ДЧ – лична карта, паспорт и др. (виж по-горе) – например при преминаване на границите.

1.2.3. Така може да се приеме, че ГрЕС се придобива “служебно” и начините за това се свеждат до два – или лицето придобива гражданство на една ДЧ и с него, като екстра, като аксесоар, и ГрЕС, или, обратно, държавата става член на ЕС и всички нейни граждани автоматично получават (като новогодишна награда) и ГрЕС...

1.2.4. По същия начин стои въпросът и с изгубването на ГрЕС – не е предвиден специален механизъм за отказ или лишаване от ГрЕС, поради което то се губи или когато лицето загуби гражданството на ДЧ (и не притежава гражданство на друга ДЧ), или когато държавата престане да членува в ЕС или денонсира по определения ред действието на разпоредбите относно ГрЕС спрямо себе си. Това, разбира се, до сега не е направила нито една ДЧ, но теоретично не е немислимо (по подобие на Шенгенеските споразумения, например)...

1.2.5. Практическият аспект на придобиването и изгубването е малко по-усложнен – макар да не се иска никакво действие или акт за придобиване на европейско гражданство и да не се издава никакъв документ за това, за упражняването на някои права (право на престой напр.) се изискват и издават определени документи (карта за престой и др., виж по-нагоре, Част ІІ, Глава 1).

1.2.6. Има и още един интересен аспект – националната връзка е относително условна, доколкото едно лице може да загуби гражданството на една ДЧ, но ако притежава – или придобие – гражданство на друга ДЧ, то запазва в пълна степен и обем своето гражданство на ЕС...

Най-сетне тази национална връзка е условна и доколкото притежаването и на друго гражданство, на държава, която не членува в ЕС, не е пречка за упражняването на правата, произтичащи от ГрЕС (виж по-горе относно историческото решение на СЕО по делото Micheletti).

3. 
   Изричното закрепване на акцесорния характер на ГрЕС чрез допълнението от Договора от Амстердам (ДА). Въпреки направените по-горе уговорки, уреждането на европейско гражданство е натоварено с дълбок политически заряд. Навярно поради това пет години по-късно Междуправителствената конференция за подготвяне на Договора от Амстердам се оказва принудена да включи в новия Договор за ЕС от Амстердам още една декларативна, ала важна разпоредба: "Гражданството на Съюза допълва националното, а не го заменя". Това не просто позволява, а налага то да се разглежда като "надстроечно"¹²⁴, допълнително, акцесорно. Тази декларация има поне две групи адресати. Едните са тези, които от тежка тревога за националния суверенитет, виждат в европейското гражданство отказ от национално и от национална идентичност. Това са противниците на наднационалния или федералния подход – на тях амстердамският законодател казва “Не бойте се, интеграционният процес за дълго остава силно обвързан с националната държава”. Другите адресати са тези, които твърде силно държат на наднационалния подход и очакват скоро да се осъществи заложената в Плана на Шуман мечта на Моне за “постепенно изграждане на една действителна федерация” – освободена от оковите на дребнавите и изживели времето си национални ограничения, сред които и националното гражданство. На тях този декларативен текст казва “Не бързайте, дори тенденцията да е такава, за сега реалностите са по-други...”
   
4. 
   Декларацията към ДН. И ако вторите адресати на разгледаната разпоредба изглеждат по-успокоени, то първите се оказват неуморни – наистина силно се оказва притеснението, че умело прилагайки механизма на допълващата компетентност, скрит в чл. 308 ДЕО¹²⁵, може след време да позволи на ЕК да внесе и на СМ да приеме (“и какво от това, че се изисква единодушие...”) директива за въвеждане на уеднаквен или дори направо общностен механизъм за придобиване на гражданство на държава-членка...
   

“Конференцията декларира, че когато в Договора за създаване на Европейската общност се използва понятието “граждани на държавите-членки”, въпросът дали дадено лице притежава гражданство на държава-членка се урежда само въз основа на националното законодателство на съответната държава-членка. За сведение държавите-членки могат да обявят кои лица следва да бъдат считани за техни граждани за целите на Общността, посредством декларация, която внасят в Председателството и която могат да изменят, когато е необходимо.”

2. 
   Формално определяне на съдържанието на ГрЕС.
   

1. 
   Права. Както вече не веднъж бе посочено, правата на гражданите на ЕС не са уредени само в частта, посветена на ГрЕС, а могат да бъдат открити на множество и различни места в договора. Тяхната систематизация по видове права и проследяването на съдържанието е предмет на проследяване в отделните части на това изследване.
   

2. 
   Задължения. Част ІІ не посочва нито едно задължение на гражданите на ЕС. Нещо повече – целият договор не съдържа нито една разпоредба, която да урежда изрично задължения за гражданите на ЕС като такива!
   
   1. 
      Онези разпоредби, които, притежавайки пълен директен ефект, вменяват на физическите лица в държавите-членки определени задължения, са адресирани до конкретни групи или категории лица (в зависимост от материалния обхват на съответната норма) и могат да се разглеждат като “задължения на гражданите на ЕС” доста условно.
      
   2. 
      Всъщност може да се приеме, че гражданите на ЕС имат само едно общо задължение, което при това не изрично закрепено, а се подразбира от общия конституционен дух на договора. Това е задължението, което националните конституции обикновено формулират като “задължение за спазване на конституцията и законите на страната”. Преведено на общностен език, това задължение може да се формулира така: “Гражданите на ЕС са длъжни да спазват разпоредбите на Учредителните договори и актовете, приети в изпълнение на тези разпоредби”, т.е. да спазват общностната законност.
      
   3. 
      На практика обаче Общността не разполага нито с правомощия, нито с механизъм за преследване и санкциониране на нарушенията на общностната законност, извършени от физическите лица. Доколкото изобщо има подобни по отношение на частните юридически лица, те също са твърде ограничени и само в отделни области (напр. конкуренция).
      

3. 
   Право на свободно движение.
   

1. 
   Всеки гражданин на Съюза има право да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията по този договор и на разпоредбите по приложението му.
   
2. 
   Ако дадено действие на Общността е необходимо за постигането на тази цел и този договор не е предвидил съответните правомощия, Съветът може да приеме разпоредби за улесняване на упражняването на правата по § 1. Той се произнася по процедурата по чл. 251.
   
3. 
   Параграф 2 не се прилага за разпоредбите относно паспортите, личните карти, разрешенията за престой и всеки друг подобен документ, нито за разпоредбите относно социалното осигуряване или социалната защита.
   

1. 
   Пълната свобода. Чл. 18 "урежда" свободата на движение на гражданите. Кавичките тук са наложителни, тъй като вече видяхме широкият обхват и значение на тази свобода, уредена в ДЕО още преди 1992 г. Дълбокият смисъл на това привидно законодателно повторение е скрит в идеята да се посочи изрично като първи по значимост елемент на "европейското гражданство" онзи каталог от права, уредени по-рано в рамките на свободното движение на "работници" по чл. 39, на който се спряхме подробно по-горе. По този начин чл. 18 залага широкия принцип – свобода на движение на всички граждани, а чл. 39 се явява конкретизация, доразвитие, lex specialis, спрямо чл. 18. Можем без страх да приемем, че заглавието на чл. 39 "...на работниците" губи своето сковаващо значение пред по-силната редакция на чл. 18 "...на гражданите".
   

2. 
   Ограничената свобода. Представата, която първият прочит на разпоредбата на § 1 на чл. 1 създава – че всеки гражданин на ЕС може свободно и неограничено да се движи по територията му – е неправилна. Правото на свободно движение всъщност е право на “трудово движение”. Осъществявано само “при спазване на ограниченията”, предвидени не само в договора, но и в актовете по приложението му, то всъщност се свежда до два вида свободно движение, само първият от които може да се счита за общностно достижение и има съществено значение¹²⁶.
   

3.2.2. Вторият аспект се отнася за всички други лица, които нямат намерение да работят в друга ДЧ, но искат свободно да се движат по територията й. Те могат най-общо, макар и твърде непрецизно, да бъдат наречени “туристи” – тяхното “свободно” движение също е подчинено на ограниченията и условията, определени от ДЕО и актовете по прилагането му. А те, както също видяхме по-горе, определят едно съществено изискване – лицето да има “достатъчно средства”. Тези средства могат да покриват краткосрочен престой (класически туризъм) или постоянно пребиваване (“пенсионерска емиграция”) – но и в двата случай не представляват новост, нито имат съществена практическа важност. Нещо повече – възможността на едно лице в пенсионна възраст да предпочете друга ДЧ за свое постоянно местоживеене (например по климатични съображения) в много по-голяма степен зависи от разпоредбите относно свободно движение на капитал и възможността му както да получава полагащите му се в неговата страна социални плащания (пенсия и др.), така и да придобива собственост върху земя и друго недвижимо имущество, което да му позволи наистина трайно да се установи...

3.2.3. Вторичната уредба на материята. Именно уреждането на свободното движение на тези две основни групи “граждани на ЕС” изисква приемането на вторично законодателство, което Съветът прави било на основание друга конкретна материална разпоредба в УД, било на основание § 2 и 3 на чл. 18.

Тук могат да се имат пред вид например Шенгенските споразумения¹²⁷ (които, макар да не са вторично законодателство, а международни договори, се приемат в изпълнение на ДЕО) за отварянето на границите и уреждането на граничния контрол между ДЧ и по границите с трети страни. За тях Протоколът относно включването на Аки Шенген в обхвата на Европейския съюз, приложен към ДЕС и ДЕО и приет с ДА, са “приложими само ако и доколкото са съвместими с правото на Европейския съюз и Общността”¹²⁸.

4. 
   Активно и пасивно избирателно право в местни избори в друга държава-членка.
   

Строго погледнато чл. 19, § 1 не дава “право на глас в местни избори” на европейските граждани – всеки от тях има такова право по националното си законодателство. Той само му позволява да упражнява това свое право и на територията на страна, чийто гражданин не е... Вън от спора ново право и политическо право ли е уредено в чл. 19, важно е да се има пред вид, че то е пряко, открито и безусловно свързано с упражняването правото на свободно движение по чл. 18. На практика това право се отнася само за онези две категории изключително ограничен кръг граждани на ЕС, които действително живеят в ДЧ, на която не са граждани, упражнявайки право на това било защото работят в нея, било защото имат достатъчно законни средства, за да живеят, без да работят.

4.1.1. Така първата особеност на това право е, че то не е просто “право на глас” (активно или пасивно), а е едно функционално ограничено право на глас – само по отношение на местни избори. Следователно не може да се твърди, че чл. 19 дава на гражданите на ЕС “европейско право на глас”. При това условията и реда за провеждане на местните избори и участието на гражданите в тях остават изцяло в компетентността на националните власти. Единствената особеност е гарантираната за пореден път недискриминация на национална основа – гражданите на друга ДЧ, упражнявайки правото на глас по смисъла на чл. 19, § 1, трябва да бъдат поставени при абсолютно същите условия, като гражданите на държавата, в която се провеждат въпросните местни избори. Конструкцията е абсолютно аналогична, като приложимата по чл. 39 относно икономическите права – спрямо чуждите граждани не могат да се прилагат никакви забрани или ограничения, които не важат в същата степен за националните граждани.

4.1.2. Втората съществена особеност е, че то се упражнява само на територията на друга ДЧ. Поради това от разпоредбата на чл. 19, § 1 не настъпват абсолютно никакви последици за “гражданите на ЕС”, които участват в местните избори в своята страна.

Участието на едно лице в местните избори в друга ДЧ, на която то не е гражданин, може да се определи и като своеобразна политическа глезотия на интеграцията. Като цяло процентът на живеещите в друга ДЧ граждани на ЕС е относително твърде малък (разбира се, различен в различните страни, но средно около 1-1.5% за 1-те ДЧ до 2004 г., като той значително е намалял с присъединяването на близо 150 млн. население от 12 ДЧ, в които живеят пък съвсем малко граждани на друга ДЧ...). Поради това се приема, че това право представлява само по себе си един аксесоар на правото на свободно движение, предназначен да го гарантира политически и най-вече... психологически. Дълбокият смисъл на допускането на участието на чужди граждани в местните избори в ЕС е в премахването на онези наглед дребни, но годни да имат съществено личностно отражение, пречки пред (усещането за) пълна равнопоставеност спрямо местните лица, които могат да се отразят върху мотивите за извършване или неизвършване на определена трудова дейност в чужда ДЧ. Иначе казано, целта на авторите на ДЕС е на желаещите да работят в друга ДЧ граждани на ЕС да се създадат допълнителни предпоставки да се чувстват равнопоставени – и когато им се дава възможност за пълна трудова и социална интеграция на едно съвсем ново място, да им се даде възможност и за политическо приобщаване. Както е нежелателно за общностния идеолог (и недопустимо за общностния законотворец) работещият чужденец да получава по-ниска заплата, да има по-дълъг работен ден или по-кратък отпуск, в сравнение с колегата му, който просто има местно гражданство, така е нежелателно за маастрихтската идея същият този работник да си остане вкъщи или да мълчи “сегрегирано”, когато всички негови колеги обсъждат кандидатите за кмет на града в който всички живеят и когато тръгнат да гласуват за такъв...

Едно от основните цели на европейската интеграция – в рамките на изграждането на Общия пазар – е създаването на напълно освободен от всякакви непазарни¹²⁹ въздействия пазар на труда. Типични непазарни фактори например са онези различия в политическите права на местните и чуждите граждани, които създават на чуждите граждани усещането за “втора категория” членове на обществото – поради което едни от най-съществените права, включени в изричната уредба на ГрЕС, са политическите права в друга ДЧ.