Глава 3. Основни особености на гражданството на ЕС

Независимо от много възможни и немалкото съществуващи интерпретации, може да се счита за общоприето, че гражданството на ЕС не е гражданство по смисъла на националното конституционно право, а е своеобразно (sui generis, любимата формулировка на европейското право за бягство от класическите концепции за познати правници институти...) гражданство, което има своята правна основа, съдържание и реализация само и изцяло в рамките на Европейския съюз и неговата правна система. Поради това въпросът дали ГрЕС е “истинско гражданство” или не, е лишен от съдържание – то не е и не претендира по никакъв начин да бъде (истинско) национално гражданство и в същото време то е напълно истинско гражданство “на ЕС” и трябва да се разглежда именно и само като такова.

Като основополагащо за схващането за "общностно гражданство" (по-късно "гражданство на ЕС") се разглежда решението на Съда на ЕО от 1963 г. по делото Van Gend en Loos²⁴. В него за първи път ясно се посочва, че отделните частноправни субекти могат да черпят права директно от Общностното право и сами се явяват негови субекти. Така изведеният принцип на "директния ефект" на нормите на правото на ЕО се оказва решаващ за разгръщането на идеята за "европейско гражданство".

Това се оказва недостатъчно и се налага в Договора от Амстердам да се предвиди изрично допълнение на чл.17, ал.1, според което "гражданството на ЕС" е едно гражданство в "надграждане", в допълнение, към националното. Договорът от Амстердам посочва, че то "само допълва националното гражданство, а не го замества"! За правната мисъл този текст не предлага нищо ново – той само легализира на ниво Учредителни договори схващането за "допълнителност" на "гражданството на ЕС".

5.1. Създадената от чл. 39 ДЕО възможност за свободно движение и установяване за работа в друга страна, допълнена от уреденото от чл. 19 право на един чужд гражданин (разбира се, от държава-членка) да гласува и дори да бъде избиран в местни избори, създават предпоставки за установяването на една трайна и относително пълноценна връзка на едно лице с едно място на територията на друга държава. Редица страни (Люксембург, Великобритания, Белгия) предвиждат изисквания за определен период на живеене в страната като предпоставка за придобиване на нейно гражданство. Правата, които споменахме, значително облекчават и способстват за изпълняването на едно такова изискване.

5.2. От друга страна, законодателствата на някои страни (като Гърция) предвиждат възможност за лишаване от своето гражданство на лица, които осъществяват определени дейности в чужди държави (нпр. в чужди армии). Отварянето на огромен кръг публични длъжности за граждани на ЕС (виж по-долу относно чл. 39, ал. 4) дава възможност за осъществяването и на такъв публичноправен състав, което води до загубване на националното гражданство!

5.3. Към въпроса за формирането и същността на "гражданството на ЕС" може да се отнесе и разпоредбата на чл. 191 от ДЕО, според която "политическите партии на европейско равнище са важен фактор за европейската интеграция и... за формирането на общностно самосъзнание у гражданите на ЕС". Нещо повече – по реда на производството за отмяна на незаконосъобразни актове на институциите на ЕО по чл.230 ДЕО могат да бъдат атакувани и актове на Европейския парламент, адресирани до "трети лица" – и като такива са се конституирали неведнъж отделни парламентарни групи в Европейския парламент!

6.1. ГрЕС е уредено в рамките и за нуждите на една международна организация. То не се подчинява – а в отделни свои елементи отчетливо се разграничава – от разпоредбите или понятията относно националното гражданство. При това е налице един нормативен парадокс – наречено “гражданство на ЕС”, то е въведено чрез Договора за ЕС, но в Договора за ЕО, където е създадена специална нова Част ІІ “Гражданство на Съюза”, но без изобщо никъде другаде в същия договор изобщо да се споменава какъвто и да било “съюз”, т.е. формално погледнато изобщо не става ясно гражданството на кой съюз е уредено в Договора за Европейската общност...

6.2. ГрЕС не е типично гражданство – “типичното” (“обикновеното”) гражданство е “правно-политическа връзка между едно физическо лице и една държава” – но от една страна ЕС не е държава и дори (все още) не е юридическо лице, а от друга страна от редица от правата, съставляващи “гражданството на ЕС”, се ползват и юридически лица. При това редица от правата са достъпни и за други ФЮЛ, които нямат националност на нито една ДЧ, т.е. изобщо нямат “политико-правна” връзка с ЕС, а просто пребивават на законно основание на територията му. Затова може да се приеме, че ГрЕС е едно квази-гражданство – то заимства елементи на традиционното гражданство, без да представлява такова и без да се стреми да го уподобява, поне не напълно. И всичко това е така, защото принципно различна е неговата политико-правна логика, освободена от национална обусловеност, историческа формална устойчивост и най-вече наситена с прагматично, икономическо съдържание – и, както е известно, за сега поне, напълно лишена от каквото и да било емоционално съдържание...

6.3. По-важно е разбирането, че ГрЕС е допълнително, акцесорно гражданство – то няма самостоятелно съществуване, а “допълва националното гражданство”, изгражда се на негова основа и пряко зависи от него. Наличието на национално гражданство е пряка и безусловна предпоставка за упражняването на повечето от включените в ГрЕС права – докато гражданството на ЕС няма пряко отражение върху придобиването или загубването на национално гражданство (макар да има установимо косвено отражение – виж по-горе т. 5). Нещо повече – Европейският съвет в Единбург през 1992 г. трябваше да се справи с големия проблем за преодоляването на негативния референдум в Дания и свързаните с него датски резерви относно Договора от Маастрихт, не на последно място по отношение на създаването на европейско гражданство. В Заключенията си от Единбург той изрично посочва: “Разпоредбите на Част ІІ на Договора за създаване на Европейската общност относно гражданството на ЕС, предоставят на гражданите на държавите-членки допълнителни права и защита, както е предвидено в Част ІІ.”²⁹

6.4. Още по-принципно е разбирането за ГрЕС като за едно надстроечно гражданство – то допълва с нов кръг права и задължения правата и задълженията, предвидени в националното законодателство и съставляващи националното гражданство, основавайки се на тях (надграждайки се над тях). От една страна като правен институт ГрЕС допълва националното гражданство (по смисъла и на чл. 17, ал. 1 ДЕО), от друга страна притежаването на някои права по националното право е пряка предпоставка за упражняването на някои от правата, предоставени от Общностното право (напр. притежаването на право на глас в националната държава е абсолютна предпоставка за упражняването на предоставеното с ПЕС право на глас в друга ДЧ – в местни избори или в изборите за ЕП).

6.5. В Общностното право няма предвиден собствен механизъм за придобиване и загубване на ГрЕС – то се придобива автоматично, на основата на придобиването на гражданство на ДЧ или на основата на присъединяването на една държава, на която лицето е гражданин, към ЕС. При това Правото на ЕС не предвижда никакви условия за това – кой, при какви предпоставки и как придобива, упражнява или загубва националното гражданство на една ДЧ и заедно с него гражданството на ЕС, се определя единствено от съответната ДЧ.

6.6. Притежаването на двойно гражданство – напр. на една държава, членуваща в ЕС, и на една трета страна, не е пречка пред притежаването на ГрЕС. За да има едно лице статуса, респ. правата и задълженията на гражданин на ЕС, е достатъчно да е гражданин на ДЧ на ЕС, без значение дали същевременно е гражданин и на трета, нечленуваща в ЕС страна.

6.7. Същевременно с придобиването на ГрЕС не възниква правната фигура на двойното гражданство. Гражданите на ЕС не са лица с двойно (национално и “европейско” гражданство), макар често да се мисли именно така³⁰...

6.8. Могат да бъдат очертани и още три важни групи особености на ГрЕС:

6.8.1. ГрЕС има персонална всеобхватност, но практическа ограниченост – в обикновения живот на огромната част от гражданите не намира никакво приложение. Т.е. то е едно функционално гражданство – ориентирано, имащо смисъл и намиращо реализация именно и само по отношение на работната сила.

Разбира се, това разбиране изисква нюансиране. “Например правото на отправяне на петиции и сезиране на европейския омбудсман засяга всеки гражданин, където и да се намира той. ...Освен това сред правата, които не са открито изразени като атрибути на европейското гражданство, има и някои, които се упражняват независимо от миграцията, например равенството между половете, екологичните права, правата за защита на потребителите”³¹.

6.8.2. ГрЕС е предпоставка за създаване на европейски народ (първо като европейски електорат, избирателен/политически корпус, сетне като съвкупност от равнопоставени субекти – граждани, в един единен субект – Съюза). Това обаче не е нито негова цел, нито негова естествена последица – а само една от възможните странични последици от съществуването му, макар и последица, на която понякога се обръща голямо внимание.

6.8.3. ГрЕС е съществена предпоставка за европейска/съюзна (конституционна) уредба на правата на човека. Без гражданството Хартата за правата на човека би била възможна, но при неговото съществуване тя е логична, естествена и... очаквана. Така погледнато ГрЕС е един необходим елемент за дооформянето на конституционния корпус на ЕС – един типичен конституционен елемент, без който УД не са достатъчно близко до идеята за конституционен акт/текст. Няма конституция без гражданство. И няма гражданство без конституция. Може без държава – очевидно, но не без конституция. Така ако ЕС е само условно едно държавоподобно образувание, то УД са със сигурност конституционоподобен нормативен корпус...

6.8.9. Нещо повече – именно уреждането на института на наднационалното гражданство в рамките на Договора за Европейската икономическа (до тогава) общност е едно от основанията³² да се счита, че неговият (респ. нейният) обхват се разширява и тя престава да бъде чисто икономическа, поради което се налага преименуването й с отпадането на квалифициращото (и ограничаващо) прилагателно “икономическа”, без да се променя нейната същност и без по никакъв начин да се ограничава съдържанието на икономическите права, които вече са предоставени на европейските граждани (макар и без да се считат за “граждани на ЕС”.

Поради това по-надолу ще бъде проследено по-внимателно именно съдържанието на европейското гражданство (Част ІІ), разбира се, не и преди да очертаем неговата уредба (Глава 4).

2. 
   Формална уредба. Традиционно се приема, че “гражданството на ЕС е уредено в чл. 17-21 ДЕО”³³. Това е разбираемо – тези разпоредби съставляват не просто самостоятелен нормативен текст, а изпълват съдържанието на самостоятелна част на договора. Това в известен смисъл е озадачаващо – кратките разпоредби относно политическото съдържание на гражданството на ЕС са равнопоставени по тяхното систематично място на всички близо 160 разпоредби относно политиките на общността (Част ІІІ) и на близо стоте разпоредби относно институциите (Част V)... Може убедено да се твърди, че съдържанието и редакцията на чл. 18-22 позволява те да бъдат включени в Част І, която, макар и озаглавена “Принципи”, всъщност съдържа норми с различно съдържание (но със сигурност далеч не само принципи!), които спокойно биха могли да бъдат допълнени с шестте разпоредби относно гражданството.
   

2. 
   Същинска уредба. Няма да е пресилено ако се твърди, че от практическа гледна точка същинската уредба на ГрЕС се намира... другаде в ДЕО, а и в другите УД. Впрочем програмният чл. 17 го посочва ясно в своята т. 2: “Гражданите имат правата и задълженията по настоящия договор” – а не само по настоящата Част ІІ. Следователно е не просто възможно, а задължително съдържанието на ГрЕС да се търси във всички разпоредби на УД – т.е. нито само в петте текста на Част ІІ ДЕО, нито дори само в самия ДЕО – а и в договорите за другите две общности, и дори в този за ЕС..
   

1. 
   Уредба в ДЕО на права, съставляващи гражданството на ЕС:
   

• 
  На първо място, разбира се, чл. 39 и сл. относно свободното движение на работници
  
• 
  Чл. 43 и сл. относно свободата на установяване, чл. 49 и сл. относно свободата на предоставяне на услуги;
  
• 
  Чл. 190 относно прякото избиране на депутатите в ЕП
  
• 
  Чл. 191 относно политическите партии на европейско равнище
  
• 
  Чл. 194 относно правото на петиции до ЕП;
  
• 
  Чл. 195 относно Европейския омбудсман;
  
• 
  Чл. 12 за забраната за дискриминация и чл. 13
  
• 
  чл. 3, т. 2 относно задължението на Общността да се “стреми да премахва неравенството и да насърчава равенството между мъжете и жените”
  
• 
  чл. 61-69 относно визите и т.н.
  

2. 
   Уредба в ДЕО на други права на гражданите – това са права, които без да са изрично предвидени за “гражданите на ЕС” или “гражданите на държавите-членки”, обективно представляват права, които те могат да черпят пряко от УД и другите източници на правото на ЕО/ЕС и като такива представляват нов кръг права, допълващи правата, които съставляват националното гражданство.
   

3.2.1. Могат изрично да бъдат посочените разпоредбите на ДЕО, за които СЕО изрично е установил, че като разпоредби с директен ефект предоставят пряко на частните лица в държавите-членки права, защитими пред национален съд. С оглед предназначението им, те са най-много в част ІІІ на договора “Политики на Общността”³⁴ – именно те отразяват в най-голяма степен икономическата същност и логика на интеграционната общност, подчертана от СЕО през 1964 г. Така според изричното произнасяне на СЕО ограничен (вертикален) директен ефект имат разпоредбите на Учредителните договори относно:

- задължения на държавите-членки за действие: чл. 31, § 1³⁵; и др.

- задълженията на държавите-членки за бездействие: чл. 23³⁶ и чл. 25 ДЕО относно митата, чл. 28³⁷, чл. 29³⁸ и чл. 30³⁹ относно количествените ограничения; чл. 31, § 2 относно държавните монополи с търговски характер⁴⁰; чл. 56, § 1 относно свободното движение на капитали и плащания (въведен с ДЕС)⁴¹; чл. 88, §2, ал. 3, края на посл. изр.⁴² и § 3 относно държавните помощи⁴³; чл. 90, ал. 1⁴⁴ и 2 относно дискриминацията на вносните стоки⁴⁵ и др.

3.2.2. СЕО еднозначно установява наличието и на норми с пълен директен ефект. Още през 1962 г. той ясно установява, че всички разпоредби, установяващи задължения за предприятията, няма как да бъдат лишени от директен ефект – техният смисъл е най-вече в отношенията между частните лица⁴⁶. По-нататък в практиката си СЕО установява, че пълен директен ефект имат разпоредбите относно:

- забраната за дискриминация – чл. 12 ДЕО⁴⁷;

- свободното движение на лицата – чл. 39 ДЕО⁴⁸;

- свободата на установяване – чл. 43 ДЕО⁴⁹, чл. 49⁵⁰ и чл. 50 ДЕО⁵¹;

- защитата на конкуренцията – чл. 81 и 82 ДЕО⁵²,

- еднаквото третиране на половете – чл. 141 ДЕО⁵³,

- както и за контрола за сигурност в атомната енергетика по ДЕОАЕ – чл. 78, 81 и 83 ДЕОАЕ.

Това са разпоредби, които “по самия си характер са предназначени да произведат директни последици в отношенията между частните лица”⁵⁴.

3.2.3. Според големия френски професор Жоел Ридо редица разпоредби могат да имат както ограничен, така и пълен директен ефект⁵⁵ – като например членове 12, 28, 39, 43, 50, 81, 82, 119 ДЕО⁵⁶.

3. 
   Специално внимание следва да се отдели на разпоредбите, които уреждат права на гражданите в отношенията им с институциите, които, макар да не са норми с директен ефект, засягат пряко частните лица⁵⁷. Извън онези относно правото на петиции, достъпът до документи, правото на информация и т.н., общи за основните институции, и тези, които са свързани с ЕП, на които се спираме подробно, следва да се имат пред вид и разпоредбите, уреждащи достъпът на гражданите на ЕС до общностното правосъдие. Такива са разпоредбите на чл. 230, ал. 4 и свързаните относно правото на иск срещу актове на институциите; чл. 232, ал. 3 и свързаните относно правото на иск срещу противоправно бездействие на институциите; чл. 235 във връзка с чл. 288 относно извъндоговорната отговорност; чл. 236 относно делата на служителите на Общността; чл. 238 относно делата въз основа на арбитражна клауза.
   

По-съществено внимание заслужава ДЕС и неговият чл. 6 относно правата на човека съгласно ЕКПЧ. Разбира се, може да се спори дали мястото на тази разпоредба е точно там и дали този текст не заслужаваше – по своето политическо значение и по правното си съдържание – да бъде обособен като самостоятелен член. Чл. 7, въведен с Договора от Амстердам и изменен с Договора от Ница, предвижда механизъм за санкциониране на държава-членка, която не зачита принципите по чл. 6, § 1 и като такъв представлява разпоредба, гарантираща правата на гражданите на Съюза.

В края на 2006 г. обаче ДКЕ не е влязъл в сила, тъй като не е ратифициран от всички държави-членки, поради което се приема, че Хартата за основните права на Съюза, по подобие на хартата, приета с Договора от Ница, има “обвързващ политически характер за държавите-членки”, които се ангажират да зачитат уредените в нея права, но няма правнозадължителна сила и не може да се приложи пред съд. Във всички случаи нейното значение е голямо като акт, който със сигурност в обозримо бъдеще ще има пълноценно правно действие (тъй като е безспорно политическо акú – по него ДЧ са се разбрали еднозначно, категорично и окончателно).

• 
  Директива 64/222 относно координирането на мерки във връзка с движението и пребиваването на чужди граждани, основаващи се на обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве;
  
• 
  Регламент 1612/68 на Съвета от 1 октомври 1968 г. относно свободата на движение на работници в рамките на Общността;
  
• 
  Директива 68/360 на Съвета от 1 октомври 1968 г. относно премахването на ограничения за движението и пребиваването на работниците от държавите-членки и техните семейства в рамките на Общността;
  
• 
  Регламент 1251/70 на Комисията от 29 юни 1970 г. относно правото на работниците да останат на територията на държавата-членка след като са работили в тази държава;
  
• 
  Директива 90/364 на Съвета от 28 юни 1990 г. относно правото на пребиваване;
  
• 
  Директива 90/365 на Съвета от 28 юни 1990 г. относно правото на пребиваване на работници и на лица със свободни професии, прекратили своята трудова дейност;
  
• 
  Директива 93/96 на Съвета от 29 октомври 1993 г. относно правото на пребиваване на студенти.”⁵⁹
  

Извън това изброяване, възприетият по-горе подход изисква да се имат пред вид и всички други производни или други източници на Правото на ЕО и ЕС⁶¹, които уреждат права, достъпни за гражданите на ЕС именно в това им качество, доколкото чл. 17, ал. 2 ДЕО⁶² определя, че “гражданите на Съюза имат правата и задълженията по настоящия договор”, а това означава и по всички актове, приети въз основа и в приложение на неговите разпоредби.

6. 
   Практиката на СЕО. Нейната роля като източник на Правото на Европейските общности, както е известно, е особено съществена. По отношение на разширяването или разкриването на съдържанието на гарантираните от него права на гражданите тя е особено съществена. В огромно изобилие от дела СЕО дава тълкувания или прилага норми и по конкретни поводи извежда принципи, които се прилагат като общо правило по отношение на всички граждани (някои от тях посочих по-горе, т. 3.2. и др.). Практиката е особено изобилна и е почти непосилно да бъдат изброени всички важни решения на люксембургските съдии – което, обаче, не отменя изискването за практикуващите юристи и най-вече за националните съдии, да ги познават...⁶³
   

"Гражданството на ЕС" се създава формално с договора за ЕС от 1993 г., но неговите наченки (и неговото ядро), се откриват още в Римския договор от 1958 г. за създаване на Европейската (тогава "икономическа") общност. И още преди институционализирането на ЕС редица автори говорят за "общностно гражданство", имайки предвид съвкупността от специфични права, предоставени на гражданите на всички държави-членки (ДЧ) именно по силата на общностния правен ред. Тези права съставляват една от четирите свободи на движение – свободата на движение на работници в ЕО. Това е система от принципно нови правни възможности, предоставени на лицата, които са граждани на някоя ДЧ. Те са уредени най-вече в чл. 39 ДЕО.

Договорът от Маастрихт за създаване на ЕС всъщност само "констатира" съществуването на такива права и ги поставя в една обща политико-правна рамка – "гражданство на Съюза". Редом с досега съществувалите права се уреждат и няколко нови, по-скоро политически (граждански) права. Те, обаче, нямат самостоятелно значение – тяхното предназначение е да га­рантират реализацията и да засилят ефективността на другите (по-старите), които условно можем да наречем "социално-икономически".

Формалната структура на Част Втора на ДЕО, озаглавена "Гражданство на Съюза", създава впечатлението, че въпросното "гражданство" се състои единствено от правата, уредени в същата тази Част Втора (и наречени от нас "политически права"). Така е разгледан този въпрос в редица съчинения, вкл. и в съществуващите на български език...⁶⁴

Още чл. 18 обаче, съдържа препратката, която обосновава включването на "социално-икономическите" права в обхвата на института: "Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава на територията на ДЧ, при спазване на ограниченията и условията, предвидени в договора и в мерките, приети за неговото осъществяване". Единствените "ограничения и условия" за движението на лица в ДЕО можем да открием в чл. 39 (стар 48), озаглавен "Работници" и уреждащ споменатите "социално-икономически" права на европейските граждани. Именно за неговото приложение са приети и "мерките", за които говори чл. 18 и на които ще се спрем по-долу.

На пръв поглед се създава впечатлението, че преди ДЕС е било установено свободното движение "само на работниците", а след това (чл. 18, стар 8-а) се "разрешава свободното движение на "всички лица". Посоченото по-горе препращане, обаче, и особено предвиденото в чл. 40 (бивш 49) и в ал. 2 на чл. 18 създаване на вторично право, ни връща отново към собствената логика на всички тези разпоредби – да се премахнат пречките пред свободното движение именно на тези лица, които ще осъществяват стопанска дейност на територията на друга ДЧ, на която не са граждани. Тъкмо за тях (а не за "всички граждани на ДЧ") се отнасят както социално-икономическите права, уредени в чл. 39 и подробно разработени във вторичното право на ЕО, така и политическите права по чл. 19 и 20 (участието в местни избори и избори за ЕП в чужда ДЧ).

Поради това не само не е погрешно, но според мен е наложително разпоредбите за свободното движение на работниците да се разглеждат като част от института на "гражданството на ЕС", какъвто и подход ще бъде следван по-надолу.

Част ІІ.

СЪДЪРЖАНИЕ НА ЕВРОПЕЙСКОТО ГРАЖДАНСТВО

“...преди всичко една действителна солидарност....”

Робер Шуман⁶⁵
В първата част на това изследване проследихме накратко логиката, особеностите и уредбата на института на гражданството на ЕС, които го очертават като уникално, нетипично, надстроечно гражданство, които произтича от икономическата същност на европейската интеграция и има функционално предназначение да допълни и гарантира осъществяването на четирите свободи на движение в рамките на ЕС.

Изхождайки от тази логика и тези негови особености, би трябвало да разглеждаме и съдържанието на ГрЕС функционално. Поради това по-надолу ще проследим правата на гражданите на ЕС, изхождайки от техния нормативен и материален контекст, от тяхното предназначение и тяхното практическо осъществяване.

Така противно на традиционното – и малко инерционно – разглеждане на гражданството на ЕС през оптиката на Глава ІІ на ДЕО, аз ще се опитам да предложа една по-различна, но според мен практически по-обоснована конструкция на системата от права, съставляващи гражданството на ЕС, стараейки да се обоснова този избор. Достатъчен аргумент, впрочем, може да бъде и фактът, че и общностният законодател е предпочел да уреди “гражданството на Съюза” в договора за Общността – именно заради материалната връзка (и подчиненост!) на новите политически права със старите и по-важни икономически...