Св. Кл. Охридски

Не случайно редица страни – като Белгия, Люксембург, Германия и др. – свързват правото на глас в местни избори с изискването за определен минимален престой в съответната страна. Съществуват дори различни изисквания за този срок по отношение на активното и пасивното избирателно право. Редица страни изобщо не допускаха участието на чужди граждани в местни избори, сред тях, разбира се, и България¹³¹. Разбира се, новите разпоредби на ДЕО, въведени с ДЕС, както и самата ратификация на ДЕС, изискват изменения на конституциите на повечето ДЧ¹³².

Изключения се допускат само за Белгия и Люксембург, където процентът на чужди граждани е относително най-висок и действително значителен. Това изключение е предварително регламентирано, като са посочени точно и районите, за които се отнася.

Изключение е допуснато и за Франция, където избраните за общински съветници или кметски помощници чужди граждани нямат право да участват в избора на сенатори за горната камара на френския парламент – Сената.

Тази материя представлява особено съществен интерес, поради която в настоящия сборник веднага след този труд е включена директивата, уреждаща участието на гражданите на ЕС в местните избори в друга ДЧ, на която не са граждани, придружена с разгърнат коментар (виж по-долу) ¹³³.

5. 
   Активно и пасивно избирателно право за изборите за ЕП в друга ДЧ.
   

2. 
   Без да се засягат чл. 190, § 4 и разпоредбите по прилагането му, всеки гражданин на Съюза, който живее в държава-членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата-членка, където живее, при същите условия, като нейните граждани. Това право се осъществява съгласно условията, определени от Съвета с единодушие, по предложение на Комисията и след консултиране с Европейския парламент; те могат да предвиждат изключения, когато се налагат поради специфични за дадена държава-членка проблеми.
   

Не само редакцията, но и логиката на тази разпоредба е аналогична. Това не е ново право на европейските граждани – нито като право на участие в парламентарни избори, нито дори като право на участие в европейски парламентарни избори – те имат това право още от 1979 г., когато за първи път в историята избират пряко орган на международна организация. Въпросната разпоредба от една страна просто конституционализира това право, а от друга му придава онова функционално предназначение, което разгледахме по-горе по отношение на местните избори – това е право, което “изравнява” гражданите на ДЧ, които живеят в друга ДЧ, с местните и в този единствен на пет години ден, когато те избират своите представители в Страсбург...

Можем да добавим също и констатацията, че и това право намира изключително ограничена практическа реализация – при традиционно ниската избирателна активност в изборите за ЕП (рядко над 30 %) гласуващите в друга ДЧ са единици... Съвсем единични пък са случаите на избрани в една национална партийна листа граждани на друга ДЧ, макар да е особено важно да се има пред вид, че има такива прецеденти (например избирането на италианец в листата на европейската десница в Германия в мандата 1999-2004)!

Участието в Правото за участие в избори за Европейски парламент на територията на чужда държава е уредено в Директива на Съвета 93/109/ЕО¹³⁴ и е свързано и със залегналото в ДЕО изискване за провеждането им по единна процедура с единни листи¹³⁵.

Иначе схемата за разглеждане на това право е аналогична:

• 
  това е право, което се упражнява само в изборите за ЕП
  
• 
  то се упражнява само в друга ДЧ, където избирателят (или кандидат) живее постоянно
  
• 
  то е пълно – активно и пасивно – избирателно право
  
• 
  упражнява се изцяло при условията, определени от националното законодателство за провеждането на избори за ЕП в съответната ДЧ при пълна реализация на принципа за недискриминация на национална основа
  
• 
  общите правила относно провеждането на такива избори също са уредени в Директивата на Съвета. Те се основават на три принципа: свобода на избора на избирателя между своята държава и друга ДЧ, в която живее; еднакво третиране (на местните и чуждите избиратели). Допускат се изключения за страни, в които гражданите, които живеят там, без да имат съответното гражданство, са повече от 20 % от имащите право на глас – възможно е да се въведе изискване за минимален престой, но за не повече от 5 години за активно и не повече от 10 години за пасивно право на глас. До сега подобно изключение е прилагано единствено за Люксембург.
  

Може да се приеме, че за разлика от изложеното по-горе, правата, които ще бъдат проследени тук, разкриват много по-висока степен на общностна (европейска) оригиналност. Те не разкриват и проследената функционална обусловеност – не са свързани нито с реализацията на свободата на движение и не изискват или предполагат упражняването им да става на територията на друга ДЧ. Нещо повече – някои от тях са достъпни и за лица, които не са граждани на ДЧ, т.е. не са граждани на ЕС! Това е така, тъй като става дума за права, пряко свързани с укрепването и гарантирането на общностната законност, програмното изискване “решенията да се взимат колкото е възможно по-открито и по-близо до гражданите”¹³⁶, “привързаността към принципите на ...демокрацията, ...и правовата държава и ...засилването на демократичния характер и ефикасността на функционирането на институциите”¹³⁷ и създаването на условия за една действителна “демокрация на участието”¹³⁸, както и усещането за принадлежност към едно политическо тяло (ако не и към един европейски народ – видимо най-вече с правото на дипломатическа и консулска защита в чужбина).

Това право подлежи на уреждане в обща позиция на държавите-членки в рамките на Общата политика по външните работи и сигурността (ОПВРС) на ЕС¹³⁹ и на двустранни договаряния с трети страни. Такива договаряния са направени вече с голям брой държави¹⁴⁰. Всъщност това право има относително рядко приложение, но съществено значение – много от ДЧ на ЕС са относително малки и твърде много са страните по света, където те нямат представителства, а техните граждани могат да се окажат в затруднено положение.

Въпреки своята значимост, приема се, че правото по чл. 20 не е с мащабите и съдържанието на една класическа дипломатическа защита по Международното право.

Неговите формални особености се изразяват в следното:

- това право се упражнява само при наличието на четири абсолютни предпоставки: лицето да е граждани на една ДЧ на ЕС, да се намира на територията на трета страна, неговата държава да няма свое дипломатическо или консулско представителство в тази трета страна и някоя друга ДЧ да има такова;

- това право представлява едновременно проявление на принципа на недискриминацията и възможност за достъп до защита от чужда страна – лицето може да се обърне към представителството на която и да е друга ДЧ (по негов избор, ако са представени повече от една ДЧ) и правото му да получи защита се изразява в задължението на съответната ДЧ да му предостави пълна защита;

- особеността е в обема дължима защита – тя зависи от националното законодателство на тази ДЧ, към чието представителство лицето се е обърнало. Иначе казано, европейският гражданин може да иска от чуждата ДЧ пълна защита – но не тази пълна защита, която би получило от своята държава, а тази пълна защита, която съответната пълна защита би предоставила (е длъжна да предостави) на свой собствен гражданин. Следователно това право трябва да се разглежда именно в контекста на правото на равно третиране – предоставящата защита ДЧ е длъжна да се отнесе към съответния европейски гражданин като към свой. Но от нея не може да се иска извършването на услуги, които един неин гражданин не може по обвързващ начин да иска от нея...

Обхватът на защитата е традиционен – помощ в случай на смърт, злополука, арест, жертва на престъпление, репатриране. Това, разбира се, не се прави безплатно – след приключване на операцията гражданите дължат възстановяване на направените за тях разноски на своята държава – а тя възстановява разноските на другата ДЧ, която е извършила операцията, съгласно вътрешните законодателства на двете страни.

Добре е да се има пред вид също, че там, където ЕС има свое представителство на равнище Делегация на Европейската комисия (както в България до края на 2006 г.), тя има широки политически функции, но не може да действа като дипломатическо или консулско представителство на държавите-членки на ЕС...
6.2. Право на петиции до Европейския парламент.

Чл. 21.

(1) Всеки гражданин на Съюза има право да отправя петиция до Европейския парламент, съгласно чл. 194.
Първата алинея на чл. 21 предвижда (закрепва) несъмнено важната възможност за сезиране чрез петиция на най-големия и най-представителния орган на ЕС (макар и все още не най-овластения) –Европейския парламент. Това право се упражнява при условията на чл. 194, който определя неговите особености:

• 
  това право може да се упражнява лично или в група (и много по-често става именно по втория начин);
  
• 
  петицията се отправя пряко до ЕП, но и само до него, не се предвижда сезирането с петиция на другите общностни органи, напр. Съвета, макар именно той да е основния законодателен орган;
  
• 
  предметът на петицията може да бъде свързан единствено с въпросите “от сферите на действие на общностите”, като, разбира се, преценката кой въпрос е такъв, и кой не е, е оставена на адресата на петицията, който е свободен да остави всяка една петиция без отговор, било защото наистина не е от сферите на действие на общностите, било защото поставя... незначителен въпрос. Следователно петиция не може да се отправя по въпроси от Втория и Третия стълб. Впрочем и това прави възможен задавания в литературата въпрос дали не е по-основателно да се говори за “Гражданство на Общността”, а не “на Съюза”...;
  
• 
  установено е абсолютното изискване за доказване на интерес – петиция могат да отправят само лицата, които са “засегнати пряко” от поставения въпрос. Доказването е в свободна форма, политическо по съдържание и преценката му е подчинена на същата условност, като тази за сферата на поставения въпрос;
  

- право на петиция се предоставя и на физически лица, които не са “граждани на ЕС”, но тъй като имат местожителство (т.е. пребивават на законно основание) на територията на ЕС (т.е. в някоя отДЧ), са заинтересувани и засегнати от общностната демократичност и законност;

- това “гражданско” право се предоставя и на юридическите лица, които имат седалище на територията на ЕС – което е поредното потвърждение за дълбоката икономическа логика на европейската интеграция. В този смисъл е и много по-логично именно юридическите лица, стопанските субекти, да се нуждаят от по-широк кръг права, доколкото в много по-голяма степен от физическите лица са засегнати от нормите на Общностното право и действията на общностните органи!

Интересно е да се има пред вид, че правото на петици до ЕП е въведено още през 1983 г. с вътрешен правилник на ЕП. ДЕС го уреди на конституционно равнище – в чл. 194, а едва ДА разшири редакцията и по отношение на физически и юридически лица, които имат местожителство или седалище на територията на ДЧ, без да имат съответната националност...

Това право има съвсем аналогична природа и особености:

• 
  може да се упражнява лично или в група (макар това тук да не е посочено изрично, не може да има пречка);
  
• 
  изразява се в “изпращането” пряко до Омбудсмана на жалба;
  
• 
  нейният предмет може да бъде свързан единствено със “случаи на лоша администрация в действията на общностните институции или органи¹⁴²”, като, разбира се, схващането за “лоша администрация” може да е много широко и неговата преценка е в компетентността на самия Обмудсман. И тук обаче е очевидно ограничението само по отношение на “общностните” работи и изключването от предмета на жалбата на въпросите по Втория и Третия стълб... През 2001 г. 77 % от жалбите са насочени срещу ЕК, 2 срещу актове на СМ и 7 % срещу самия ЕП – “като оплакванията най-често са свързани с отказ за обществен достъп до информация, спорове относно възлагане на обществени поръчки (напр. от Комисията) и прояви на дискриминационно третиране спрямо граждани на ЕС.”¹⁴³
  
• 
  не е предвидено обаче изискване за доказване на интерес – следователно жалба би могло да отправи и лице, което не е пряко засегнато от “лошата администрация” – и това е в защита на общностната законност, интерес от която имат всички.
  

- дейността на Омбудсмана е разследваща. Разследването¹⁴⁴ се провежда от екипа, с който Омбудсманът работи, а резултатите се съобщават на заинтересоватото лице (жалбоподател или засегнат, макар да не се е жалвал);

- Омбудсманът обаче няма санкционни правомощия и разбира се не може да изменя или отменя правни актове, още по-малко да заменя действащи правни актове с “по-правилни”. Той, “когато счете за нужно” (!), може – дори по своя инициатива – да проведе разследване и когато намери основание, “да постави въпроса пред съответната институция”. В този случай тя е длъжна да отговори – и то в срок от 3 месеца;

- Силното оръжие на Европейския омбудсман са неговите доклади пред ЕП – по конкретен повод или по обобщени изводи. Всяка година той прави и обобщен доклад. Тези доклади се приемат от ЕП без гласуване – но могат да имат съществени политически последици и традиционно институциите им обръщат необходимото внимание;

- Предвидено е обаче категоричното ограничение за непроизнасяне по въпроси, които са предмет на неприключило съдебно разглеждане.

Голямата практическа значимост на функционирането на европейския омбудсман изискват проследяването на още няколко особености:

- като независима и важна фигура, омбудсманът се нуждае от сигурни гаранции за независимост по отношение на институциите на ЕС. Така при неговото назначаване думата има единствено Европейския парламент – т.е. както Комисията, така и националните правителства са изолирани от избирането (и изобщо не става дума за назначаване като в редица други, макар и също независими, органи на ЕС – като напр. в СЕО и ПИС). Те имат участие само при първоначалното определяне на статуса и общите условия за осъществяването на функциите му – като Комисията дава само становище, а Съвета одобрява акта на ЕП, при това с по-демократичното квалифицирано мнозинство¹⁴⁵. Правителствата и Комисията не могат по никакъв начин да прекратят пълномощията на даден Омбудсман – това е правомощие единствено на Съда на ЕО, което може да бъде упражнено при това единствено по предложение на ЕП¹⁴⁶, направено с решение, прието с обикновеното за ЕП мнозинство (повече от половината от участвалите в гласуването, съгласно чл. 198 ДЕО¹⁴⁷). Допълнителни гаранции за независимостта на Омбудсмана дават и чл. 10 на Статута на Европейския омбудсман и Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейските общности.

...Можем да приемем за правилно оригиналното виждане на Кристиан Русев, че “е повече от необходимо Европейският омбудсман да бъде снабден със съответния инструментариум с оглед да не се допусне превръщането му в прекъснал връзки с реалността общностен “Дон Кихот”, атакуващ с крехкото си копие непревземаемите “вятърни мелници” на бюрократичните институции на ЕС. Тази препоръка е във все по-голяма степен валидна предвид значително еволюиралите очаквания към него и с оглед нарасналите публичноправни функции, възложени му и от Европейския кодекс за добро администриране, тържествено приет с Резолюция на Европейския парламент на 6 септември 2001 г.”¹⁴⁸

Не можем да приемем, обаче, продължението на това разбиране за “неотложна потребност от създаване на обновена правна регламентация... с оглед изграждане на капацитет... за ефикасно функциониране на Омбудсмана в периода след... разширяването на ЕС... Безспорно броят на потенциалните жалбоподатели ще нарасне в пъти, тъй като към ЕС ще се присъединят държави..., които са в процес на утвърждаване на модела на правова държава... ...Едва ли Омбудсманът ще бъде подготвен... за предизвикателствата, които неминуемо ще възникнат след масираното разширяване на ЕС на изток”¹⁴⁹. Тук виждаме очевидно прехвърляне върху Омбудсмана на функции и очаквания, за които е особено важно да се разбере, че са му неприсъщи – Европейският омбудсман няма НИКАКВО ОТНОШЕНИЕ към вътрешните правни или политически проблеми, респ. лоша администрация, в отделните държави-членки. Дори да става дума за фрапантни нарушения – той няма никакви правомощия да се произнася по национални проблеми. И обратното – доколкото е компетентен да се занимава само със случаи на лоша администрация или нарушени права на равнище органи на ЕС, няма видимо основание да се очаква повишаване “в пъти” на броя на жалбите до него, доколкото населението на ЕС се увеличава само с ок. 20 % (от ок. 370 на ок. 40 млн. жители)... Разбира се, възможно е значително нарастване именно на неправилно адресирани към него жалби относно национални нарушения и в този смисъл е вярно, че “би могло да се настоява за преосмисляне и прецизиране на чл. 5 от Статута, който дава възможност на Европейския омбудсман да си сътрудници с националните омбудсмани...”¹⁵⁰ Поради това остава неприемливо разбирането за “налагането му като пълноценен блюстител на субективните права на гражданите на ЕС”¹⁵¹, тъй като той има правомощия само по отношение на един изключително ограничен кръг от тези права! Поради това е наистина неправилно твърдението, че “...след присъединяването на Република България към ЕС гражданите на страната ни ще се сдобият с още един надежден гарант за своите права¹⁵²”. Европейският омбудсман по никакъв начин не може да бъде гарант за правата, гарантирани на националните граждани от националното им законодателство. Поради това вярно би било единствено, че след влизането на страна в ЕС, нейните граждани се сдобиват с нови права, зачитането на които е гарантирано и чрез фигурата на Европейския омбудсман... Т.е. можем наистина да приемем, че е “извънредно вредно както подценяването му, така и създаването на свръхочаквания във връзка с дейността му”¹⁵³.

Поради това акцентът трябва да се поставя върху разбирането за големите възможности за действие на Омбудсмана в този ограничен кръг права, а не върху разширяването на този кръг... В тази смисъл например е полезно да се имат пред вид ръководните начала, които според споменатия по-горе Европейски кодекс за добро администриране трябва да се съблюдават от институциите на ЕС:

- принцип на законосъобразност на актовете на служителите на институциите на ЕС

• 
  принцип на пропорционалност, т.е. допустимо е санкциониране и рестриктивни мерки само в необходимите за целта предели;
  
• 
  принцип за недопускане на превратно упражняване на властта и злоупотреба с властнически правомощия;
  
• 
  принцип на закрила срещу дискриминация;
  
• 
  принцип на обективност и приоритет на обвързаната компетентност пред т. нар. дискреционна преценка (оперативна самостоятелност – б.м.А.С.)
  
• 
  принцип на необходимостта да бъдат удовлетворени т. нар. легитимни очаквания на субектите в правните им отношения с институциите на ЕС;
  
• 
  принцип на справедливост, независимост и безпристрастност¹⁵⁴.
  

Всъщност възможните комбинации от преводи от един на друг от официалните езици са общо 380... На практика обаче в ежедневната си работа ЕК например използва само три работни езика – английски, френски и немски¹⁵⁷, като проектите за актове се изготвят на един или най-много два от тях, най-често първите два. Едва когато въпросът опре до влизането в сила на тези актове, респ. до публикуването им, те се превеждат на всички официални езици и се публикуват в съответните (вече 23) езикови версии на Официалния вестник на ЕС. В ЕП например, където твърде често трябва бързо да се размножи даден документ, той се превежда на 6 пилотни езика – английски, френски, немски, испански, италиански и полски – и едва след това след, ако е необходимо, и на останалите. При устните преводи на практика се преминава през тези пилотни езици – при превод например от гръцки на унгарски гръцкият текст се превежда на един от шестте езика, а преводачът на унгарски слуша един от тях – при този механизъм не е необходимо да се осигурява например преводач, който владее гръцки и унгарски език, например, т.е. да се изпълняват всички 380 възможни комбинации при 20 езика.

Всъщност цялата сложност идва не от институциите, в които по правило работят хора, владеещи поне по 3 езика, а от нормативните актове, които – поради възможността за директен ефект и пряко засягане на правните субекти в държавите-членки – трябва да бъдат преведени и обнародвани на всички официални езици на всички държави-членки, та да се удовлетвори презумпцията за познаване на правото и да може да се прилага принципа “непознаването на правото никого не оневинява”...

Същевременно необходимостта от запазването на езиковото многообразие, съчетано с подобряването на възможностите за диалог, обмен и професионална мобилност, води до разгръщането на програма на ЕК за насърчаване на изучаването на чужди езици по модела “майчин език плюс други два”, а проучванията показват, че 26 % от европейците заявяват, че владеят поне два чужди езика¹⁵⁸. Същевременно се насърчават и регионалните и малцинствените езици, които, без да са официални, се говорят от над 50 млн. от жителите на Съюза.

На практика езиковото съобразяване в ЕС е изключително достижение. Никоя друга международна организация или друга формация не използва толкова много официални езици. За сравнение – в ООН, където вече членуват близо 200 държави, официалните езици са само 6 (английски френски, испански, руски, китайски и арабски).