Закон за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията

В европейски план прилаганите алтернативи на стандартните методи на правно (в нашия случай законодателно) регулиране са най-различни, като се започне от саморегулирането, корегулирането и квазирегулирането, мине се през финансовите стимули, разрешителните режими, препоръчителните схеми и „отрицателното” лицензиране и се стигне до хартите за услуги, кодексите за поведение/практика, стандартите, информационните и образователни медийни кампании и други.

Широко разпространено и възприемано е виждането, че една индустия или сектор може да се саморегулира чрез създаването на свои собствени правила и кодекси на поведение, които после да приведе в действие. В някои случаи държавата също може да има ограничено участие в този процес, като например предоставя консултантска помощ. В други случаи тези правила може да намират своята опора в законодателството. Саморегулирането е често срещано явление в професионалните и финансовите сектори. Пример за това е Кодексът на банките във Великобритания, който е спонсориран от Асоциацията на британските банкери. Членството в нея е доброволно, но всички основни банки и браншови организации на строителни предприемачи членуват, а в уебсайта на Асоциацията са посочени тези, които не се нейни членове и не спазват Кодекса.

Кодексите за практика обикновено се приемат и администрират от индустрията, която са предназначени да регулират, въпреки че често се явяват допълващи към правната уредба. Кодексите могат да уреждат редица въпроси като: допустимост за членство, стандарти на производството, практики на изработка, процедури за уреждане на рекламации и други. Предимството на кодексите е, че те са конкретно приложими за дадената индустрия. Това насърчава отделните компании да ги спазват, бидейки част от индустрията. Ако процесът на разработване и привеждане в действие на един кодекс е достатъчно гъвкав, той може бързо и гъвкаво да бъде изменян.

Кодексите за практика могат да са доброволни или задължителни. Доброволните кодекси са по-гъвкави, но резултатите от прилагането им са по-малко сигурни. Най-добре е те да бъдат прилагани, когато:

- има силни организации професионални или браншови;

- последиците от неспазването им не води до значителни и необратими рискове и

- неспазването на даден стандарт или кодекс е очевидно, например, едно сертифициране би показало на потребителите дали даден техен снабдител отговаря на определените стандарти.

Корегулирането е форма на саморегулиране, при която индустрията разработва и администрира собствените си правила, а държавата дава само законодателната основа, която осигурява привеждането в действие на правилата.

Например, британският Закон за търговските предприятия от 2002 г. предоставя необходимите правомощия на Службата за лоялна търговия да дава официално одобрение на кодексите за практика, да мониторира и контролира действието на приетите кодекси, да оттегля одобрението си за кодекси, които не работят добре. Друг пример е Комисията за телевизионни стандарти във Великобритания, който е обществен орган, създаден по силата на Закона за радио и телевизия от 1986 г., според който дейността му се урежда с кодекс. Членството на всички излъчващи радиа и телевизии в него е задължително.

Поначало правилата, произтичащи от саморегулирането и корегулирането не трябва да водят до запазване или до даване на пазарно предимство на едни групи за сметка на други, до забраняване на навлизането на нови играчи в съответната индустрия, до фиксиране на цените или общо до ограничаване на конкуренцията. Те може да засегнат потребителите, като например намаляват възможността им да избират измежду по-ниски цени и/или по-качествени продукти и услуги.

Квази-регулирането може да бъде използвано от държавата, за да повлияе на бизнеса да спазва определени правила и стандарти, например приети от държавата кодекси за практика в индустрията, ръководства приети от съответните държавни органи, национални програми за акредитация и други. Квази-регулирането, както саморегулирането, може да бъде по-гъвкаво и по-целенасочено от законовата правна уредба. То също може да има като резултат по-добро спазване на правилата, ако те са разработени в сътрудничество с експерти от съответната индустрия.

- по-ниски административни разходи, защото те се разработват и най-често администрират от самия бизнес;

- по-ниски разходи на бизнеса за спазването им;

- правила, които са съобразени със специфичните нужди и по този начин по-целенасочени;

- по-висока гъвкавост, целенасоченост и бързина при прилагането и изменението;

- по-голямо откликване на потребителското търсене.

- вероятност от ограничения на конкуренцията, например бариери за навлизане на пазара, забрани за реклами, предписани цени и т.н.

- неефективни санкции за неспазване на правилата;

- неоправдаване на очакванията за спазване на правилата, когато някои бизнеси не се подчинят на изискванията;

- объркване относно правния режим на изискванията;

- липса на необходимите ресурси и капацитет на заинтересованите страни да разработят и администрират дадена схема за квази-регулиране;

- в рамките на даден сектор от индустрията може да не се постигне съгласие по един кодекс и може да има повече от един кодекса, което да води до по-високи разходи за потребителите и до объркване.

Подходите на регулиране чрез алтернативни на законодателството инструменти все повече се налагат в ЕС като най-подходящите инструменти за уреждане на отношения, аналогични с разглежданите тук, като най-добре отразяващи нуждите на засегнатите страни, постигащи по-висока ефективност от законодателството без да е необходима сериозна намеса от страна на държавата. Практиките, обаче, показват алтернативните варианти на регулиране в отношения като разглежданите биха били подходящи, когато интензитетът на неконкурентните ефекти от поведението на силната страна го позволява, както и когато са налице обективни дадености за това, каквито са:

- необходимо ниво на правосъзнание на обществото;

- наличие на силни професионални или браншови организации, представителни за всяка от страните по разглежданите проблемни отношения;

- липса на сериозни рискове за пазара;

- очевидност на неспазването на правилата.

Както вече беше представено по-горе²², във Великобритания след като националният орган по конкуренцията извършва проучване на конкурентната среда в определен сектор на търговия, след като открива определени неконкурентни практики като например прехвърлянето на риска на доставчика и увеличаване на маржа на търговците на дребно, въпреки че запазва базисната си позицията, че към дадения момент са налице всички основни аспекти на конкуренцията в съответния сектор, той прави поредица от предложения, едното от които е приемането на по-стриктен Кодекс за поведение за по-големи търговци на дребно, който изключва практики, които могат да доведат до необосновани промени в разпределението на търговския риск. Всъщност изборът на този лек подход на регулиране се основава на следните констатации:

- интензитетът на неконкурентните практики и поведения позволява саморегулация;

- конкурентната среда не е силно засегната от тези практики и поведения и позволява саморегулация;

- социално-икономическите условия позволяват саморегулация, т.е. налице са достатъчно основания да се приеме, че ако в действалия продължения на няколоко десетилетия Кодекс за поведение за по-големи търговци на дребно се приемат по-стриктни правила, забраняващи прехвърянето на риска от търговеца н адребно към доставчика, премахващи договорните условия, които затрудняват навлизането на конкуренти на местния пазар или ограничаващи възможността за приемането на необосновани промени в разпределението на търговския риск, това ще доведе до ефективно разрешаване на визираните проблеми.

В същия времеви период 2008-2009 година, в Румъния действа едновременно Закон за защита на конкуренцията и Кодекс за добри практики при търговията с хранителни продукти. Националният орган по конкуренция на Румъния извършва изследване за съвместимостта между разпоредбите между кодекса и закона и стига до извода, че не е налице противоречие между тях. В същото време, обаче, анализът на резултатите от прилагането на Кодекса за добри практики в Румъния сочи, че той поради факта че не е нормативен акт не се оказва ефективен при регулирането на търговските отношения доставчик – търговец на дребно. Това налага приемането през есента на 2009 г. нов отделен Закон за търговията (маркетинга) с хранителни продукти, който по много по-строг начин регулира тези отношения, урежда защитата срещу нелоялни търговски практики и т.н.

Като първа стъпка от тази дейност са идентифицирани основните въздействия, които може да се очакват във връзка с реализирането на конкретен вариант на регулиране на разглеждания кръг от обществени отношения. Направен е опит да се предвидят и възможните непредвидени въздействия, както и въздействието от възможните взаимодействия между различните варианти.

Поначало тези въздействия могат да нямат влияние или да имат различен ефeкт спрямо основните заинтересовани страни. Във всички случаи, обаче е необходимо да се изясни кои са засегнатите страни, от какви въздействия са засегнати и в какъв времеви период. Варианти, които като цяло биха били от полза за обществото може да имат положителни и отрицателни въздействия, които се разпределят неравномерно сред отделните засегнати страни и/или с течение на времето. Затова различните видове въздействия и свързаните с тях ключови въпроси тук ще бъдат разгледани съвкупно като вид разпределителни въздействия, по отношение на всяка една заинтересована страна. Поначало, следва да се вземат предвид два различни вида разпределителни въздействия:

- въздействия върху отделни социални и икономически групи. Идентифицирането на "положително" или "отрицателно" въздействие върху всяка една група, може да спомогне за предвиждане на пречките за предложените действия и може да е показател, че е налице необходимост те да бъдат променени или да се въведат мерки за смекчаване на отрицателните въздействия. Например, едно предложение може да бъде от полза за потребителите, но да носи разходи, които се понасят главно от предприятията. Дори в рамките на една група (например между малки и средни предприятия и големи компании, между навлизащите и утвърдените участници на пазара, между ниско бюджетни и по-високо бюджетни домакинства и т.н.) може да има разпределителни въздействия;

- въздействия върху съществуващи неравенства. Например трябва да се сравнят въздействията върху заинтересованите страни, за да се види дали е вероятно съществуващите неравенства да останат непроменени, да бъдат влошени или ограничени.

В тази връзка, за да се осигури сравнимост при оценката на различните варанти бе разработена Обща рамка за качествена оценка на предлаганите варианти (представена в Приложение 1 към настоящия документ). За основа на тази рамка е използван разработения от Европейската комисия набор от индикатори, свързани с наблюдение на изпълнението на Стратегията на ЕС за устойчиво развитие. Използването на тези индикатори е препоръчително, предвид степента на релевантност към изследваната област. Така разработената рамка изследва очакваните икономически, социални и екологични въздействия на вариантите, които са представени чрез търсене на отговори на ключови въпроси за всяка област.

За да бъде пълна оценката на въздействие, трябва да се направи и количествена оценка на очакваните въздействия, особенно за най-важните фактори. Оценяването на конкретните количествени параметри за различните варианти може да създаде още по-солидна основа за рационален избор на конкретен вариант. За да се оценят количествено важните параметри, трябва обаче да се преодолеят редица пречки. Липсата на важна информация, наличието на различни данни или категории оценявани от различните агенции за проучвания, както и чувствителността на определени финансови данни, могат да попречат на извършването на пълна количествена оценка. (Например бе идентифицирано разминаване на данните за обема продажби на хранителни стоки за 2010 г. в България на агенциите ICAP, EMIS, Euromonitor International). Това изисква допълнителни усилия за проверка и „засичане“ на наличната информация, за да се гарантира че използваните данни са достатъчно надеждни.

В Общата рамка за количествена оценка на предлаганите варианти са обвързани общите и специфичните цели на подходите на регулиране, ключови показатели/индикатори, които показват очакваното въздействие, както и източници на информация. Тук ще бъдат представени идентифицираните стойности на избраните показатели, както и резултатите от анализа на очакваните въздействия. Там където е било възможно се прави детайлна количествена прогноза за въздействията, оценени чрез поредица от количествени методи като:

- проста екстраполация – базирана например върху предварително получени в резултат на проучвания и статистически данни коефициенти;

- статистически заключения – направени въз основа на подобни въздействия и събития другаде (например извършени оценки на въздействието в държавите-членки и други страни).

По същество, целта е да се прогнозират максимално адекватно очакваните разходи и ползи от реализацията на всеки един от разглежданите варианти в количествени стойности, когато това е осъществимо. Ако в някои области количествено/парично остойностяване е неосъществимо, се посочват пречките и какво може да се направи в посока на тяхното преодоляване.

В тази част от доклада е представена качествена и количествена оценка на очакваните видове въздействия на Вариант 0 – да не се прави нищо. Оценката е извършена по разработенате Обща рамка за оценка, като основните аспекти на очакваното въздействие са описани последователно и са представени синтезирано в приложените таблици.

Текущите практики в отношенията между големите търговци на дребно и доставчиците/производители налагат известно ограничение върху свободното движение на стоки, като ограничават възможностите за избор на канали за реализация на продукти на производители и вносители, както и свободното договаряне на условия за тази реализация. Поставяните ограничения са свързани с ценови условия, предвиждане на допълнителни/допълващи отстъпки и налагането на санкции. Тези практики са основно в полза на конкретните търговци, които ги прилагат, но в същото време влияят негативно на всички останали участници по веригата и на заинтересованите страни като цяло. Това може да доведе до ограничаване на избора на потребителите, по отношение на продукти, които не са налични в различните канали, както и в по-дългосрочен план до повишаване на цените заради намалена конкуренция. Създават се бариери, както за оперирането на по-малки търговци и търговски обекти, така и за доставчиците и производителите, които са ограничени във възможността свободно да договарят условията на доставка в зависимост от пазарната конюктура и конкурентната среда. Съществуват също и индикации за различно поведение и условия на големи търговци на дребно, опериращи на българския пазар по отношение на български и чужди производители или вносители.

Същевременно редица международни компании, производители или вносители на продукти със световно известни марки, също оказват значителен натиск върху тяхните търговски партньори, което е показателно от редица проверки на КЗК и дори наличието на наложени санкции.
Конкурентоспособност, търговски и инвестиционни потоци

Значителните инвестиции от страна на повечето големи търговци на дребно са резултат, както на по-слабото развитие на модерната търговия в България, така и на по-либералните в сравнение с други европейски страни регулации на пазара. Същевременно с развитието на пазара, те увеличават своята конкурентоспособност за разлика от малките търговци на дребно, производители и вносители, които в рамките на цялата верига на добавена стойност, губят все повече конкурентни позиции и възможности за постигане на по-добри условия за работа.

По отношение въздействието върху производителността на работа, очакваните резултати не са еднозначни. От една страна, натискът на големите търговци на дребно изисква вносителите и производителите да подобряват постоянно ефективността и производителността си. В тази връзка те играят ролята на двигател за постоянно подобряване на ефективността в цялата верига на производство на суровини – преработка – дистрибуция – търговия на дребно. От друга страна, прекалено големият натиск за отстъпки и налаганите финансови и нефинансови условия от страна на големите търговци на дребно остават много малко ресурс и възможности на по-малките предприятия за инвестиране в подобряване на производителността. Също така прехвърлянето и на значителен обем от разходите и рисковете от търговците към производители и доставчици, намалява възможността за подобряване на производителността/ефективността на последните.

От гледна точка на структурните бариери за навлизане на пазара, изискванията на големите търговци на дребно, изключват от този пазар на доставки малките производители, които не могат да си позволят всички свързани с използването на този канал за реализация на продукцията разходи, значителна част от които не са обвързани с оборот или са непредвидими.

Разглежданите търговски практики, по веригата производство на суровини – преработка – дистрибуция – търговия на дребно у нас са увеличили разходите за реализация на продукцията на доставчиците/производителите и вносителите средно с 20% (от 30% на до 50%). Това е значително увеличение, което може основателно да се очаква да продължи, успоредно с нарастването на пазарния дял на големите търговци на дребно, който според актуалните прогнози за сектора на търговията с храни, например от текущите 35% се очаква да достигне до 50% от този пазар в следващите 5 години.

Съществуват опасения, че продължаващият натиск от страна на големите търговци на дребно върху доставчици/производители ще доведе до изтегляне на редица продукти от пазара, както и до фалирането на редица производители. Тук е много важно да се направи разграничението между видовете фалит на компании. Първия вид може да се разглежда като част от „естествения подбор” следствия на ефективна конкурентна реакция на пазара, което има положителен ефект и осигурява, както навлизане на нови икономически оператори, така и оцеляване и развитие на най-добрите компании. Вторият вид фалит е свързан с необратима загуба на критична за пазара маса от субекти - доставчици, производители, преработвателни компании, средни и малки търговци на дребно, отделни търговски обекти и други. Спадането на която и да е от тези категории под определен брой, може да доведе до сегментиране и картелиране на пазара, както и до влошаване на конкурентната среда

С нарастването на влиянието върху пазара на големите търговци на дребно, вече има индикации че се получава известна стандартизация на предлагането, като редица продукти изчезват от пазара, просто защото спира тяхната реализация чрез този канал (обикновено продукти с по-висока цена и/или по-високо качество). Това обаче не винаги означава липса на продукта на целия пазар, а по-скоро преориентиране на доставчици и производители, към алтернативни канали за продажба. Съществува значителен риск от закриване и фалиране на малки и средни предприятия и производители. Същевременно е много трудно да се предвиди дали това е резултат на естествен процес на отпадане на по-ниско конкурентоспособните икономически оператори или е дефект на средата, който има негативни последици върху конкуренцията, икономиката, заетостта и доходите на населението.

Запазването на текущото положение няма да донесе до промяна в административните тежести за бизнеса, както и до промяна по отношение на публичните власти.