Bg комисия на европейските общности брюксел, 18. 11. 2008 com(2008) 765 окончателен съобщение на комисията до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 765 окончателен

Доклад относно първия етап (1 януари 2007 г. — 31 декември 2008 г.) от прилагането на преходните разпоредби, предвидени в Договора за присъединяване от 2005 г., и изискван по силата на преходните разпоредби, предвидени в Договора за присъединяване от 2003 г.

Настоящият доклад преследва две цели:

• 
  да послужи като основа за преглед от страна на Съвета на първите две години от прилагането на преходните разпоредби за свободно движение на работници в съответствие с параграф 3 от приложения VI и VII на Договора за присъединяване на България и Румъния от 2005 г.,
  и
  
• 
  да предостави основа за преразглеждане¹ от страна на Съвета на преходните разпоредби от Договора за присъединяване от 2003 г. съгласно параграф 4 от приложения V, VI, VIII, IX, X, XII, XIII и XIV, във връзка с представеното искане от страна на Чешката република, Естония, Латвия, Литва, Полша, Словения и Словашката република (получено на 10 септември 2008 г.) и от страна на Унгария (получено на 29 септември 2008 г.)².
  

Свободното движение на хора е една от основните свободи, които правото на ЕО гарантира. То включва правото на гражданите на ЕС да се придвижват свободно в друга държава-членка на ЕС, да започват работа и да пребивават в нея с членовете на семейството си⁴. Свободното движение на работници изключва упражняването от страна на държавите-членки на пряка или косвена дискриминация по отношение на работниците от ЕС и техните семейства, основаваща се на тяхното гражданство по въпроси, свързани със заетостта. То също така гарантира равноправно третиране по отношение на настаняването в обществени жилища, данъчните облекчения и социалните придобивки.

Договорите за присъединяване от 2003 и 2005 г. дават право на държавите-членки да въвеждат временни ограничения на свободния достъп до техните пазари на труда на работници от държавите-членки, които са се присъединили през 2004 г. (с изключение на Малта и Кипър) и 2007 г.⁵. Тези така наречени преходни разпоредби могат да се прилагат само по отношение на работници, но не и по отношение на самостоятелно заети лица или на всяка друга категория граждани на ЕС⁶. Независимо от ограниченията, дадена държава-членка трябва винаги да дава предимство на работниците от България, Румъния и ЕС-8 пред работниците, които са граждани на страни извън ЕС, що се отнася до първоначалния достъп до пазара на труда.

Преходните разпоредби от Договорите за присъединяване от 2003 и 2005 г. по същество са идентични, що се отнася до тяхното съдържание и предвидените механизми. Целият преходен период с максимална продължителност седем години е разделен на три обособени етапа (по формулата „2 + 3 + 2“). По време на всеки от етапите се прилагат различни условия:

• 
  През първите 2 години достъпът на работници от ЕС-8 и ЕС-2 се регулира от националното законодателство на другите държави-членки. В края на първия етап Комисията е длъжна да изготви доклад, който да даде възможност на Съвета да направи преглед на този първи етап от прилагането на преходните разпоредби.
  
• 
  Държавите-членки могат да продължат да прилагат своите национални мерки по време на втория етап за още три години, при условие че уведомят Комисията за това преди края на първия етап; в противен случай се прилага законодателството на ЕС, с което се осигурява свободното движение на работниците.
  
• 
  По принцип действието на ограниченията трябва да приключи в края на втория етап. Въпреки това, отделна държава-членка, прилагаща национални мерки в края на втория етап, може, при сериозни затруднения на нейния пазар на труда или при заплаха от такива затруднения и след уведомяване на Комисията, да продължи да прилага тези мерки до изтичане на седемгодишния период след датата на присъединяване.
  

15 държави-членки прилагат ограничения по отношение на работниците от България и Румъния, а 10 държави-членки са отворили трудовите си пазари⁸. Прилаганите от тези 15 държави-членки различни законови мерки са резултат от различаващите се в правно отношение режими за достъп до пазара на труда. 7 от 15-те държави-членки прилагат опростяване на някои изисквания, които варират от съблюдаване на ускорени или опростени процедури (Австрия, Белгия, Люксембург) и освобождаване от извършване на проучване на пазара на труда при издаване на разрешителни за работа (Австрия, Франция, Унгария, Германия), до освобождаване от изискването за притежаване на разрешително за работа при упражняване на професия в определени отрасли или при определени условия (Дания, Унгария, Италия).

На 1 януари 2009 г. ще започне вторият етап от преходния период. Държавите-членки от ЕС-25, които вземат решение да премахнат ограниченията, ще имат възможност през оставащата част от преходния период да въведат отново ограничения, като използват предвидената в Договора за присъединяване защитна процедура, ако изпитват или предвиждат затруднения на своите пазари на труда. Държавите-членки от ЕС-25, които искат да продължат да прилагат ограничения, трябва да уведомят Комисията преди края на първия етап на 31 декември 2008 г.

1.5. Държави-членки от ЕС-8

11 от 15-те държави-членки са отворили своите пазари на труда за работници от държавите-членки от ЕС-8; от оставащите четири държави-членки Австрия прилага опростени процедури за 65 професии, както и освобождаване от изискването за притежаване на разрешително за работа и от изискването за извършване на проучване на пазара на труда за още 3 професии. Белгия е въвела ускорена процедура за започване на работа за професии, при които има недостиг на работна ръка, Дания не изисква разрешително за трудови дейности, влизащи в обхвата на колективно споразумение, а Германия освобождава някои квалифицирани инженери от изискването за извършване на проучване на пазара на труда. Унгария прилага реципрочни мерки, като ограничава достъпа до своя пазар на труда за работници от онези държави-членки от ЕС-15, които ограничават достъпа на унгарски работници, но освобождава квалифицираните работници от изискването за притежаване на разрешително за работа и някои неквалифицирани работници от изискването за проучване на пазара на труда.

Ограниченията пред свободното движение на работници от ЕС-8 следва да приключат на 30 април 2009 г. Държавите-членки, които все още прилагат ограничения, могат да ги оставят в сила след 30 април 2009 г. при наличие на сериозни затруднения на пазара на труда или при заплаха от такива затруднения, и след като уведомят Комисията за това преди 1 май 2009 г.

Като временно ограничават свободното движение на работници, преходните разпоредби извършват дерогиране от една от предвидените в законодателството на ЕО основни свободи. Съгласно последователно застъпваното от Съда на Европейските общности становище, дерогиранията от основните свободи трябва да бъдат тълкувани ограничително. Ограничително тълкуване се прилага и към условията, при които всяка държава-членка може да продължи да ограничава достъпа до пазара на труда по време на третия етап.

Точният размер на потоците на мобилност след разширяването е трудно да бъде определен поради непълнотата на съществуващите данни и широко отворените граници между държавите-членки. Въпреки това, наличната статистическа информация за населението и данните от Проучването на работната сила в ЕС показват, че броят на гражданите на България и Румъния, пребиваващи в ЕС-25, се е увеличил от около 690 000 в края на 2003 г. на близо 1,8 млн. в края на 2007 г., като този процес е започнал доста преди присъединяването на двете страни към ЕС през януари 2007 г. (вж. таблица А1). Това съответства на средно годишно нетно увеличение от около 290 000 души. Румънците представляват приблизително 19 % от всички мигранти, преместили се наскоро в рамките на ЕС, които са се установили с цел пребиваване в друга държава-членка през последните 4 години, а българските граждани — приблизително 4 % (диаграма 1).

Източник: Евростат, Проучване на работната сила в ЕС (EU Labour Force Survey), данни за 2007 г.

Забележка: Мигрантите, преместили се наскоро в рамките на ЕС, се определят като лица, пребиваващи не повече от четири години в друга държава-членка на ЕС.

Тяхната предпочитана цел в ЕС е била Испания, която е приела над 50 % от потока от мигранти от България и Румъния, преместили се наскоро в рамките на ЕС. Втората по значение страна, приемаща преместили се наскоро мигранти от Румъния, е била Италия (около 25 %), като потоците към останалите държави-членки са значително по-малки и никъде не надвишават 2 % от общия им брой. За преместилите се наскоро мигранти от България втората основна приемаща страна от ЕС е била Германия (15 %), а Гърция, Италия, Франция, Обединеното кралство и Кипър са приели повечето от останалите, като процентът им е почти равен (таблица 2).

Източник: Евростат, Проучване на работната сила в ЕС (EU Labour Force Survey), данни за 2007 г.

Въпреки че е значителен в абсолютни стойности, броят на българите и румънците изглежда скромен в сравнение с общата численост на населението в приемащите страни. Между 2003 и 2007 г. делът на българите и румънците от населението на ЕС-15 се е увеличил от 0,2 % на 0,5 %, макар и със значителни разлики в отделните държави-членки (таблица А1 и диаграма А1). През 2007 г. Испания и Италия са отбелязали най-висок дял български и румънски граждани като част от населението си, съответно 1,9 % и 1,1 % (диаграма A2).

От всички държави-членки, в Испания и Италия е най-висок делът и на наскоро пристигнали български и румънски работници. Въпреки това, делът от работната сила на наскоро пристигналите работници от страни извън ЕС е бил значително по-висок. (таблица А3).

След разширяването през 2004 г. броят на пребиваващите в ЕС-15 граждани от ЕС-10 се е увеличил приблизително с 1,1 милиона души. От общо над 900 000 през 2003 г., той сега възлиза на близо 2 милиона (като броят на гражданите от ЕС-2/10, живеещи в други държави-членки от ЕС-2/10, по принцип е пренебрежимо малък) (таблица A2).

Средният дял от населението, който съставляват пребиваващите в ЕС-15 граждани на държави извън ЕС и граждани от други държави от ЕС-15, остава доста над този на гражданите от ЕС-10 и ЕС-2, дори и четири години след разширяването от 2004 г.

В почти всички държави-членки броят на пристигналите наскоро от страни извън ЕС надвишава броя на новодошлите от останалите държави-членки на ЕС. Единствените изключения са Ирландия и Люксембург. Освен това в повечето държави-членки притокът на граждани от други държави от ЕС-15 е бил по-голям от този на наскоро пристигналите от ЕС-10 и ЕС-2.

Ирландия е страната, която далеч изпреварва останалите страни по относителен дял на приети граждани от ЕС-10 спрямо общата численост на населението си, като приблизително 5 % от нейното настоящо население в трудоспособна възраст са граждани от ЕС-10, следвана от Обединеното кралство, където този дял е 1,2 %. Австрия и Люксембург също имат значителен относителен дял на пристигнали наскоро граждани от ЕС-10, макар и доста по-малък от този в Обединеното кралство и Ирландия. Във всички останали държави-членки делът от населението на наскоро пристигналите граждани на ЕС-10 е много малък, дори в Швеция, която никога не е прилагала ограничения пред свободното движение на работници, както и в тези държави-членки, които са отворили пазарите си на труда от 2006 г.

2.3. Потоци на мобилност от гледна точка на изпращащите страни

Положението в изпращащите страни също така е доста разнообразно, като сред страните от ЕС-2 и ЕС-10 има както страни „с висока степен на мобилност“, така и такива „с ниска степен на мобилност“.

Потокът от румънски граждани към други държави-членки на ЕС през последните четири години възлиза на около 2,5 % от румънското население в трудоспособна възраст (диаграма 2). В България съответният процент на мобилност е бил 1,7. Най-високото ниво на наскорошна мобилност от всички държави-членки се наблюдава в Литва, като 3,1 % от литовците са се преместили в друга държава-членка на ЕС през последните четири години, следвана от Кипър (3 %), Полша (2 %) и Словакия (2 %). Въпреки че все още са съществени, нивата на мобилност в ЕС за Латвия и Естония са значително по-ниски. Интересно е да се отбележи, че Португалия също има значително ниво на осъществената наскоро мобилност в ЕС от 1,2 %, както и Ирландия и Нидерландия, макар и в по-малка степен.

От друга страна Чешката република и Унгария имат по-скоро ниски нива на мобилност в ЕС, които са по-малки или равни на тези в много от държавите-членки от ЕС-15. Стойностите за Словения, Малта и Люксембург са твърде малки, за да позволят получаването на надеждни статистически резултати.

Ако се вземе предвид по-дълъг период от време и се включат и емигрантите, които са напуснали страната си на произход преди повече от 4 години, се оказва, че Португалия и Ирландия са страните с най-голям процент граждани, живеещи в друга държава-членка на ЕС (съответно 9 % и 8,2 %).

Диаграма 2: Нива на мобилност според изпращащата страна — мобилни граждани на ЕС, живеещи в друга държава-членка по години на пребиваване (възрастова група 15-64 години), по данни за 2007 г. (в % от населението в трудоспособна възраст на страната, чието гражданство те притежават)

Източник: Евростат, Проучване на работната сила в ЕС (EU Labour Force Survey), годишни данни.

Забележка: В тези стойности не са включени гражданите, които са родени в друга държава-членка и продължават да живеят в нея. Стойностите за LU, MT и SI са прекалено малки, за да бъдат надеждни.

2.4. Потоци с цел временна мобилност и командироване

Една от характерните особености на мобилността след разширяването (и осъществената наскоро мобилност в ЕС по принцип) е, че голяма част от нея изглежда е с временен характер. Данните, предоставени от някои държави-членки, сочат, че много мобилни работници отиват в друга държава-членка за няколко месеца или години, но не възнамеряват да останат в нея завинаги. Например данните за Обединеното кралство показват, че около половината от гражданите от ЕС-8, които са пристигнали да работят в Обединеното кралство от 2004 г. насам, вероятно вече са напуснали страната, като положението е подобно и по отношение на Ирландия¹⁰.

Временното командироване на работници също представлява важен елемент от картината на европейската мобилност, като значителен брой командировани работници идват не само от новите държави-членки, но и от държавите-членки от ЕС-15 и ЕС-25 (диаграми А3/4).