Bg комисия на европейските общности брюксел, 18 2007 com(2007) 424 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 424 окончателен

Основният принцип за равно третиране на жените и мъжете е залегнал още в Римския договор от 1957 г. Намаляването на разликата в заплащането е една от целите на Европейската стратегия за икономически растеж и заетост. При все това, в пътната карта за равенство между жените и мъжете¹ се подчертава, че разликата в заплащането продължава да е налице, въпреки предприетите действия и мерки срещу нея. Според показателя за разликата (некоригирана) в брутното почасово възнаграждение на мъже и жени, жените са получавали през 2005 г. средно 15% по-малко от мъжете в Европейския съюз. Няма никакви признаци за трайно намаляване на разликата.

Само малка част от тази разлика може да бъде обяснена с обективни критерии, което е показателно за неравенството, което продължава да съществува на пазара на труда по отношение на жените. Жените имат по-голяма успеваемост в учебния процес от мъжете във всички държави-членки и представляват по-голяма част от дипломираните висшисти. Как тогава да си обясним, че след завършване на образованието пазарът на труда им предоставя по-неблагоприятни условия, отколкото на мъжете и не оценява напълно техния производствен потенциал? Една модерна и конкурентна икономика не може да си позволи подобно положение, особено с оглед на предизвикателствата на демографските промени и очакваното намаляване на активното население.

В този контекст се вписва настоящият документ, който си поставя за цел да анализира причините за разликите във възнагражденията и да предложи пътища и начини за тяхното намаляване. Комисията не би могла да се справи сама с това предизвикателство, тъй като в много области центърът на тежестта се намира в държавите-членки и действията, които трябва да се предприемат, надхвърлят нейните компетенции. Поради това, за премахването на разликата в заплащането ще бъде необходимо мобилизирането на всички заинтересовани, преди всичко в държавите-членки и сред социалните партньори, за да бъде постигнат напредък в установяването на равенство между жените и мъжете на пазара на труда.

Разликата в заплащането отчита относителното различие на средното брутно почасово възнаграждение за жените и за мъжете в цялата икономика. Това е един от структурните показатели за наблюдение на Европейската стратегия за икономически растеж и заетост².

Разликата в заплащането се дължи на комплексни фактори. Един работен документ на службите на Комисията от 2003 г. описва подробно размера, анализа и политическите последствия от разликата в заплащането на жените и мъжете³. Той подчертава колко е трудно да се отделят обективните причини, които обясняват разликата, от ефектите, дължащи се на пряка или непряка дискриминация или на други причини.

Разликите в заплащането между жените и мъжете може частично да отразяват обективните различия по отношение на индивидуалните характеристики (възраст, ниво на образование, придобит опит), заетостта (професия, вид договор или условия на труд) или предприятието (сфера на дейност или размер на предприятието). Например на пазара на труда опитът обикновено се заплаща по-добре. Ако мъжете имат средно по-голям опит от жените, нивото на заплащане ще бъде средно също по-високо. При все това все още има случаи на дискриминация на работещи по полов признак. Случва се при еднакъв опит и за една и съща работа жените да получават по-ниско възнаграждение от мъжете и това е умишлена/преднамерена дискриминация.

Обективните различия и открито дискриминационните практики обаче не са достатъчни, за да обяснят защо все още съществува разлика в заплащането⁴. Тази разлика се дължи на няколко причини както от юридически, така и от социален или икономически характер, които излизат далеч извън рамките на въпроса за еднаквото заплащане за еднакъв труд.

Според Договора (член 141) трябва да се осигури равно заплащане за труд с еднаква стойност. Това поставя въпроса за оценяването на труда на всеки работещ и по-конкретно за оценката на различните функции. Фактът, че все още има разлика в заплащането означава също така, че професиите и функциите, упражнявани предимно от жени, получават по-ниска системна оценка в сравнение с тези, упражнявани предимно от мъже и това не се дължи обезателно на обективни критерии⁵. На едно и също ниво на квалификация физическата сила например може да бъде по-високо оценена от уменията за общуване или отговорността за капиталите да бъде поставена над отговорността за хората. Можем да посочим за пример едно предприятие, което наскоро преразгледа таблиците със заплатите на служителите си и приравни труда на касиер(к)ите в супермаркет с този на складовите работници.

От друга страна, разликата в заплащането може да отразява неравенства, които в действителност засягат основно участието на жените на пазара на труда.

Това се отнася например до сегрегацията на пазара на труда. Оказва се, че жените се концентрират в много по-малък брой сектори и професии от мъжете. Поради това тези сектори и професии са по-ниско оценявани и по-ниско заплащани от секторите, в които работят предимно мъже. Приблизително 40% от жените са заети в здравеопазването, образованието или държавната администрация срещу само 20% от мъжете. Освен това жените работят основно като административни секретарки, продавачки, по-ниско квалифицирани или неквалифицирани работнички и тези професии представляват почти половината от заетостта на жените. В същото време само една трета от висшите кадри в предприятията на Европейския съюз са жени.

Сегрегацията се задълбочава и от традициите и стереотипите, които оказват влияние върху избора на образованието и специалността, върху оценката и класификацията на професиите, но също и върху участието в заетостта. Трябва да се отбележи, че все още на жените се налага да понасят трудностите, свързани със съчетаването на професионалния и на личния живот, в по-голяма степен, отколкото на мъжете. Това влияе върху техния избор на професия и много по-често води до работа при намалено работно време и до по-чести прекъсвания на работата, което се отразява отрицателно върху професионалното им развитие. Почти една трета от жените работи при намалено работно време срещу само 8% при мъжете. Въпреки че изборът на този начин на работа може да отразява личните предпочитания и да насърчава заетостта на жените, разликата между жените и мъжете е много показателна за факта, че те използват времето по различен начин и че грижата за зависимите членове на семейството се поема основно от жените. Липсата на достъпни, качествени и на разумни цени услуги за гледане на деца засилва това несъответствие. Също така, в отпуск по майчинство излизат предимно жените⁶. Появата и отглеждането на децата трайно намаляват процента на заетост на жените, но не и при мъжете. В резултат на това професионалната кариера на жените е по-често прекъсвана, по-забавена и кратка, и следователно по-ниско заплатена.

При тълкуване на показателя за разликата в заплащането трябва да се вземе предвид и фактът, че той не позволява да се прави разлика между обективните причини и причините, произтичащи от дискриминацията, или други причини.

През 2005 г. разликата в заплащането между жените и мъжете се изчисляваше на 15% в ЕС-27, т.е. два пункта под неговото равнище от 1995 г. (виж приложението). Тази относителна стабилност контрастира с ясно изразеното положително развитие на процента на заетост на жените, където напредъкът е постоянен.

На ниво държави-членки промените са твърде значими, тъй като разликата варира от 4% (Малта) до 25% (Естония, Кипър). При все това разликата в заплащането не е общо показателна за равенството между жените и мъжете, тъй като тя се отнася само до хората, работещи на трудов договор и трябва да бъде тълкувана, като се вземат предвид другите показатели, свързани с пазара на труда. Тя отразява като цяло разликите в (начина и) условията на труд на жените. Така повечето страни с нисък процент на заетост на жените (напр. Малта, Италия, Гърция, Полша) имат разлика, по-ниска от средната, която се дължи на слабата заетост на ниско- или неквалифицираните жени. По-високата разлика върви редом с по-силна сегрегация на пазара на труда (напр.

Кипър, Естония, Словакия, Финландия) или с по-голям процент жени, работещи при непълно работно време (напр.

Германия, Обединеното кралство, Нидерландия, Австрия, Швеция). Освен това, институционалните системи и механизми на фиксиране на възнагражденията могат също да повлияят на заплащането.

Разликата в заплащането е също така по-висока от средната в предприятията от частния сектор⁷ (25%) и варира чувствително в зависимост от индивидуалните качества, параметрите на предприятието или на заетостта (виж статистическото приложение). За отбелязване е, че разликата се увеличава (успоредно) с размера на предприятието, възрастта и степента на обучение и квалификация. С други думи, квалификацията и придобитият опит на жените се заплащат по-ниско от тези на мъжете. От друга страна, най-засегнатите сектори от разликата в заплащането са промишлеността, услугите в предприятията и финансовите дейности.

Преодоляването на разликата в заплащането на жените и мъжете е политически приоритет за Европейската комисия, потвърден в нейната „Пътна карта за равенството“, приета за периода 2006-2010 г.

Разликата в заплащането има значителни последици върху положението на жените в икономическия и социалния живот по време на активния живот и след него. Тя е пречка за постигането на равностойна икономическа независимост на жените и на мъжете. Тя неизбежно ограничава личния избор, например по отношение на условията и на продължителността на работата, на прекъсванията в кариерата или на разпределението на отговорностите в домакинството и в семейството. Тя създава по-голяма опасност от обедняване при жените, особено в семействата с един родител. Тези последици се чувстват даже след приключване на активния живот, когато разликата в заплащането се превръща в разлика в пенсията. Тя свидетелства за неприемливо за икономиката разхищение на ресурси и за общество, което възпрепятства пълноценната реализация на производствения потенциал на жените.

Общностните политики винаги са били насочени срещу тези прикрити аспекти на разликата в заплащането. От една страна, беше разработена значителна правна уредба за борба срещу дискриминацията и за гарантиране на равно третиране. От друга страна, редица незаконодателни мерки и инициативи допринесоха за насърчаване на равенството между жените и мъжете във всяко отношение.

Но все още съществуващата разлика в заплащането показва, че е необходимо да се обмислят специфични начини на действие за намаляване на неоснователните неравенства в доходите. Набелязани са четири приоритетни допълващи се области. От законодателна гледна точка, Комисията трябва да бди за пълното въвеждане и прилагане на съществуващата рамка, като открои възможностите за подобрение. В областите, надхвърлящи нейните компетенции, Комисията трябва да заложи на активното включване на всички заинтересовани страни, и по-специално на държавите-членки и на социалните партньори. Необходимо е да се оползотворят напълно възможностите на Европейската стратегия за икономически растеж и заетост и да се работи за приемане на идеята за равенство на доходите сред работодателите. В действителност работодателите са първата инстанция, която трябва да прилага принципа за равенство на заплащането за равен труд или за труд с равна стойност. Освен това обменът на добри практики на общностно ниво ще позволи да се опознае по-добре явлението и да се разпространят новаторски решения за неговото преодоляване.

3.1. Анализ на възможностите за усъвършенстване на законодателната рамка и на нейното прилагане

Още в член 119 на Римския договор от 1957 г. е залегнал принципът за равенство в заплащането между работещите мъже и работещите жени за еднакъв труд. Този член, станал впоследствие член 141 в Договора, предвижда, че държавите-членки трябва да осигурят прилагането на принципа за равенство в заплащането между работещите мъже и работещите жени за равен или равностоен труд (виж приложението).

Член 141 цели нещо повече от стриктното равенство de jure, в него се признава също така необходимостта от равенство de facto. Ето защо параграф 4 от него дава възможност на държавите-членки, с оглед на осигуряване на практика на пълно равенство на жените и мъжете в професионалния живот, да провеждат или да предприемат положителни действия, предназначени да улеснят упражняването на професионална дейност от по-слабо представения пол.

През 1975 г. Съветът прие Директива 75/117/ЕИО за сближаване на законодателствата на държавите-членки относно прилагането на принципа за равно заплащане на работещите мъже и работещите жени. Тя предвижда, че принципът за равенство в заплащането на работещите мъже и работещите жени за еднакъв труд и за труд с еднаква стойност изключва всяка възможност за дискриминация, основана на пола, по отношение на всички аспекти и условия на заплащането.

Европейският съд трябваше на няколко пъти да се произнася по тези разпоредби в многобройни свои решения, които сложиха дълбок отпечатък върху правораздаването в тази област⁸. Достиженията на общностното право са в основата на повечето национални законодателни мерки, отнасящи се до принципа на равенството в заплащането и имаха решаващо значение за промяната на положението на жените на пазара на труда. Това законодателство обаче не доведе до преодоляване на разликата в заплащането между жените и мъжете.

Тази разлика не се дължи само на незадоволително или на лошо прилагане на законодателството — последното все пак ще играе важна роля⁹ в бъдеще за подобряване на положението.

Общностното законодателство постигна резултати при премахването на пряката дискриминация, при която жената получаваше по-ниско заплащане от колегата си от мъжки пол за една и съща работа. Ако има още такива случаи, те могат да бъдат успешно разрешени чрез правни и други механизми на национално ниво.Но това законодателство не беше толкова ефективно при осигуряване на спазването на принципа за еднакво заплащане на труд с еднаква стойност. Може да става дума например за различно оценяване, в рамките на едно предприятие, на две равностойни функции, едната предимно извършвана от жени, другата — предимно от мъже. В действителност този вид дискриминация е по-трудно да бъде оспорена чрез индивидуални правни действия поради факта, че потенциалните жертви не си дават реална сметка за положението, но и защото е по-трудно да се заведе дело за дискриминация при подобни случаи.

Следователно, без да поставяме под съмнение резултатите от анализа, би било добре да проверим дали трябва да се направят промени в законодателната рамка, за да бъдем сигурни, че е изключена възможността за пряка и непряка дискриминация от системите за определяне на възнагражденията. За тази цел може да се предвиди подсилване на разпоредбите, насочени към отстраняване на елементите на дискриминация по отношение на един от половете в системата на заплащане.

Необходимо е да се прецени ролята на прозрачността във всичките ѝ аспекти и в тази светлина да се анализират разпоредбите, отнасящи се до информацията и допитването до работещите и до техните представители относно положението и развитието на възнагражденията на жените и мъжете в предприятието, както е предвидено в Директива 2002/73/ЕО.

За да се справят със сегрегацията на пазара на труда, държавите-членки биха могли да използват в по-голяма степен възможността за осъществяване на положителни действия при зачитане на юриспруденцията на Европейския съд.

Европейската комисия ще продължава да играе ролята на пазител на договорите и да следи съответното общностно право да се транспонира и прилага правилно. При изпълнението на тази задача тя може да разчита на националните органи, натоварени да насърчават равенството в отношението към жените и мъжете¹⁰.

Проучванията сочат непознаване на европейското право в областта на равенството в заплащането, на равенството в третирането и възможните пътища за възражения. Средно един от трима граждани твърди, че знае правата си в случай на дискриминация¹¹. Необходимо е, следователно, да продължи информирането както на гражданите изобщо, така и на представителите на работещите и на работодателите, както и на професионалистите в областта на правосъдието.

И накрая, възможността да се съвместява професионалният с личния живот допринася за подобряване на баланса в разпределението на задачите в домакинството и в семейството между жените и мъжете и така осигурява по-продължително участие на жените в пазара на труда, което от своя страна намалява разликата в заплащането.

Комисията започна консултации с европейските социални партньори по въпроса за съвместяването¹², като смята, че би било полезно да се актуализира общностната правна уредба. Комисията:

• 
  ще продължи да упражнява задълбочен контрол по транспонирането и прилагането на общностното законодателство в държавите-членки и ще използва мрежата от национални органи, отговарящи за равенството между жените и мъжете, за да бъде правото еднакво тълкувано и прилагано в областта на равенството в заплащането;
  
• 
  през 2008 г. ще направи анализ на действащите разпоредби за пригодността на юридическите механизми към откроилите се причини, довели до разликата в заплащането, и ще предложи, при необходимост, приспособяване на общностната законодателна рамка;
  
• 
  приканва държавите-членки да прилагат изцяло съществуващите разпоредби за информиране на работещите от работодателите по отношение на равенството в третирането на двата пола в предприятията;
  
• 
  ще обсъди дали са необходими указания или разяснения за осъществяване на положителни действия за борба против сегрегацията на пазара на труда;
  
• 
  ще засилва действията за информиране и за запознаване с действащото право и с пътищата за обжалване в случай на дискриминация, включително в посока на заинтересованите участници в правната система;
  
• 
  при необходимост, след консултация със социалните партньори на общностно ниво, ще предлага мерки за подобряване на съвместяването на работата с личния и семейния живот по начин, позволяващ на жените и на мъжете да имат достъп до пазара на труда и да участват в него при еднакви условия.
  

Европейската стратегия за икономически растеж и заетост представлява съществен механизъм за поддържане на равенството между жените и мъжете на пазара на труда с активната подкрепа на структурните фондове. Свързаният с тази стратегия отворен метод за координиране на социалната защита и на социалното включване отчита също, че насърчаването на равните възможности е неделима част от усилията, полагани от държавите-членки за укрепване на социалното сближаване в Европейския съюз.

В рамките на настоящата Европейската стратегия за икономически растеж и заетост намаляването на разликата в заплащането присъства в две насоки¹³. Тези насоки стимулират също така държавите-членки при определяне на техните ангажиментите и цели по установените приоритети. „Европейският пакт за равенство между жените и мъжете“, приет по време на пролетния Европейския съвет през март 2006 г., ясно отразява ангажимента на държавите-членки да действат решително в тази област.

Действията за намаляване на разликата в заплащането изискват специален подход към всички свързани с нея фактори. Редица държави-членки започнаха действия за премахване на сегрегацията на пазара на труда в областта на образованието и на обучението, както и при съвместяването на професионалния и личния живот. При все това годишният доклад на Комисията за икономически растеж и заетост през 2006 г¹⁴. и съвместният доклад за заетостта 2006-2007 г¹⁵. изразяват съжаление, свързано с продължаващото наличие на разлики в заплащането, като в последния документ се подчертава, че „само две държави са си поставили цели в тази област (Естония и Финландия), докато по-голямата част от държавите-членки пренебрегват въпроса.“

Докладът на Комисията за равенството между жените и мъжете, представен на Европейския съвет подчертава всяка година, че все още съществува голяма разлика в заплащането и приканва държавите-членки да положат всички усилия за премахване на възможните причини. Би било желателно държавите-членки да заложат вече в националните си програми за реформи специфични инициативи за намаляване и премахване на разликата в заплащането, включително в областта на сегрегацията на пазара на труда и на съвместяването на професионалния и на личния живот. Комисията ще продължи да отчита развитието на разликата в заплащането и на възприетите действия по политиките в рамките на механизмите на Европейската стратегия за икономически растеж и заетост, чрез годишния доклад за напредъка и съвместния доклад за заетостта. Важно е също така да се осигури мониторинг на политиките чрез съгласувани, съпоставими и пълни статистики на разположение своевременно. За тази цел ще трябва да се развие способността за анализ и изясняване на основните фактори, обуславящи разликата, за да се набележат възможните насоки на действие за целенасочено справяне с проблема. За целта Евростат учреди през 2007 г. работна група с държавите-членки за съществуващия структурен показател с цел подобряване на качеството и на съпоставимостта.

Комисията:

• 
  ще подобри предлагането и качеството на статистиките, отнасящи се до структурния показател за разликата в заплащането, включително необходимите разбивки и средствата, позволяващи определяне и анализ на обуславящите го фактори и ще гарантира необходимото разпространение на тази информация;
  
• 
  ще прецени кой е най-добрият начин за преодоляване на разликата в заплащането на жените и мъжете в рамките на следващите интегрирани насоки за 2008-10 от стратегията за икономически растеж и заетост;
  
• 
  приканва още отсега държавите членки да определят националните цели и програми за намаляване на разликата в заплащането на жените и мъжете на основата на съгласувани, съпоставими и пълни статистики;
  
• 
  приканва държавите-членки да използват изцяло възможностите, предоставени от Европейския социален фонд, за да атакуват причините — преки или косвени — за разликите в заплащането между жените и мъжете; приканва държавите да подобряват възможността за работа на жените и да намаляват сегрегацията на пазара на труда, основаваща се на пола.
  

Работодателите са ключовите действащи лица при отстраняването на неоправданите неравенства в заплащането. Те носят отговорност за спазване на законодателството в тази област. И все пак, в техен интерес е също да действат отговорно, за да насърчават равенството между жените и мъжете в своите организации. Това се отнася както за частните, така и за обществените предприятия. Комисията осъществява програма за действие за равни възможности на своя персонал. В това отношение трябва да се подчертае продължаващото съществуване на разлика в заплащането и в публичната администрация, дължащо се главно на професионалната сегрегация и на слабото присъствие на жените на ръководни постове, свързани с вземане на решения.

Насърчаването на равенството е не само етичен въпрос, то осигурява преимущество при конкуренцията в предприятията, тъй като дава възможност на персонала да реализира напълно производствения си потенциал. Равенството между жените и мъжете е и сред приоритетните области на действие, определени от Европейското сдружение за социална отговорност на предприятията¹⁶ (RSE). Ето защо Комисията приканва сдружението да предложи инициативи за популяризиране на добри практики за преодоляване на разликата в заплащането.

Някои държави-членки подкрепят усилията на работодателите чрез присъждане на отличия на предприятията, чиито практики в областта на професионалното равенство и на управлението на човешките ресурси допринасят за равенството между жените и мъжете. Комисията би могла да насърчи обмена на добри практики в тази област. Тя вече подкрепя мерки за привличане на вниманието към борбата срещу установените в предприятията стереотипи, и по-конкретно с поддръжката на програмата PROGRESS.

Впрочем публичните администрации имат своята значима тежест в националните икономики, тъй като обществените поръчки представляват 16% от брутния вътрешен продукт на Общността. Следователно те имат възможността да подтикват доставчиците си към отговорно социално поведение. За целта Директиви 2004/17/ЕО¹⁷ и 2004/18/ЕО¹⁸ предвиждат следното: „възложителите могат да установят особени условия във връзка с изпълнението на дадена поръчка (…) [които] могат по-специално да се отнасят до социални съображения и до съображения във връзка с околната среда“.

Комисията:

• 
  приканва националните администрации да правят всичко възможно за намаляване на разликата в заплащането на своя персонал и да насърчават равенството на заплатите у своите доставчиците чрез процедурите на изпълнение на обществени поръчки;
  
• 
  ще включи въпроса за равното третиране и за равното заплащане в подготвяния за 2008 г. наръчник за включване на социалните критерии при изпълнението на обществени поръчки;