Доклад за 2012 година относно отношенията между европейската комисия и националните парламенти въведение

През 2012 г., както и през предходните две години, отношенията между Европейската комисия и националните парламенти продължиха да се развиват въз основа на два елемента: от една страна, на механизма за контрол на субсидиарността, основан на договорите, чрез който националните парламенти упражняват контрол върху Комисията, като систематично проверяват дали новоприетите законодателни предложения съблюдават принципа на субсидиарност, а от друга страна — на политическия диалог, който обхваща обмен на информация и становища по различни въпроси на политиката по време както на законодателната, така и на незаконодателната фаза, и който се простира отвъд темата на субсидиарността.

Настоящият осми годишен доклад относно отношенията между Комисията и националните парламенти е съсредоточен върху политическия диалог. Конкретните аспекти, свързани с механизма за контрол на субсидиарността, в това число първият „жълт картон“ от националните парламенти за предложението на Комисията за Регламент относно упражняване на правото да се предприемат колективни действия във връзка със свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги („Монти II“), се разглеждат в годишния доклад за 2012 г. относно субсидиарността и пропорционалността, който се публикува успоредно с настоящия доклад и следва да се разглежда като негово допълнение.

Първият „жълт картон“ със сигурност бе ключов елемент в отношенията на Комисията с националните парламенти през 2012 г. Същевременно обаче, по-широкият диалог по същността на политиките и предложенията на Комисията, който надхвърля границите на контрола на субсидиарността и дава възможност на националните парламенти да участват активно във формирането на политиката на равнище ЕС, също се превърна в ключов елемент в пейзажа на ЕС, особено в контекста на задълбочаването на Икономическия и паричен съюз (ИПС). Диалогът бе допълнително засилен, което съществено обогати отношенията между Комисията и националните парламенти.

През 2012 г. политическият диалог се провеждаше под формата на i) общи двустранни и многостранни дебати и дискусии, често породени или провеждани в контекста на междупарламентарните срещи (вж. глава 2), ii) размяна на писмени становища от националните парламенти и отговори от страна на Комисията (вж. глава 3) и iii) многобройни други контакти и срещи през годината (вж. глава 4).

2. Основни предизвикателства: благоприятстваща растежа бюджетна консолидация и демократична легитимност

През 2011 г., освен становищата и дискусиите по редица законодателни мерки, предложени в отговор на икономическата и финансовата криза, националните парламенти участваха в дебата за многогодишната финансова рамка (МФР) за 2014—2020 г. като цяло и по отделните секторни предложения в нея. През 2012 г., в контекста на икономическа несигурност, националните парламенти съсредоточиха още повече своето внимание върху европейския отговор на кризата и подкрепиха усилията на Комисията в това отношение.

Конференцията на комисиите по европейски въпроси към парламентите на държавите — членки на Европейския съюз (КОСАК), в която участват представители на Европейския парламент, продължи да бъде важен форум за дискусии с националните парламенти. Датското председателство на КОСАК даде тласък на парламентарната дейност по дванайсетте ключови действия в Акта за единния пазар и помогна за по-доброто разбиране за значението на Програмата в областта на цифровите технологии за Европа, прилагането на Директивата за услугите и пътната карта за ефективно използване на ресурсите в Европа. Кипърското председателство на КОСАК продължи тези усилия, като запази приоритетното място на управлението на единния пазар и трансевропейската енергийна инфраструктура в дневния ред.

В годишния обзор на растежа за 2013 г., публикуван през ноември 2012 г.¹, Комисията потвърди, че приоритетите продължават да бъдат диференцирана, специфична за всяка държава бюджетна консолидация, ограничаване на сътресенията на пазара на държавния дълг с цел възстановяване на финансовата стабилност и отпускането на заеми, провеждане на структурни реформи, особено на пазара на труда, които подобряват конкурентоспособността и увеличават гъвкавостта на цените, както и гарантиране на ефективност на публичната администрация.

През годината Комисията продължи да насърчава националните парламенти да се ангажират в процеса на европейския семестър, така че да участват във формирането на дебата по основните направления на политиката на ЕС, така както са формулирани в стратегията „Европа 2020“. В отговор на призива към Комисията, отправен по време на срещата на КОСАК в Копенхаген през април 2012 г., да засили политическия диалог по време на европейския семестър, Комисията се ангажира да активизира диалога с националните парламенти, по-специално на следните два етапа:² в началото на годината, след публикуването на годишния обзор на растежа и след това — след като Европейският съвет е одобрил специфичните за всяка държава препоръки. Това следва да спомогне за повишаване на осведомеността в националните парламенти и да улесни участието им на ранен етап в подготовката на националните бюджетни планове (програми за стабилност или конвергенция) и националните програми за реформи. То следва също така да подобри разбирането на обосновката на конкретните препоръки за държавите, чието изпълнение в крайна сметка зависи от изработването на политики на национално равнище.

В същото време политическият диалог между Комисията и националните парламенти през 2012 г. се провеждаше на фона на зараждащия се в ЕС консенсус, че макроикономическите и бюджетните политики на държавите членки трябва да бъдат по-тясно координирани, за да може ИПС да продължи да функционира, но също така че всяко по-нататъшно задълбочаване на ИПС следва да предвижда силен демократичен контрол с участието на националните парламенти и Европейския парламент. Ето защо в своя Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз — Начало на дебат на европейско равнище,³ в който изложи становището си за това какво е необходимо за постигането на по-нататъшно интегриране на европейските банкови, фискални и икономически политики, Комисията посочи също така, че демократичната отчетност може да бъде гарантирана само в рамките на система с ясни отговорности и механизми за отчетност. Подробният план беше предназначен да стартира по-широк обществен и институционален дебат по тези въпроси, а Комисията многократно заяви, че очаква становищата и гледището на националните парламенти.

Комисията подчерта, че като общо правило демократичната отчетност трябва да бъде гарантирана на равнището, на което се взима решението за изпълнение, като същевременно се отчита и равнището, на което решението ще даде отражение. Следователно по-задълбочената интеграция в разработването на политики и обединяването в по-голяма степен на компетентностите на европейско равнище следва да бъде съпроводено от засилено участие на Европейския парламент. Освен това могат да бъдат проучени и нови механизми за по-добро сътрудничество между националните парламенти и Европейския парламент, тъй като членовете на всички парламенти следва да осъзнават напълно взаимозависимостите на техните решения. Парламентарните роли и на двете равнище са специфични и взаимно се допълват. И на двете равнища парламентарните правомощия за контрол следва да бъдат укрепени, а междупарламентарното сътрудничество може да бъде задълбочено. Европейският парламент и националните парламенти заедно следва да решат под каква точно форма да се осъществи това.

На този фон започна да се очертава въпросът за демократичната легитимност на европейския семестър като ключов елемент на междупарламентарния диалог и на диалога на националните парламенти с Комисията. Това включваше неофициални⁴ и официални инициативи за засилване на парламентарния контрол и междупарламентарното сътрудничество в контекста на засилено икономическо управление, било то посредством междупарламентарно сътрудничество по силата на член 9 от протокол № 1 към договорите, или въз основа на член 13 от Договора за стабилност, координация и управление, както бе договорено на срещата на Европейския съвет през март 2012 г. (конференция на представителите на съответните парламентарни комисии) (вж. също глава 5).

Общият брой на становищата, получени от националните парламенти през 2012 г., достигна 663⁵. Това представлява увеличение от 7 % в сравнение с 2011 г. (622), доста по-скромно увеличение в сравнение с предходните години (55 % през 2010 г., 60 % през 2011 г.).

Ако се разгледат най-активните камари⁶, броят на получените от португалската Assembleia da República становища се увеличи значително (от 184 на 227) и представляваше над 30 % от всички становища, адресирани до Комисията през 2012 г. Но своето участие в политическия диалог с Комисията активизираха и италианският Senato della Repubblica (броят на становищата нарасна от 76 на 96), германският Bundesrat (от 33 на 59), френският Sénat (от 4 до 19), австрийският Bundesrat (от 3 на 12), полският Senat (от 4 на 11), Чешката Poslanecká snĕmovna (от 5 на 10), ирландските Houses of the Oireachtas (от 1 на 7) и двете испански камари, Congreso de los Diputados и Senado, заедно (от 2 на 7).

От друга страна, значително намаля броят на становищата от редица други камари, а именно румънската Camera Deputaţilor (от 40 на 26), италианската Camera dei Deputati (от 28 на 15), българското Народно събрание (от 19 на 13), датския Folketing (от 14 на 8), люксембургската Chambre des Députés (от 14 на 6) и румънския Senat (от 33 на 2).

Като цяло през 2012 г. 15 камари активизираха своята дейност в рамките на политическия диалог, 15 други бяха по-малко активни, а седем изпратиха същия брой становища както и през 2011 г. Важно е да се отбележи, че шведският Riksdag, въпреки че почти удвои броя на своите мотивирани становища (от 11 до 20), изпрати 60 % по-малко становища, свързани със съдържанието на предложенията и инициативите на Комисията.

Над 80 % от общия брой получени становища бяха изпратени от десетте най-активни в политическия диалог камари. Шест камари не изпратиха становища на Комисията, а пет изпратиха само по едно становище.

През 2012 г. изпратените от националните парламенти 663 становища се отнасяха до не по-малко от 354 различни (законодателни и незаконодателни) документи на Комисията⁷. Най-много коментари, т.е. пет или повече становища, имаше по 23 документа на Комисията, като броят на становищата по тях представяла едва 25 % от всички получени становища. Мнозинството от документите на Комисията, по които националните парламенти изпратиха мнение, събраха между 1 и 3 становища, което отразява широкия спектър от теми, които привличат вниманието и интереса на националните парламенти.

Процедурата за „жълт картон“⁸ — важен елемент в отношенията между Комисията и националните парламенти — бе задействана за първи път от няколко национални парламента, които изразиха своите опасения относно спазването на субсидиарността във връзка с предложението на Комисията за регламент относно упражняване на правото да се предприемат колективни действия във връзка със свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги („Монти II“)⁹. Този въпрос се разглежда подробно в годишния доклад за 2012 г. относно субсидиарността и пропорционалността, който беше споменат по-горе.

Най-много становища от националните парламенти бяха получени за следните предложения и инициативи на Комисията: регламента „Монти II“¹⁰ (17 становища), директивата за защита на личните данни¹¹ (13), регламента за защита на личните данни¹² (12), директивата за възлагане на договори за концесия¹³ (11), директивата за авторското право и лицензирането¹⁴ (10), регламента за техническата изправност¹⁵, насоките за трансевропейската транспортна мрежа¹⁶ (9), Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица¹⁷ (8), директивата за възстановяване и оздравяване на кредитни институции¹⁸ (8), регламента относно надзора на кредитните институции¹⁹ (8), регламента за електронната идентификация и удостоверителните услуги²⁰ (7), директивата за техническата изправност²¹ (6), директивата за прозрачността²² (6), директивата относно лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание²³ (6), регламента относно лекарствените продукти, отпускани по лекарско предписание²⁴ (6) и законодателния пакет за политиката на сближаване за периода 2014—2020 г.²⁵ (5).

Както и през 2011 г., сред предложенията, които бяха повод за получаване на най-голям брой становища от националните парламенти²⁶, бяха и предложенията, за които бяха изпратени най-голям брой мотивирани становища по механизма за контрол на субсидиарността. През 2012 г. над половината от становищата, получени в рамките на политическия диалог (334), попадаха в една от шест области на политиката (пет през 2011 г.): вътрешен пазар и услуги, правосъдие, вътрешни работи, мобилност и транспорт, заетост и здравеопазване. Като се има предвид акцентът в становищата през предходните години, вътрешният пазар и услугите, правосъдието и вътрешните работи изглежда представляват постоянни и ключови области на интерес от страна на националните парламенти.

Тенденцията, според която националните парламенти все по-често съсредоточават своя политически диалог с Комисията по-скоро върху законодателни документи и която започна след влизането в сила на Договора от Лисабон, продължи и през 2012 г. На практика съвсем незначителна част от документите, върху които се съсредоточиха становищата на националните парламенти, бяха незаконодателни. Сред 23-те предложения, за които бяха получени най-много становища (т.е. пет или повече становища) от националните парламенти, само едно беше незаконодателно — съобщението на Комисията Енергийна пътна карта за периода до 2050 г. В разрез с тази тенденция 13-те политически становища на шведския Riksdag се отнасяха единствено за незаконодателни документи, докато 20-те становища по законодателни документи бяха до едно мотивирани становища.

Основни въпроси в политическия диалог²⁷

Сред инициативите и предложенията, които привлякоха особено внимание от страна на националните парламенти през 2012 г., са следните:

• 
  Предложение за регламент относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни ²⁸
  

• 
  Предложение за директива относно колективното управление на авторското право и сродните му права и многотериториално лицензиране на правата за използване онлайн на музикални произведения на вътрешния пазар³⁰
  

• 
  Предложение за директива за възлагане на договори за концесия³¹
  

• 
  Предложение за регламент относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа³²
  

Политическият диалог между Комисията и националните парламенти се осъществяваше също така под формата на срещи и контакти на политическо и административно равнище.

Всички национални парламенти провеждат редовни срещи с членове на Комисията в Брюксел и в съответните държави членки. През 2012 г. заместник-председателят на Комисията за междуинституционалните отношения Марош Шефчович посети шест национални парламента и прие голям брой парламентарни делегации в седалището на Комисията в Брюксел. Освен дискусиите по конкретни законодателни предложения и политически инициативи, често в дневния ред важно място заемаха въпросите във връзка с новата структура на икономическо управление, с демократичната легитимност и европейския отговор на кризата в различните ѝ аспекти.

Комисията бе представена на политическо равнище на всички важни междупарламентарни срещи, проведени през 2012 г. По-специално председателят Барозу участва в пленарното заседание на КОСАК, проведено в Копенхаген през април 2012 г., заедно със заместник-председателя Крус и комисарите Поточник и Барние, а в другите три заседания на КОСАК взеха участие заместник-председателят Шефчович, комисарите Хедегор и Йотингер и заместник генералният директор на ГД „Вътрешен пазар и услуги“.

Върховният представител по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и заместник-председател на Комисията баронеса Аштън взе участие в първата среща на новосъздадената междупарламентарна конференция за общата външна политика и политика на сигурност и общата политика за сигурност и отбрана, договорена на Конференцията на председателите на парламенти на 21—22 април 2012 г. във Варшава.

Служители на Комисията участваха в срещи на националните парламентарни комисии при поискване. Служители от десет различни генерални дирекции (MARKT, SG, JUST, RTD, JRC, ECFIN, ENTR, COMM, HOME и REGIO) участваха в 17 срещи с постоянните представители в Брюксел на националните парламенти, за да обсъдят различни предстоящи инициативи или текущи досиета. Постоянните представители на националните парламенти се срещнаха със заместник-председателя Шефчович и при друг случай с комисар Гейгън-Куин, както и с членове на кабинетите на председателя Барозу, на заместник-председателя Шефчович и комисарите Малмстрьом и Андор.

В началото на 2013 г. се проведоха редица важни събития, на които националните парламенти и Европейският парламент многократно изразиха желанието си за по-активно участие в задълбочения ИПС и европейския семестър. Това ясно потвърди, че дебатът относно демократичната легитимност ще остане приоритет в дневния ред за междуинституционалния диалог тази година, включително в диалога между Комисията и националните парламенти. През идните месеци е вероятно дискусиите относно демократичната легитимност и отчетност дори да станат по-интензивни.

Необходимостта от засилване на демократичната легитимност и отчетност на процеса на европейския семестър, както и ангажираността на парламентите с този процес, беше също така едно от ключовите хоризонтални послания на срещата на председателите на КОСАК, проведена на 27 и 28 януари 2013 г. в Дъблин, и по време на първата Европейска парламентарна седмица относно европейския семестър за координация на икономическите политики, която се състоя между 28 и 30 януари 2013 г. в Брюксел и в която участваха председателят Барозу и заместник-председателят Шефчович. На тази среща също така беше потвърдено общото осъзнаване на спешната необходимост от действия за справяне със социалните, политическите и институционалните последици от кризата.

На неофициална среща на председателите на националните парламенти на държавите членки, основателки на ЕС, и Европейския парламент, проведена в Люксембург на 11 януари 2013 г., беше подчертано, че всяка нова стъпка за засилване на ИПС следва да бъде придружена от допълнителни конкретни мерки за укрепване на легитимността и отчетността, като се засили ролята на парламентите в този контекст³³.

Ето защо Комисията ще се съсредоточи върху ефективното осъществяване на засиления политически диалог, който предложи на националните парламенти в два съществени момента от процеса на европейския семестър, и насърчава националните парламенти да се възползват от възможността активно да обсъдят с нея приоритетите, заложени в годишния обзор на растежа, както и най-ефективните начини за разработването на политика на национално равнище, така че да бъдат изпълнени специфичните за всяка държава препоръки.

Това е особено важно, тъй като европейският семестър се превръща в съществен инструмент, който подкрепя и съпътства структурните реформи в държавите членки. Така например Комисията включи Информационното табло на ЕС в областта на правосъдието като част от европейския семестър.

Вътрешен пазар и услуги	112
Правосъдие	52
Мобилност и транспорт	45
Вътрешни работи	43
Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване	42
Здравеопазване и потребители	40
Околна среда	28
Генерален секретариат	28
Съобщителни мрежи, съдържание и технологии	27
Земеделие и развитие на селските райони	25
Предприятия и промишленост	25
Образование и култура	22
Търговия	22
Енергетика	19
Данъчно облагане и митнически съюз	18
Икономически и финансови въпроси	17
Действия в областта на климата	14
Морско дело и рибарство	12
Научни изследвания и иновации	12
EuropeAid — развитие и сътрудничество	11
Хуманитарна помощ и гражданска защита	9
Регионална политика	9
Евростат	8
Бюджет	7
Правна служба	4
Конкуренция	3
Разширяване	3
Европейска служба за борба с измамите	3
Комуникация	2
Служба за външна дейност	1
Общо	663