О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Сметната палата е независима в своята дейност и се отчита пред Народното събрание. Тя има самостоятелен бюджет, който е част от републиканския бюджет на Република България.

Основната задача на Сметната палата е да допринася за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, както и да предоставя на Народното събрание надеждна информация за използването им съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност.
Отчетът за дейността на Сметната палата за 2009 г. представя информация за изпълнение на Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2009 г., в която са залегнали следните приоритетни области, на които се акцентира в одитната дейност:

1. Програмни бюджети

2. Състояние на системите за финансово управление и контрол и вътрешния одит в публичния сектор.

3.Управление на Европейските средства след присъединяването на България към Европейския съюз.

1. 
   Одитни задачи, чието изпълнение е започнало през 2008 г. и е приключило през 2009 г.
   
2. 
   Одитни задачи, чието изпълнение е започнало и е приключило до 31.12.2009 г.
   
3. 
   Одитни задачи, чието изпълнение е започнало през 2009 г. и е приключило с с приемане на одитните доклади от Сметната палата до 31.05.2010 г.
   
4. 
   Доклади за резултатите от извършения последващ контрол за изпълнение на препоръките.
   

Сметната палата извърши и 5 одита на изпълнението, възложени със специални решения на 41-то Народно събрание от 20.08.2009 г., 23.09.2009 г. и 07.10.2009 г., на основание чл. 9, ал. 1 и чл. 37, ал. 1 от Закона за Сметната палата (Приложение № 4).

Обекти на одитиране през отчетния период са 154 първостепенни и второстепенни разпоредители с бюджетни средства.

При 82 от извършените одити са констатирани нарушения на нормативни актове за възлагане на обществени поръчки. На основание чл. 43, ал. 1 от Закона за Сметната палата, докладите за резултатите от одити, в които се съдържат данни за нарушения на процедурите за възлагане на обществени поръчки, са изпратени на министъра на финансите, на директора на Агенцията за държавна финансова инспекция и на изпълнителния директор на Агенцията по обществени поръчки за предприемане на действия по компетентност (Приложение № 5).

По 46 от изпратените доклади предстои да бъде извършена проверка от Агенцията за държавна финансова инспекция, за 6 се очаква отговор, а при останалите, в резултат от извършената проверка, са издадени 529 акта за установяване на административни нарушения. При 27 нарушения не са съставени актове за установяване на административно-наказателни нарушения, поради изтичане на срока за ангажиране на административно-наказателна отговорност или защото не е предвиден състав от Закона за обществените поръчки.

На основание чл. 52, ал. 1 от Закона за Сметната палата до Прокуратурата на Република България са изпратени материали от доклади за11 одита. (Приложение № 6).

По искане на Съда и Прокуратурата през 2009 г. Сметната палата е предоставила 14 одитни доклада. (Приложение № 7).

По искане на Държавната агенция “Национална сигурност” Сметната палата е предоставила 32 одитни доклада.

По решение на Сметната палата от отчетените одити в Приложение № 1 до Народното събрание са изпратени 45 доклади за резултатите от тях (Приложение № 8).

На основание чл. 6, ал. 2 от Закона за Сметната палата на Народното събрание и министър-председателя на Република България са изпратени три становища с предложения за промени (Приложение № 9), както следва:

• 
  предложение за изменение и допълнение в Закона за радиото и телевизията за легални дефиниции на понятията “надзор”, “обхват на надзора”, “мониторинг”;
  
• 
  предложение за промяна в Закона за устройство на територията;
  
• 
  предложение за промени в нормативната уредба, свързани с актуализиране на правилата за определяне на разходните норми на горива и смазочни материали на автомобилите и мотоциклетите от държавната администрация.
  

Най-много препоръки Сметната палата е дала за усъвършенстване на: системите за финансово управление и контрол - 310, управлението на имуществото - 221, правната рамка, която прилагат одитираните обекти - 155. Най-много са и неизпълнените препоръки в тези три области. При последващия контрол за изпълнението на препоръките се установи, че от всички препоръки, които е дала Сметната палата, 118 препоръки не са изпълнени.

За неизпълнените препоръки на Сметната палата на основание чл. 42, ал. 2 от Закона за Сметната палата до съответните институции са изпратени доклади за предприемане на действия за тяхното изпълнение.

За констатирани неизпълнения на препоръките на Сметната палата са изпратени 16 доклада до 41-то Народно събрание и министър - председателя на Република България (Приложение № 11).

Дейността на ПУДООС не е достатъчно регламентирана в действащото законодателство в областта на околната среда. При одита са констатирани пропуски по отношение на синхронизирането на Закона за опазването на околната среда със специалните закони в областта на околната среда за реда и начина на разходване на средствата, постъпващи в ПУДООС, както и за вида и формата на финансиране на екологични проекти и дейности от ПУДООС. В нормативен акт не е определен източник за финансиране на административните разходи на ПУДООС. Не са уредени достатъчно редът и процедурите за взаимодействие и обмен на информация между ПУДООС и органите, администратори на приходи, постъпващи в ПУДООС. В съответните закони, не е изрично предвидено глобите и имуществените санкции да постъпват в ПУДООС.

Правилникът за устройството и дейността на ПУДООС не е актуализиран и не е приведен в съответствие със действащото законодателство. Редът и процедурите за организация на работа и вземането на решения от Управителния съвет на ПУДООС, редът и процедурите по отношение на предварителния подбор и оценка на депозираните молби/заявления за финансиране на проекти, внасянето им за одобряване от Управителния съвет и сключването на договорите за финансиране не са достатъчно добре регламентирани. С правилника не е въведено задължение изпълнителният директор да предоставя на Управителния съвет преди вземането на решения за финансиране на проекти и дейности обобщена информация за постъпилите приходи, поетите до момента ангажименти, свободният финансов ресурс и проблемите по договори за финансиране. Не са уредени функцията за вътрешен одит и осъществяването на контрол при подготовката и провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки от общини във връзка с кандидатстване за финансиране от ПУДООС.

При одита е констатирано, че критериите, изискванията, и документите за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти не са обвързани с изискванията на Европейското законодателство и поети международни ангажименти от Република България, както и с действащи национални стратегии и програми в областта на опазването на околната среда.

Във вътрешните документи на ПУДООС, свързани с организацията на дейността на ПУДООС, не са предвидени правила и процедури за процеса на планиране на публичните средства, като част от бюджетната процедура. Необходимо е допълнително да се регламентират редът и правилата за съдържанието на досиетата на договорите за финансиране на проекти и дейности и тяхното поддържане, движение, контрол, съхранение и архивиране, както и да се въведат процедури за наблюдение и контрол при поемането на нови ангажименти по договори за финансиране, съобразно постъпленията по сметката и предстоящите плащания.

Несъбраните приходи от такси към 30.09.2009 г. са в размер на 50 000 хил. лв. ПУДООС няма нормативна възможност да упражнява контрол върху събираемостта на приходите от такси. Предприетите мерки не водят до увеличаване на събираемостта на приходите и до намаляване на размера на вземанията. В резултат на несъбраните приходи от такси, глоби и имуществени санкции са ограничени финансовите ресурси и възможностите за финансиране на дейността на предприятието.

В ПУДООС не е създадена организация и не е въведен ред за изпълнението на законовите изисквания за целево разходване на постъпващите приходи при планирането и фактическото разходване на средствата. С изключение на 2006 г., поетите ангажименти по сключени договори превишават свободния финансов ресурс, като след 2007 г. се наблюдава тенденция на нарастване на превишението. Вследствие на това ПУДООС изпитва затруднения при текущото разплащане на изпълнените и отчетени работи по сключени договори, които особено силно се проявяват през 2009 г.

При безвъзмездното финансиране на инвестиционни екологични проекти в областта на управление на водите, управление на отпадъците и опазване на чистотата на атмосферния въздух не е осъществен предварителен подбор и оценка на проектите, кандидатстващи за финансиране, за съответствие с изискванията на ПУДООС. Одобрени са за финансиране проекти, които не отговарят на критериите и изискванията за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти. Одобряването на проектите за финансиране от Управителния съвет е извършвано при липсата на правила и критерии за избор на предварително подбраните и оценени проекти от експертите към ПУДООС. В резултат на това е допуснато финансирането на проекти, реализацията на които не е обвързана с поети международни ангажименти от Република България в областта на околната среда. Допуснато е удължаване на сроковете за изпълнение на договорите за финансиране, с което се отлага постигането на екологичния ефект от тях. Депозирани молби/заявления от общините не са разгледани от Управителния съвет в продължение на над 2 години, поради липсата на правила и процедури за приемане, разглеждане и одобряване на проектите. Във вътрешни актове не са конкретизирани условията, при които може да се изменят сключените договори между ПУДООС и общините. Не са спазвани сроковете за изпълнение на част от договорите за финансиране, в резултат на недостатъчно ефективен контрол от страна на ПУДООС.

Констатирано е, че липсва обвързаност между договорите за финансиране и договорите за възлагане на обществените поръчки за изпълнението на проектите по отношение на етапите, стойностите и сроковете за извършване на възложените работи.

Не е утвърдена счетоводна политика, съобразена със спецификата на дейността на ПУДООС. През отделните години приходите и разходите не са отчетени по предвидените параграфи/подпараграфи в Единната бюджетна класификация. В отчетите за касовото изпълнение на извънбюджетните сметки и фондове информацията за размера на приходите от такси и приходите от глоби и имуществени санкции е представена неточно. Индивидуалният сметкоплан не съответства на утвърдения от министъра на финансите Сметкоплан на бюджетните предприятия. Не са спазени изискванията на чл. 23, ал. 2 от Закона за счетоводството, като информацията в годишните отчети не е представена вярно в частта на структурата на разходите по икономически елементи.

Одитът е възложен на Сметната палата с решение на 41-то Народно събрание от 23.09.2009 г.

Съобразно спецификата на дейността на Държавен фонд „Земеделие” предметът на одита обхваща: „Финансово управление на бюджета, свързан с изпълнението на Обща селскостопанска политика, Обща политика по рибарство и Специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони в Република България, наричана по-кратко САПАРД и „Финансово управление на бюджета и имуществото за изпълнението на административно-стопанските дейности на Държавен фонд „Земеделие”. Одитираният период обхваща началото на прилагането на програмите в България и включва плащанията през 2008 г. и 2009 г. по схемите за единно плащане на площ, Програмата за развитие на селските райони, Селскостопанските пазарни механизми, сектор „Вино”, Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство” и програма САПАРД. При одита са извършени 260 проверки по мерки и схеми, в т. ч. 185 проверки на място.

По Програмата за развитие на селските райони са усвоени средно 8.71 на сто от бюджета за 2008 г. и 2009 г., а по Оперативната програма за развитие на сектор рибарство са усвоени едва 0,20 на сто.

Ниският относителен дял на усвоените средства е резултат от неподходящи и непоследователни управленски решения на ръководството на фонда и Управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони – дирекция „Развитие на селските райони” в Министерството на земеделието и храните.

Към 30.06.2009 г. по мярка 121 от Програмата за развитие на селските райони – “Модернизиране на селските стопанства”, не са сключени договори по 872 проекта, което е 44 на сто от общия брой на постъпилите за одитирания период заявления. По мярка 112 – “Създаване на стопанства на млади фермери”, не са сключени договори по 3 971 проекта, което е 76 на сто от общия брой на постъпилите за одитирания период заявления. За останалите мерки от Програмата за развитие на селските райони са постъпили 1 887 заявления, но договори не са сключвани.

Установеното забавяне при обработката на заявленията е резултат от недобро управление на дейностите по мерките.

Относителният дял на заявленията по мярка 121, за които сроковете за обработка са спазени, е едва 25 на сто от проверените при одита досиета.

Процесът по разглеждане и оценяване на постъпилите проекти в нормативноопределените срокове не е обезпечен от ръководството на фонда и Управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони (дирекция „Развитие на селските райони” в Министерството на земеделието и храните) с необходимия експертен ресурс. Сложността и обемът на работата не съответства на броя на служителите и на съотношението между експерти и главни експерти. Не е адекватно оценена възможността един експерт да обработи един проект за един работен ден.

Големият брой проекти, по които сключването на договори е забавено, създава риск от увреждане на финансовите интереси на кандидатите поради забавени плащания и намалява положителните ефекти от прилагането на програмата.

Най-значимият проблем при прилагането на схемите за плащане на площ е наддекларирането на площи, допустими за подпомагане по определените критерии. Общата недопустима площ, установена при проверките, е 7.85% от площта на проверените заявления.

Информационните кампании, популяризиращи възможностите и критериите за подпомагане не са били ефективни.

Проблемните области са прилагането на контролните дейности, документирането и комуникацията между някои от отделите.

Контролните дейности, елемент на системите за финансово управление и контрол, не са прилагани последователно и не са действали ефективно.

За отдел „Прилагане на мерки за развитие на селските райони” относителният дял на установените пропуски, свързани с прилагане на контролните дейности, е висок.

Ефективността на отдел „Рибарство и аквакултури” е изключително ниска - един служител е обработил 0.5 заявления за 18 месеца. За сравнение служител от отдел „Прилагане на мерки за развитие на селските райони е обработил 1.5 заявления дневно.

При изпълнение на платежната функция на агенция САПАРД не са прилагани процедурните правила за замразяване/спиране на финансирането при установяване на съмнения за нередности (свързаност между лица) до произнасянето на компетентния орган. Системите за финансово управление и контрол не гарантират, че дейностите са изпълнявани законосъобразно.

Не са спазени сроковете за обработка на документите в 43 на сто от проверените проекти по САПАРД.

От утвърдените разходи по план-сметките на фонда за 2008 г. и 2009 г. за административно-стопански дейности са усвоени съответно - 87,68 на сто (45 367 624 лв.) за 2008 г., и 54,22 на сто (29 045 686 лв.) - за периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2009 г.

Отделните видове разходи за административно-стопански дейности са отчетени в съответствие с параграфите и подпараграфите на Единната бюджетна класификация.

Чрез въведените и действащи контролни дейности са създадени условия за ограничаване на рисковете от грешки. През 2008 г. е утвърдена стратегия за управление на риска. Изградени са и действат информационни и комуникационни системи и система за мониторинг.

Установените пропуски в реда за формиране на основната месечна работна заплата във вътрешните правила на фонда не са довели до преразход на утвърдените средства за работна заплата с план-сметките за 2008 г. и 2009 г..

Длъжностните разписания и поименните разписания на длъжностите за одитирания период не са изготвени съобразно нормативните изисквания.

Разходите за парични награди и материално стимулиране на служителите са извършени при спазване на нормативните изисквания. Все пак е допуснато нарушение през декември 2008 г. при изплащане на средства за допълнително възнаграждение в размер на 2 048 279 лв., без наличие на заповед на изпълнителния директор.

Не е осъществяван предварителен контрол преди извършване на разходи за заплати и други възнаграждения на персонала от фонда. Системата на двойния подпис не е прилагана върху ведомостите за начислените заплати и други възнаграждения на персонала за периода от февруари до декември 2008 г. и за март 2009 г.

Утвърдените с план-сметките средства за възнаграждения за лица по извънтрудови правоотношения са усвоени съобразно предназначението на разходите. Условията и редът за възлагане на изпълнението на дейности на лица по извънтрудово правоотношение не са регламентирани с вътрешен акт. Не е осъществяван предварителен контрол преди поемане на задължение, поради непредоставянето на документите на финансовите контрольори.

Информационната кампания, провеждана от Държавен фонд „Земеделие”, и през двете години е включвала практическа информация за кандидатстването и субсидирането по програмите на европейските фондове. Договорите, свързани с извършването й, са сключени на основание чл. 4, т. 2 от Закона за обществените поръчки, без провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки, като по този ред са сключени и два договора с търговски дружества, които не са радио или телевизионни оператори, в нарушение на закона. Не е утвърден ред за завеждане и съхраняване на договорите, поради което оригиналите на част от тях не са налични във фонда. При осъществяване на контрола, свързан с приемане на извършените дейности от изпълнителите и с разрешаване на плащанията, са констатирани пропуски, довели до изплащане на средства за неизвършени дейности и завишаване на размера на договорените суми.

Установени са пропуски и грешки при документалната обоснованост на изплатените разходи в размер на 2 563 017 лв. за част от договорените консултантски услуги. През одитирания период предварителният контрол преди извършване на разход не е осъществяван ефективно, в резултат на което не са предотвратени рисковете от грешки. Системата на двойния подпис не е прилагана непрекъснато, с което са нарушени нормативните изисквания. Допуснати са неточности при осчетоводяването на авансови плащания по договори. Неправилно са отчетени капиталови разходи за основен ремонт и за придобиване на ДМА и НМДА като разходи за текущ ремонт, както и разходи за поддръжка на хардуер, като разходи за поддръжка на софтуер.

Във фонда не е въведена писмена процедура за реда и начина на краткосрочно командироване на служители и външни лица в чужбина. Не е извършван предварителен контрол преди поемане на задължение. Капиталовите разходи за придобиване на ДМА и НМДА са документално обосновани и са извършени в рамките на утвърдените средства по план-сметката. Управлението и отчитането на имуществото във фонда е в съответствие с нормативните изисквания, като са допуснати пропуски и неточности в определени случаи.

Утвърдените и действащи Правила за провеждане на обществени поръчки не са актуализирани.

От възложителя са възприети негативни практики свързани с: липса на конкретни изисквания към икономическото и финансовото състояние, техническите възможности и квалификацията на участниците в обявленията за обществените поръчки, а се изискват документи за доказване на съответствието с тези изисквания; неправилно използване на показатели, които нямат връзка с параметрите на изпълнение на обществената поръчка, а се отнасят до качествата на участниците.

Липсата на ясни и точни указания за оценка по част от показателите (подпоказателите) в методиките за оценка е довела до прилагане на субективен подход при оценяване на офертите от комисиите.

Определените със заповеди на възложителя комисии не във всички случаи включват лица, притежаващи опит и квалификация в съответствие с предмета и сложността на обществената поръчка.

Пропуски в планирането на потребностите от доставки и услуги и в контролните процедури са довели до разделяне на обществени поръчки с идентичен или сходен предмет, в резултат на което е приложен облекчен ред за възлагането им. Сключвани са договори и/или са извършвани разходи без провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки, което намалява ефективността при изразходване на бюджетни средства.

Счетоводната система във фонда е изградена и действа съобразно разпоредбите на Закона за счетоводството.

За подобряване на дейността на ДФ “Земеделие” Сметната палата е дала 24 препоръки на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” относно: оптимизиране на числеността и квалификация на ескпертите; съответствие на практиките с правилата; периодично докладване; подобряване на финансовото управление на бюджета; регламентиране на конкретно посочени области с вътрешни актове и др.