Законосъобразност на прилаганите процедури

При 95 случая не са установени застъпвания (парцели, декларирани от два или повече кандидати). В осем случая¹⁶ от проверените заявления при кръстосаните проверки от отдел ”ДПП” е установено застъпване на площи.

За заявленията, при които в резултат от кръстосаните проверки са установени застъпвания и припокриване на площи, в съответствие с т. 6. 13. от правилника, в ОРА са извършени предвидените процедури за изясняване принадлежността на площите на отделните заявители и са изготвени съответните контролни листове.

2.3. Резултатите от кръстосаните проверки не са документирани в контролни листове, тъй като данните се съдържат в оперативните таблици в ИСАК, което е в противоречие с Инструкцията за попълване на контролния лист.

С т. 6.17. от Правилника на отдел „ДПП” (версия 7) е определено, че системата автоматично извършва проверките, което се отразява в контролен лист.¹⁷

Предвиденото в инструкцията не се прилага на практика.
3. Съпоставка на данните от проверките на място с данните от предходните проверки на отдел „ТИ”
За 17 от общо проверените 103 заявления е извършена предходна проверка на място от отдел „ТИ”. Съпоставката на данните от проверките показа:

3.1. В шест от седемнадесетте заявления (35 на сто) са установени различия в измерванията между ПнМ на отдел ”ТИ” и проверките на одиторите от Сметната палата¹⁸.

Общият размер на установените различия е 4,48 ха, в т. ч. в три случая при съвместната проверка е измерена общо 3,78 ха по-малко площ от проверката на отдел „ТИ” и в три случая за 0.70 ха – повече от предходната проверка¹⁹.

Делът на заявленията с различия е висок и показва, че технологията на измерванията не гарантира повтаряемост на резултатите в рамките на една кампания и достоверност на измерванията.

3.2. За останалите 11 заявления (65 на сто) данните, установени от отдел „ТИ” при предходните проверки се потвърждават.

3.3. При наблюдението за отразяването на резултатите от проверките на отдел „ТИ” в ИСАК, се установи, че данните от предходните проверки на отдел „ТИ” са въведени в системата и са взети предвид при определянето на финансовата помощ.

Поради липсата на процедурна възможност резултатите от последващите проверки да бъдат въведени след вече приключените контролни листове за трите случая, в които предходната проверка на отдел „ТИ” е установила по-голям размер на допустимата площ, на кандидатите ще бъде изплатен по-висок размер на финансовата помощ. За другите три случая, в които предходната проверка на отдел „ТИ” е установила по-малък размер на допустимата площ от проверката на одиторите на СП, на кандидатите ще бъде удържан по-висок размер на санкциите за наддекларирани площи.

За останалите заявления калкулациите не са изготвени, поради извършващи се повторни кръстосани проверки и контролните листове не са попълнени.

При контролните листове за документиране на предварителните и окончателна калкулации е прилагана същата практика, която е наложена и при документирането на кръстосаните проверки.

Поради наличието на данните в ИСАК и възможността за автоматично изчисляване на калкулациите, контролните листове не са съставяни на хартиен носител, което е в противоречие с инструкцията за попълване на контролния лист.

Съгласно т. 6.23. от Правилник на отдел „ДПП” (версия 7) е определено, че системата автоматично извършва проверките, което „нагледно и по-подробно” се отразява в контролни листове .

Предвиденото в инструкцията не се прилага на практика.

В четири случая²¹ от проверените 17 с предходна проверка, вместо към 30.11.2009 г., контролните листове в електронен формат са въведени в модул на отдел „ДПП” на 08.12.2009 г.

При проверката е установено, че в правилата за обмен на информация между отделите „ДПП” и „ТИ” съществуват отделни несъответствия между данните от проверките в ИСАК. Това дава отражение за точното прилагане на консолидирания план, утвърден от министъра на земеделието и храните.^*

3.5. При прегледа на подбора на заявленията за предходната ПнМ се установи, че изборът е извършен автоматично в ИСАК по предварително определени от отдел „ДПП” критерии.²²’²³’²⁴’²⁵

За кампания 2008 г. в диапазона (интервала) 0.5-1.5 ха са подадени приблизително 12 000 заявления с размер на оторизираната сума (след налагане на санкции) приблизително 1 415 000 лв. Средната искана за едно заявление стойност е 120 лв.

За кандидатите от този диапазон на площите са извършени проверки на място от отдел „ТИ” за 2 384 заявления или 20 на сто от подадените. Средната цена на една проверка, извършена от отдел „ТИ” за 2008 г. е 401 лв., т. е. над 3 пъти повече от осреднената стойност на помощта за едно заявление за подпомагане от диапазона
(120 лв.).

Разходите за извършване на проверките на място са приблизително 960 хил. лв. и са съпоставими с общата оторизирана стойност на помощта, а сумата на корекцията след проверките на място е приблизително 300 хил. лв., т.е. три пъти по-малко от разходите за проверката. (виж VІ, т. 4 на одитния доклад)

При изготвянето на риск-анализа, за несъпоставими по размера на площите и исканите суми диапазони, е присъдено еднакво тегло – например: по критерий „брой наддекларирали бенефициенти” за диапазони 0.5-1.5 ха и 20-50 ха е определено едно и също тегло – 4. По този критерии с най-нисък риск е оценен диапазона 20-50 ха. Диапазонът 0.5-1.5 ха е определен като най-рисков „от гледна точка на % наддекларирана площ” с мотива, че „е възможно бенефициенти да имат по-малки стопанства, но да са заявили по-големи площи, с цел да минат минималният изискуем праг”.

Видно е, че по статистически данни от кампания 2008 г. при парцелите с малка площ процентът на наддекларирани площи е бил по-висок от процентът за парцелите в диапазона 20-50 ха, но съпоставени с разходите за проверката им, извършването на толкова голям брой проверки за малките по площ заявления е икономически неизгодно и не гарантира ефективно изразходване на средствата за постигане на целените резултати.

В пет от шестте случая, при които е установена недопустимост, поради напълно необработвани площи, парцелите са извън диапазоните, изследвани при риск-анализа на ДПП за определяне на високорисковите заявления за проверка на място.

Броят на проверките на място за различните диапазони следва да бъде съобразен, както със статистическите данни, така и с необходимостта от обхващането на диапазони за средни по големина на площите заявления.

Структурата на персонала по образователно-квалификационна степен е разпределена както следва: 25 заети са магистри – 62,5 на сто от заетите, 15 са със степен бакалавър – 37.5 на сто, с което са спазени изискванията за образователно-квалификационна степен за заемане на съответната длъжност.

При анализа на специалностите на заетите лица се установи²⁷, че 1/3 (33 на сто) от състава на отдела – 13 от служителите са със специалности в областта на земеделието и селското стопанство.

За одитирания период са проведени общо 18 обучения, от които 15 за 2008 г. и три за 2009 г. с различна продължителност и тематика. През 2008 г. са проведени обучения за ISO, ИСАК, управление чрез моделиране на бизнес процеси и изучаване на опит на други държави от ЕС, а през 2009 г. обучението е за прилагане на сателитни изображения, дистанционни анализи и SQL за извличане на данни.

Отношението между извършените разходи за издръжката на отдел „ДПП”, за които има аналитична счетоводна отчетност и общия брой приети заявления по схеми за единно плащане на площ е 0.18 лв./бр. и изразява осреднения приблизителен размер на разходите за възнаграждения на персонала на ДФЗ, отдел „ДПП” – ЦУ, за обработката на едно заявление.

За одитирания период отношението между общия брой на подадените и обработени единни заявления за подпомагане на единица площ и средносписъчния брой на заетите лица в отдел „ДПП” е 5 344 броя на едно лице, приблизително по
1 000 бр. заявления за един месец, в периода от началото на съответната кампания до началото на изплащане на помощта, за кампаниите в една календарна година.

Оценката за ефективността на дейността на отдел „ДПП” измерена чрез съотношението между броя на постъпилите и обработени заявления за подпомагане е добра.

За периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2009 г. са изплатени 94 886 129 лв., от които по м. 112 - 18 212 270 лв. и 74 829 046 лв. по м. 121²⁹.

С чл. 38 на УП на ДФЗ е определено дейностите по ПРСР да се изпълняват от отдел „Прилагане на мерки за развитие на селските райони” (ПМРСР). Отделът е структуриран в два сектора – „Договориране” и „Оторизация на плащанията”. Задълженията на отдела след приемане на заявленията се състоят в административен контрол на заявленията, извършване на риск-анализ с цел определяне на кандидатите или заявките за плащане, за които се инициират проверки на място от отдел „ТИ”, одобряване и финансов контрол на заявени суми за плащане и други. Административният контрол се състои в проверка за окомплектованост на документите и проверка за съответствие с критериите за допустимост. Преди плащанията, определени по договора следва да се извърши проверка за съответствие с критериите за финансиране и посещение на място за установяване на съответствието на изпълнението по инвестицията с договора.

Всички действия по осъществяване на проверките следва да бъдат документирани в контролни листове и работни документи. Въведени са множество на брой контролни дейности, които са подробно описани в Правилника за работа на отдела и обхващат всички съществени аспекти по допустимостта на кандидатите, допустимостта на проектите, съответствието им с критериите за финансиране и окомплектоваността на досиетата.

Сключените договори за подпомагане по целите на мярката са съответно 361 бр. за 2008 г. и 707 бр. за 2009 г.

Относителният дял на заявленията, по които са сключени договори за 2008 г. е 23 на сто от общо постъпилите заявления за годината, а за 2009 г. – 43 на сто от постъпилите с натрупване за 2008 г. и 2009 г.

За 2008 г. броят на заявленията, които са отхвърлени поради несъответствие с критериите за допустимост е незначителен – 2,25 на сто от общия брой на постъпилите, а за 2009 г. е нараснал значително – 35 на сто. Общия брой на установените несъответствия при административния контрол за полугодието на 2009 г. е 571, или

За периода 01.01.2008 г. – 30.06.2009 г. по мярката са поискани проверки на място след извършен риск-анализ от отдел „ПМРСР” в 62 случая (3 на сто от общия брой заявления), които са извършени от отдел „ТИ”. При проверките не са установени несъответствия, водещи до отказ за финансиране.

Несъответствията, водещи до отказ са 606 и са установени при административния контрол, които е функция на отдел „ПМРСР”. При определените за високорискови заявления, които по тази причина са били проверени чрез проверки на място несъответствия не са установени.

Към 30.06.2009 г. не са сключени договори по 872 проекта, което е 44 на сто от общия брой на постъпилите за одитирания период заявления³¹.

При одита на мярката са извършени проверки на място от одитори на Сметната палата и отдел „ТИ” на ДФЗ на извадка от 42 бр. проекти, на стойност 27 835 361 лв. или 35 на сто от общата изплатена стойност. В извадката са включени най-значимите по стойност проекти на територията на цялата страна³². При проверките на място е извършено наблюдение и съпоставка между данните по одобрените проекти и установените на място факти и обстоятелства³³.
1.1. Управление на процеса по приемане на заявления и сключване на договори
За оценка на продължителността на етапите на процеса е изготвена извадка от 25 заявления по мярката, избрани на случаен принцип³⁴.

При наблюдението и проверката на процеса се установи, че продължителността на обработката на едно заявление в календарни дни, от приемането им до разглеждането им от Експертната комисия за осигуряване на прозрачност (ЕКОП), която отбелязва края на обработката от администрацията е средно 237 календарни дни. Приблизително осем месеца средно са били необходими за приемане на заявлението, проверка за окомплектованост и легитимност от ОРА и ЦУ и отстраняване на нередовности, неясноти и несъответствия с критериите за допустимост.

В ОРА обработката на едно заявление е продължавала средно между един и два месеца, в т.ч. случай обработен за 10 дни³⁵ и друг – за 158 дни³⁶.

В ЦУ от постъпването на документите до изготвянето на отчета за съответствието са били необходими средно 241 дни, около осем месеца. Най-краткия период за изготвяне на отчет за съответствие е 99 дни (над три месеца)³⁷, а най-дългия – 410 дни³⁸.

За разглеждане в ЕКОП в най-кратък срок е представено заявление, обработвано 101 дни, или малко над три месеца³⁹, а в най-дълъг – 410 дни, или над една година⁴⁰.

От проверената извадка се установи, че най-голямата продължителност за обработка на проект е 429 дни (от 20.10.2008 г. до 23.12.2009 г.)⁴¹.

Причините за неспазване на сроковете са комплексни: от отварянето на приема на заявления, несъобразено с недостатъчно подготвения административен капацитет; недостатъчния брой на главни експерти и невъзможността на администрацията да обработи огромния брой заявления в кратък срок; недостатъчната квалификация на персонала в ОРА и ЦУ; необходимостта от време за обучение и липса на добра подготовка за кандидатстване и информация за допустимите разходи на кандидатите – бенефициенти.
1.2. Законосъобразност и адекватност на прилаганите процедури
За оценка на законосъобразността на приложените процедури и съответствието им с изискванията на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства” от ПРСР за периода 2007-2013г.⁴² са извършени тестове по същество и тестове по изпълнението на контролните дейности на ДФЗ.

При проверките се установи⁴³’⁴⁴’⁴⁵:

а) За извършените в ОРА проверки са изготвени контролни листове. По преценка на главен експерт от съответната ОРА не е извършвано посещение на място като част от административния контрол, тъй като при подпомагане за закупуване на земеделска техника е наложена практика моментът на придобиването й да се установява по разходооправдателните документи, представени от кандидата.

Проверките са потвърдени от главен експерт и ръководителят на ОРА, след което е изготвен отчет за съответствие – ОРА.

б) На второ ниво: ЦУ, отдел ”ПМРСР” отново извършва проверки за окомплектованост, легитимност и съответствие с критериите за допустимост и за резултатите от тях са изготвени контролни листове. Съставени са и отчети за съответствието – ЦУ.

В много случаи заключението документирано в контролните листове и отчетите за съответствие е за положителен резултат за съответствие с критериите за допустимост, окомплектованост и легитимност. Същевременно в раздел „забележка” на контролните листове са отразявани неясноти и несъответствия, за които след изготвянето на отчетите, от кандидатите е изисквана допълнителна информация за отстраняването им.

Например за УРН 361685 в ОРА е съставен положителен отчет за съответствието на 04.06.2008 г. С уведомително писмо от 28.07.2008 г. ЦУ изисква от кандидата да представи липсващ документ – условие за допустимост на кандидата, наличието на който в ОРА е определено като „неприложимо” и е даден положителен отчет за съответствието. След представянето на документа в ЦУ е изготвен отчет за съответствието от 21.08.2008 г.⁴⁶

За един бенефициент⁴⁷ от отдел „ПМРСР” е направен частичен отказ от плащане след като част от разходите са определени за недопустими. Мотив за отказът е несъответствие на придобитата земеделската техника с активите, одобрени по договор за финансово подпомагане, което е отразено в съответния контролен лист и размерът на помощта е намален със стойността й съгласно чл. 43, ал. 1 от наредбата⁴⁸.

От отдел „ПМРСР” за десет от проверените бенефициенти срокът не е спазен, с което са нарушени изискванията на чл. 31, ал. 1 от наредбата.

На 20 от проверените 42 бенефициенти са изпратени уведомителни писма за отстраняване на нередности на документите, непълноти и неясноти в заявените данни и посочените факти чрез представяне на допълнителна информация, което е в съответствие с чл. 31, ал. 3 от наредбата.

При проверката се установи следното:

а) Сроковете са спазени само в пет случая, или в едва 25 на сто от проверените досиета.

б) В 10 от случаите – 50 на сто от проектите с искане за допълнителна информация, писмата за отстраняване на нередности са изпратени след тримесечния срок за одобряване/отхвърляне на заявлението, с което е нарушен чл. 31, ал. 1, т. 1 на наредбата.

в) В други пет случая – 25 на сто от проверените проекти с искане за предоставяне на допълнителна информация, на кандидатите са изпратени уведомителни писма с искане за предоставяне на информация по непълноти, неясноти и несъответствия след датата на съставяне на положителен отчет за съответствие – ЦУ (например: за УРН 181286 – отчет за съответствието от ОРА – 19.07.2008 г. – положителен, отчет за съответствието от ЦУ от 07.08.2008 г. – положителен, писмо за отстраняване на неясноти и несъответствия – 08.08.2008 г.).