Доклад №0000000709 1 за извършен одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на

В четири случая от проверените 22, при констатирана свързаност на лица не са приложени процедурите, описани в т. 6.2. „Свързаност между бенефициент и изпълнител/доставчик по проекта, свързаност между бенефициент и оференти, свързаност между оференти” на Правилата за работа в СИМ. Не е приложен единен подход за отразяване на констатирани индикатори за свързаност между бенефициенти и оференти/доставчици.

Изплащането на помощта не е замразено и информацията не е подадена до сектор „Лоши вземания” за регистриране на нередност. Плащанията могат да бъдат извършени след получаване на отговор от компетентния орган за липса на нередност, т.е. за приключване в полза на бенефициента.

Ръководството на фонда не е предприело нужните действия, процедурата не е приложена и изплащането на помощта е извършено преди произнасянето на компетентния орган.

В два от трите случая, ръководството на ДФЗ не е информирало съответните компетентни органи за установените индикатори за измама. Видно от текста на правилата за работа в СИМ е следвало за съмненията да бъдат уведомени органите на прокуратурата.

За случая, които е докладван на ДАНС плащането не е замразено, а е изготвено писмо за оторизация на плащането и то е извършено 10 месеца преди отговора на компетентния орган.

Системата за управление и контрол по програма САПАРД включва и проверки на място след плащане за проследяване на инвестицията. Решение за проверки на място се взима след като се оцени риска на проекта и бенефициентът има установена предишна нередност. Към 14.12.2009 г. техническите експерти от отдел „Европейско финансиране” са извършили общо 2 576 броя проверки на място след плащане по проекти, за които финансовата помощ е окончателно изплатена, което е 99 на сто от проектите. През петгодишния мониторингов период трябва да бъдат проверени всички 2 602 броя проекти, финансирани по програмата от стартирането й за България.

За случаи на нередности или измами, идентифицирани от Сектор „Изпълнение на мерките” (СИМ) или докладвани към него¹²⁹ се изпраща Доклад за нередности, заедно с изчисление на дължимите суми от СИМ към Сектор” Лоши вземания” (СЛВ). В случай на съмнения за нередности или измами по проекти, които са платени, СИМ изчислява сума за възстановяване въз основа на документацията от досието на бенефициента.

СИМ изпраща доклад за установени нередности до СЛВ с приложена съответна документация (пълно досие на кандидата, копия на всички контролни листове, състояние на бенефициента – информация за предишни/настоящи проекти на клиента, заявки и техния етап на обработка/състояние). Докладите относно нередностите се записват в съответния регистър. Процедурата за обработване на доклада за нередности, изпратен от СИМ до СЛВ по отношение регистрацията на случаи със съмнения за нередности или измами в книгата на длъжниците е описана в правилника на СЛВ.

В книгата на длъжниците към 30.09.2009 г. са регистрирани 228 проекта¹³⁰, или 8,8 на сто от платените проекти по програмата. До 2008 г. са вписани 67 проекта, или 29 на сто, през 2008 г. – 24 проекта, или 11 на сто, и до 30.06.2009 г. – 40, или 18 на сто от проектите.

Общо за одитирания период са вписани 29 на сто от регистрираните в книгата на длъжниците проекти. След одитирания период са вписани 97 проекта, които представляват 42 на сто от общите регистрирани проекти.

За установени нередности по проектите, за одитирания период в отдел „Правен” са заведени 28 съдебни дела от и срещу ДФЗ. По две от делата има влязло в сила решение срещу ДФЗ¹³¹.

1.6. Проверки за законосъобразност от отдел „Европейски схеми” по обществени поръчки, проведени от общини – бенефициенти по САПАРД

От началото на програма САПАРД до 31.12.2007 г. са сключени общо 3 509 бр. договори за подпомагане и е извършено плащане по 2 602 бр., което е 74 на сто от сключените договори. По 907 бр. договори – 26 на сто от сключените договори плащане е отказано напълно или частично, поради констатирани нередности при прилагането на условията на програмата и сключените договори.

През м. юни 2009 г.¹³² националният ръководител по програма САПАРД уведомява ДФЗ, че компетентният орган счита, че е налице необходимост от изготвяне на процедура за проверка преди плащане за проекти, по които от общини –бенефициенти са проведени процедури за обществени поръчки. Целта на процедурите е да се гарантира, че всички разходи по програма САПАРД са законосъобразни и допустими, съгласно разпоредбите на чл. 4 от секция Б на Анекса към Многогодишното финансово споразумение по програма САПАРД.

Изпълнителният директор¹³³ на ДФЗ определя служители, на които възлага да „извършат проверки по законосъобразност върху възлагането на обществените поръчки от общините, посочени в Приложение № 1..., осъществени от тях в качеството им на възложители при изпълнението на проекти по програма САПАРД”. В приложението са включени 97 проекта на общини по публични мерки 6, 7 и 8 по програма САПАРД и 19 за процедури за услуги – строителен надзор, или общо 116 бр. процедури.

В т. ІV на заповедта е наредено определените служители да сключат договори за поръчка с ДФЗ и в т. VІІ на заповедта е определен срок за изпълнение – до 08.08.2009 г.

Съгласно т. V на заповедта, всяка проверка за законосъобразност следва да приключи с констатация дали съответната процедура е проведена законосъобразно или не, за което съгласно т. VІІІ – всички служители на отделите „Европейско финансиране” и „Европейски схеми” са длъжни да оказват съдействие на експертите.

В изпълнение на заповедта са сключени 12 бр. „Договори за поръчка” от 20.07.2009 г. с номера от 20 до 31¹³⁴. В членове 3 и 6, т.4 на всеки от договорите е уговорено възнаграждение в размер 4 750 лв. за изпълнителя по договора срещу задължение „да предостави констатации... по възлагане на обществени поръчки от общините, посочени в чл. 1 от настоящия договор”

В 11 случая договорите са оформени с подпис на изпълнителния директор на фонда, главен счетоводител и началник сектори в отдел „Правен”, които са и част от изпълнителите по заповедта. Един от договорите¹³⁵ е оформен само с подписите на възложителя и изпълнителя, а реквизитите за подпис на главен счетоводител и отдел „Правен” не са предвидени и договорите не са съгласувани с лицата.

Изпълнителите по договорите са с юридическо образование и служители на отдел „Правен”, „Обществени поръчки”, „ПМРСР” и „САПАРД”. Прегледа на длъжностните характеристики на изпълните показа, че възложеното им с договора за поръчка е идентично със задълженията им по трудово правоотношение¹³⁶.

По информация¹³⁷ за отчета на работното време на изпълнителите по договорите за поръчка е видно, че на датите за изпълнението по договорите лицата са получили и трудово възнаграждение по трудов договор и не са ползвали законоустановен отпуск.

За документиране на изпълнението по договора изпълнителите са попълнили контролни и работни листове за оценка „Законосъобразност на проведените обществени поръчки преди плащане” и „Работен лист за Открит конкурс по НВМОП”, които са приложение 28А към правилника за дейността на агенция САПАРД, с обозначение за версията на документа 27.07.2009 г.

При проверката на контролните листове се установи¹³⁸, че всички са попълнени в периода от 03.08.2009 г. до 08.08.2009 г. За 2 случая¹³⁹ всички контролни листове са попълнени от изпълнителите на една дата - 05.08.2009 г., в 4 случая – на две дати¹⁴⁰, а в останалите – на три дати.

Установи се, че използваната версия на контролните и работни листове от 27.07.2009 г. е проект на бъдещо изменение в контролните листове на отдел „Европейски схеми” по програма САПАРД, поискано от националния ръководител с писмото от 25.06.2009 г. Към момента на използването им за изпълнение на договорите за поръчка контролните листове не са акредитирани по реда на Наредба № 1 от 20.02.2002 г. за реда за акредитация на САПАРД Агенцията¹⁴¹.

Актуалният към момента на проверките (03.08.2009 г. – 08.08.2009 г.) контролен лист е „Контролен лист СТП, приложение 28”, версия Януари 2007 г.

Измененията са акредитирани по законовия ред в сила от 19.08.2009 г., след отразяване на всички препоръки на националния ръководител и новата версия на контролните листове е с дата от 19.08.2009 г.¹⁴².

След акредитиране на променената процедура и контролни листове всички процедури на обществени поръчки по заповедта са отново оценени по нови и изменени контролен и работен листове, версия 19.08.2009 г., в периода от м. септември до м. ноември 2009 г. от служители на отдел „Европейски схеми” и в единични случаи от лицата по договорите за поръчка. За оценката по версия 19.08.2009 г. на служителите не е изплащано допълнително възнаграждение по Заповед № 1128 от 20.07.2009 г. на изпълнителния директор.

Използването на неакредитиран контролен и работен лист на практика води до невъзможност за използване на установените резултати за целите на програма САПАРД, тъй като съгласно чл. 9а, ал. 1 от Наредба № 1 от 20.02.2002 г. за реда за акредитация на САПАРД Агенцията промените в акредитираните процедури следва да бъдат одобрени от компетентния орган и предоставени на ЕК, преди да започне тяхното прилагане. Съгласно чл. 9б, ал. 1 процедурата се открива в двуседмичен срок от постъпване на искането, което е направено от ДФЗ на 15.07.2009 г.¹⁴³, т.е. към датата на издаване на заповедта и сключване на договорите – 20.07.2009 г. е било известно, че новата форма на контролен лист не би било възможно да бъде акредитирана, поради краткия срок от направеното искане.

Съставените контролни листове са предадени с ППП от 06.08.2009 г. на възложителя по договора за поръчка – изпълнителния директор на ДФЗ, който ги приема без забележки.

Установи се, че за 60 процедури в контролните листове не е съставена писмено констатация и не е изразено становище, поставени са единствено отметки за отговор „да”, „не” или „неприложимо”, но на разделите (редовете) „Други констатации” и/или „Становище” са непопълнени (липсва текст). По този начин по чл. 6, т. 4 от договора съгласно който изпълнителя следва да предостави констатация за законосъобразност не е изпълнен. Независимо от това, на основание заповедта на изпълнителния директор, договорите за поръчка и ППП, на изпълнителите е изплатено договореното възнаграждение с 12 бр. РКО от 06.08.2009 г. ¹⁴⁴

Различните изпълнители са проверили различен брои процедури от 8 до 27 и на различни стойности от 5 130 лв. до 4 265 220 лв., за което са получили еднакво възнаграждение. Средната цена за проверката на една процедура на обществена поръчка е 491,38 лв.

Проверката във връзка със спазването на процедурите и правилата за финансово управление и контрол показа, че за всички РКО е извършен предварителен контрол на 06.08.2009 г. от финансовите контрольори на ДФЗ, като извършването на разхода е одобрено. Контрол от главния счетоводител преди изплащане на сумата е осъществен само в три случая, за което е положен подпис върху РКО. В останалите девет случая реквизитът не е попълнен. За всички 12 РКО подпис от ръководител – изпълнителния директор не е поставен, с което не е приложена системата на двоен подпис.

Оценките са извършени от служителите в работното им време и в кръга на задълженията им по длъжностни характеристики.

С общата сума на възнаграждението по договорите за поръчка в размер
57 000 лв. необосновано е утежнена издръжката на ДФЗ за 2009 г., тъй като договорите са сключени и проверките са възложени преди промените в контролните и работни листове да бъдат акредитирани, поради което предоставеното изпълнение не може да донесе полза на ДФЗ.

Нарушени са принципите за икономичност и ефективност при разходването на бюджетните средства, определени с чл. 10 от Закона за устройството на държавния бюджет¹⁴⁵.

В резултат на това обществените поръчки са повторно оценени за законосъобразност след акредитацията на контролните листове, а резултатите от тях и ползата, която са допринесли не могат да бъдат измерени и оценени.

2. 
   Спазване на сроковете за изпълнение на дейностите
   

Срокове за обработка на документите не са спазвани, с което са нарушени административните процедури, регламентирани с Правилата за работа в СИМ.

Структурата на персонала по образователно-квалификационна степен е разпределена както следва: 50 заети са магистри – 68 на сто от заетите, 14 са със степен „бакалавър” – 19 на сто и двама със степен специалист, с което са спазени изискванията за образователна степен за заемане на съответните длъжности.

При анализа на специалностите на заетите лица се установи¹⁵⁶, че под 1/3 от състава на отдела – 22-ма от служителите са със специалности в областта на земеделието и селското стопанство, което е 30 на сто в относителен дял.

За одитирания период са проведени общо три обучения, от които две за 2008 г. и едно за 2009 г. с различна продължителност и тематика. През 2008 г. са проведени два семинара на теми, свързани с конфликт на интереси, в които са участвали служители от отдел „Европейско финансиране”. Проведеното обучение през 2009 г. е свързано с разкриване на нередности, в което са участвали служители от същия отдел.

Проведените през одитирания период обучения са били пряко свързани с проблемните области от работата на служителите на отделите „Европейски схеми” и „Европейско финансиране”. Програма САПАРД приключва на 31.12.2009 г. и по оценката на ръководството служителите са достатъчно обучени и компетентни за изпълнение на служебните им задължения.
Изводи:

1. Контролните дейности, елемент на системата за финансово управление и контрол (СФУК), не са прилагани последователно и не са действали ефективно през одитирания период.

2. Установените случаи на неспазване на сроковете за обработка на документите и липсата на подписи на ръководител, удостоверяващи извършването на последващ контрол по действията на експертите показват, че рисковете за законосъобразното изпълнение на бюджета не са минимизирани и системата не може да гарантира изпълнението на възложените задачи законосъобразно и в срок.

3. 
   При изпълнение на платежната функция на агенция САПАРД не са прилагани процедурните правила за замразяване/спиране на финансирането при установяване на съмнения за нередности (свързаност между лица) до произнасянето на компетентния орган – прокуратурата. Системата за финансово управление и контрол не гарантира, че дейностите са изпълнявани законосъобразно и рискът от изплащане на финансова помощ на нередовни, поради свързаност кандидати, не е минимизиран.
   
4. 
   Липсата на последващ контрол върху дейността на експертите, извършващи проверките за съответствие не гарантира, че контролните дейности са действали непрекъснато и са изпълнявани съобразно регламентирания в организацията ред.
   

Функциите на отдел „ТИ” и неговите регионални структури – регионални технически инспекторати (РТИ) са определени с чл. 42 и чл. 45 на УП на ДФЗ, а организационната структура е определена в Правилника за дейността на отдел „ТИ” (версия 9).

Основната функция на отдела е проверка на фактите, на които се основават плащанията към кандидатите. Предмет на установяване са: качествата и характеристиките на продукти, животни, земя и други активи, дата на доставка, трансформиране (преработка) в друг продукт и други проверки от техническо естество. Достоверността на заявените факти и обстоятелства се установяват чрез проверки на място при кандидата или проверки чрез дистанционен контрол.

При одита са извършени 165 проверки на място от одитори на Териториалните поделения на Сметната палата и експерти от РТИ на територията на цялата страна по прилагане на мерките от ПРСР, Пазарни схеми и Директни плащания на площ, в т. ч 48 проверки по заявления, за които отдел „ТИ” е извършил предходни проверки на място по заявка на съответния отдел¹⁵⁹.

При съпоставката се установи¹⁶⁰’¹⁶¹

1. 
   За изпълнението на всички прегледани ПнМ са приложени процедурите, определени в Глава II „Процедури в ТИ” от Правилника за дейността на отдел „ТИ”.
   
2. 
   Във всички случаи проверките са извършени въз основа на подадена заявка от специализираните отдели до отдел „ТИ”, разпределени са по РТИ и съобразно сроковете на заявките от специализираните отдели е определен крайният срок за представяне на контролния лист за процедурна проверка от главен експерт.