Доклад №0000000709 1 за извършен одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на

Одитът се извърши на основание чл. 37, ал. 5 от Закона за Сметната палата и Решение на 41-то Народно събрание от 23.09.2009 г. за възлагане на одит на Сметната палата на Република България и в изпълнение на заповеди № ОП-7 от 29.09.2009 г. и № ОП-20 от 10.11.2009 г. на председателя на Сметната палата. Изпълнението на одитната задача е в съответствие с одитните стандарти, приети от Сметната палата през 2006 г. Обект на одит е ДФЗ. Одитът е извършен в гр. София и в 28 сектора на териториалните поделения на Сметната палата. Одитираният период е от 01.01.2008 г. до 30.06.2009 г.

Държавен фонд „Земеделие” е юридическо лице, което работи по извънбюджетна сметка, със седалище София, с териториални структурни звена. Създаден е със Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Функциите и задачите на ДФЗ, финансирането на дейността му и органите на фонда, са определени със ЗПЗП. Фондът подпомага финансово регистрираните земеделски производители; изпълнява функциите на агенция САПАРД, която е функционално звено в Разплащателната агенция; предоставя средства на други лица и изпълнява други функции, когато това е предвидено със закон. ДФЗ е акредитиран като единствена РА за прилагане на ОСП и ОПР на ЕС.

Финансовото подпомагане на регистрираните земеделски производители и по Програма САПАРД се извършва въз основа на приети от фонда програми, в съответствие с одобрения от Министерски съвет (МС) Аграрен доклад - годишен доклад на министъра на земеделието и храните за състоянието и развитието на земеделието. За изпълнение на задачите за финансово подпомагане, ДФЗ предоставя субсидии, целеви кредити, гаранции или поема поръчителство пред финансови институции. Фондът подпомага финансово и предоставя парични средства за: инвестиции в земеделието; производство и преработка на местна земеделска продукция; създаване и развитие на частни земеделски стопанства и организации на земеделски производители; опазване и подобряване на почвеното плодородие, развитие на екологично земеделие, запазване на генетичния фонд; развитие на производствената инфраструктура в земеделието; закупуване на земеделска земя за земеделско производство; създаване на животновъдни ферми и ферми за рибовъдство; дейности за обучението и информационното обслужване; инвестиции в селски и планински райони; държавна интервенция на пазарите на земеделска продукция; изграждане на пазари на едро и тържища; развитие на земеделието в райони и места по Натура 2000, както и изпълнение на други задачи, предвидени в закон. Средствата от фонда се разходват и за други дейности, предвидени в годишния доклад, или закон, за административно-стопански и други разходи, свързани с дейността му, комисиони и други и за финансиране на проекти и дейности, определени в плановете за регионално развитие или закон.

Разплащателната агенция: приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на ОСП и ОПР, които се публикуват на нейната Интернет страница; извършва разплащания и осчетоводява операциите по схемите и мерките за подпомагане на ОСП; контролира използването на помощите по схемите и мерките за подпомагане на ОСП, които изискват последващ контрол; извършва интервенция на пазарите на земеделски продукти и прилага другите мерки за регулиране на пазара, уредени в законодателството на ЕС; предоставя на Министерството на земеделието и храните и на Европейската комисия информация за извършеното подпомагане; разпространява информация за схемите и мерките на ОСП и за условията за участие в тях; изпълнява други дейности, които са й възложени със закон, с акт на МС или на министъра на земеделието и храните или произтичат от законодателството на ЕС.

Фондът се управлява от неговите органи – Управителен съвет (УС) и изпълнителен директор.

Председател на УС на фонда е министърът на земеделието и храните. Управителният съвет определя основните насоки и осъществява общо ръководство и контрол на дейността на фонда, съгласно европейското законодателство, ЗПЗП и годишния доклад за състоянието и развитието на земеделието, приет от МС. Председателят на УС на фонда, в качеството си на министър на земеделието и храните внася за утвърждаване годишната план-сметка на фонда (съгласувано с министъра на финансите), представя годишния отчет за дейността на фонда и годишния отчет за дейността на РА в МС. Ръководството на фонда се осъществява от УС чрез актовете, които той приема: правила за отпускане на кредити, поемане на гаранции и субсидиране; условията и реда за управление на средствата на фонда; програма за изпълнение дейността на фонда; решения за сключване на споразумения с местни търговски банки; решения за отпускане на субсидии, на целеви кредити, даване на гаранции или поемане на поръчителство пред финансови институции.

Изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор на Разплащателната агенция и се избира от УС по предложение на министъра на земеделието и храните след съгласуване с министър-председателя. Изпълнителният директор организира и ръководи дейностите на фонда и на Разплащателната агенция при осъществяване на възложените му със ЗПЗП функции и изпълнява решенията на УС, на който е член по право.

Дейността на фонда се осъществява въз основа на принципите на законност, прозрачно и ефективно управление, достъпност, отговорност и координация, както и съгласно приложимото европейско законодателство, ЗПЗП, приетите от УС решения, правила, програми и указания, Устройствения правилник на Държавен фонд „Земеделие”, Правилника за дейността на Държавен фонд „Земеделие” и относимото действащо законодателство. Структурата и организацията на работа на ДФЗ се уреждат с устройствен правилник (УП), приет от МС. Общата численост на персонала в организационните структури на фонда през одитирания период, определена с Устройствения правилник на Държавен фонд „Земеделие” (Постановление на МС (ПМС) № 248 от 15.09.2006 г.) е 1 204 щатни бройки до 21.03.2008 г., след тази дата –

С Правилника за дейността на Държавен фонд „Земеделие”, приет с Решение от 28.09.2006 г. на УС, се уреждат набирането, разходването и управлението на средствата на фонда. Контролът за целевото разходване на средствата на фонда се осъществява от УС на ДФЗ.

Управленската структура е сложна и обхваща Централно управление (ЦУ) на ДФЗ и териториални структурни звена.

Структурата на фонда (централно управление) включва: заместник изпълнителни директори, административен секретар, отдел „Вътрешен одит”, отдел „Вътрешен контрол”, отдел „Сертификация на разходите по Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство”, отдел „Контрол съгласно „Регламент (ЕО) № 485/2008 на Съвета”, финансови контрольори, отдел „Борба с измамите и противодействие на корупцията”, обща и специализирана администрация.

Общата администрация е организирана в отдели: „Информационни технологии”, „Правен”, „Финансово-счетоводен”, „Човешки ресурси”, и „Административно-стопанско обслужване”.

Специализираната администрация е организирана функционално и териториално. Функционални структури на ДФЗ са „Национални схеми”, Агенция „САПАРД” и РА. Специализираната администрация на фонда е организирана териториално в:

• 
  ЦУ на фонда, структурирано в: ДФЗ – „Национални схеми”, ДФЗ – Агенция САПАРД и ДФЗ – РА.
  
• 
  Териториални структурни звена към ЦУ на фонда, организирани в:
  

- 6 регионални РА към ДФЗ – Агенция САПАРД, със седалища в градовете София, Варна, Пловдив, Плевен, Ямбол и Монтана;

- 28 областни РА към ДФЗ – РА, със седалища в областните центрове в страната и с териториална компетентност в границите на съответната област;

- 11 регионални РА към ДФЗ – РА, със седалища и териториална компетентност, както следва: София (за областите София, Софийска и Перник), Варна (за областите Варна, Добрич, Шумен), Разград (за областите Разград, Русе, Силистра), Велико Търново (за областите Велико Търново, Търговище, Габрово), Монтана (за областите Монтана и Видин), Плевен (за областите Плевен, Ловеч и Враца), Благоевград (за областите Благоевград и Кюстендил), Пловдив (за областите Пловдив и Пазарджик), Хасково (за областите Хасково и Стара Загора), Кърджали (за областите Кърджали и Смолян) и Ямбол (за областите Ямбол, Бургас и Сливен);

- 11 регионални технически инспекторати към ДФЗ – РА, със седалище в градовете София, Варна, Пловдив, Плевен, Ямбол, Монтана, Разград, Благоевград, Кърджали, Велико Търново, Хасково.

Ръководители на ДФЗ за одитирания период са последователно Димитър Николов Тадаръков – за периода от 13.06.2007 г. до 03.07.2008 г., Атанас Цветанов Кънчев – от 04.07.2008 г. до 14.11.2008 г. и Ализан Нихат Яхова – изпълняващ длъжността „изпълнителен директор“ за периода от 15.11.2008 г. до 14.01.2009 г. и титуляр на длъжността – от 14.01.2009 г. до 11.08.2009 г.²

Целите на одита са:

1. 
   Да се оцени законосъобразността на управлението на:
   

1.1.2 средствата по бюджета и имуществото за изпълнението на административно-стопанските дейности на ДФЗ.

1.2 Да се оцени адекватността и ефективността на системата за финансово управление и контрол и на управленските решения във връзка с организацията, отчитането и контрола на:

1.2.1 средствата, изплащани от РА и Агенция САПАРД на ДФЗ;

1.2.2 средствата по бюджета и имуществото за изпълнението на административно-стопанските дейности на ДФЗ.
2. Обхват на одитната задача

2.1 Финансово управление на бюджета, свързан с изпълнението на ОСП, ОПР и Специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони в РБ, наричана по-кратко САПАРД

Одитната задача обхваща определените при предварителното проучване области на разходите за РА и САПАРД. В обхвата на одитните процедури са включени извършването на проверки на място при бенефициенти и кандидати за подпомагане въз основа на извадка, съобразена с размера на извършените плащания по видове и с разполагаемите ресурси на Сметната палата и ДФЗ. Проверките на място са извършени по предварително изготвени от одитния екип указания и образци на работни документи, съгласувано с ръководството на ДФЗ.

Одитираният процес по всички мерки, схеми и други направления на разходите включва действията след сключването на договор с бенефициента/приемането на заявление за плащане и изплащането на сумите за подпомагане, в т. ч. контролните дейности преди и след извършване на плащането, определени с нормативните и вътрешни актове на ДФЗ, съобразно изискванията на Регламентите на ЕС, както и счетоводното им отразяване във финансовите отчети на ДФЗ към 31.12.2008 г. и към 30.06.2009 г.

По ДПП обхватът включва проверки на място на 103 бр. заявления за плащания на стойност 947 485 лв., като преобладават заявления, по които не са извършвани проверки на място от експертите на регионалните технически инспекторати. В извадката са включени проверки на място на заявления, значими по стойност, за кандидати от всички региони на страната.

По ПРСР обхватът включва проверки на място на 52 бр. проекти на стойност 28 079 821 лв. В извадката са включени най-значимите по стойност проекти на територията на цялата страна по мярка 121 „Модернизиране на земеделските стопанства” – 42 бр. проекти (14 на сто от общия брой) на стойност 27 835 361 лв.
(35 на сто от общата изплатена стойност) и по мярка 112 „Създаване на стопанства на млади фермери” – 10 бр. проекти на обща стойност 244 460 лв. за области, в които няма проекти по мярка 121.

По СПМ обхватът включва проверки на място на 10 бр. проекти (5 на сто от общия брой за сектор Вино) на стойност 2 550 247 лв. (14 на сто от общата изплатена стойност за сектора). В извадката са включени проверки на място за сектор Вино, най-значим по стойност, за който са изплатени 55 на сто от средствата по схемите на пазарните механизми.

По програма САПАРД обхватът включва проверки на място на 21 бр. проекти на обща стойност 9 531 147 лв. – 5,4 на сто от изплатените средства за периода. В извадката са включени проекти от 9 града в Южна и Югозападна България. За формиране на извадката от общия брой проекти с плащания са изключени проектите, по които са установени нередности и са вписани в книга на длъжниците, както и проектите, които са проверени или в момента се проверяват от органите на прокуратурата и ОЛАФ. През одитирания период дейностите по управление на програма САПАРД се изразяват само в извършване на проверки на място, плащания на бенефициенти по изпълнените от тях инвестиции и вписване в книга на длъжниците на проектите, по които са установени нередности.

По Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство”

Дейностите по програмата през одитирания период се свеждат до приемане на проекти. За одитирания период по програмата няма изплатени средства, поради което проверки на място не са планирани. Обхватът по ОПРСР включва анализ и оценка на действията, осигуряващи изпълнението на програмата.

Ограниченията в одитирания процес се налагат, поради невъзможност в рамките на конкретния одит да бъде обхванат целия процес по прилагане на мерките. Обхватът на ДПП е ограничен чрез изключване на заявления, съдържащи много на брой и териториално отдалечени парцели на кандидата. За секторите от СПМ, с изключение на сектор „Вино” към момента на одита не е удачно да бъдат извършвани проверки на място, поради сезонния им характер и невъзможността да се проследи инвестицията.

Ограниченията в обхвата на одита са свързани с териториалната отдалеченост на проверяваните бенефициенти по проекти - предмет на проверките на място и липсата на достатъчен времеви и човешки ресурс.

Обхватът на одита включва:

2.2.1 Законосъобразност на изпълнението и отчитането на разходите за административно-стопански дейности и адекватност на СФУК;

2.2.2 Ефективност на СФУК и законосъобразност на управленските решения при отчитането и контрола на административно-стопанските разходи на ДФЗ, в т. ч. заплати и възнаграждения за персонала, нает по трудови правоотношения, възнаграждения за персонала по извънтрудови правоотношения, текуща издръжка (доставка на активи и услуги, краткосрочни командировки в чужбина) и капиталови разходи;

2.2.3 Придобиване, управление и отчитане на имущество в ДФЗ;

2.2.4 Спазване на законовите разпоредби за възлагане на обществените поръчки;

2.2.5 Организация и функциониране на счетоводната система в съответствие с нормативните изисквания.

Ограниченията в обхвата на одитирания процес произтичат от недостатъчния времеви ресурс и твърде големия обем информация, свързана с разходите за административно-стопанската дейност на ДФЗ. Не са включени в обхвата на одитната задача определените при предварителното проучване отчетни области по бюджета на фонда: съставяне и приемане на план-сметката на ДФЗ за 2008 г. и за 2009 г., поради ниския риск от допускане на незаконосъобразни управленски решения; приходи по план-сметката на фонда, поради липса на нормативно регламентирани функции и отговорности по осъществяването на контрол върху приходите; разходи, несъществени по характер или по стойност на отделните операции, които не са особено важни за потребителите на информацията.

От органи на Сметната палата са извършени три одита на ДФЗ през последните пет години: два одита на финансовото управление на бюджета и имуществото – през 2005 г., обхващащ периода от 01.01.2004 г. до 30.06.2004 г. и през 2008 г. – за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2007 г., и един одит през 2007 г. на дейността на ДФЗ – Агенция САПАРД по избор на проекти и сключване на договори с кандидатите по програма САПАРД за периода от 01.01.2004 г. до 30.06.2006 г.

По време на втория финансов одит е проверено и установено изпълнението на дадените препоръки при предхождащия го одит. През 2009 г. са извършени последващи контроли за изпълнение на препоръките при одитите от 2007 г. (една препоръка) и
2008 г. (пет препоръки). Установено е изпълнението на препоръката от извършения одит на дейността на ДФЗ – Агенция САПАРД, а именно въведени са и се прилагат процедури за управление на риска, в съответствие с изискванията на ЗФУКПС. За дадените препоръки при одита от 2008 г. е установено, че се изпълняват – предприети са мерки за регламентиране на отчитането на приходите по чл. 14, ал. 1, т. 3 – 14 от ЗПЗП в ДФЗ, анализирани са причините за неусвояването на предвидените средства за краткосрочно кредитиране и са предприети мерки за своевременното им усвояване, приведени са в актуално състояние регистрите за обществени поръчки, резултатите от годишните инвентаризации са отразени в счетоводния отчет в съответствие с изискването на ЗСч, застраховано е недвижимото имущество на ДФЗ.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ

А. Глава първа

Финансово управление на бюджета, свързан с изпълнението на Общата селскостопанска политика (ОСП), Общата политика по рибарство (ОПР) и Специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони в Република България, наричана по-кратко САПАРД
І. Директни плащания на площ (ДПП)
Финансовата помощ по Схемите за единни плащания на площ (СЕПП) и Схемите за национални доплащания на площ (СНДП) се определя ежегодно в зависимост от размера на използваната земеделска площ, отговаряща на изискванията за отпускане на финансова помощ и годишната финансова рамка, установена с договора за членство в Европейския съюз (ЕС). Помощта се определя на един хектар допустим съгласно законодателството за финансово подпомагане.

Одитираният период обхваща началото на прилагането на програмите в Република България и включва плащанията през 2008 г. и 2009 г. за стопанските

За 2008 г. размерът на финансовата помощ за един хектар по СЕПП е 65,38 евро и 47,53 евро по СНДП. За 2009 г. размерът е съответно 82,98 евро по СЕПП и

Основните актове, които регламентират дейностите по директните плащания на площ са Регламенти на ЕО, ЗПЗП, УП на ДФЗ, Правилник на отдел „ДПП”, Наредба

Функциите на отдел „Директни плащания на площ” (ДПП) са определени с УП на ДФЗ, Наредба № 107 от 2006 г. и от Наредба № 5 от 2009 г. и включват администриране на процеса по обработка на заявленията за подпомагане и контрол за допустимостта на площите. Елемент на контрола са и проверките на място при кандидатите за подпомагане, изпълнението на които е възложено на отдел „Технически инспекторат” (ТИ).

Прилаганите през одитирания период процедури са определени в Правилника за работа на отдел ”ДПП” и са съобразени с изискванията на Регламентите на Европейската общност (ЕО) и Наредба № 5 от 27.02.2009 г.

Обработката на заявленията се състои от: кръстосани проверки за допустимост за подпомагане чрез използване на компютърна база данни (за установяване на парцели, декларирани от двама или повече кандидати); проверка чрез дистанционно наблюдение; иницииране на проверки на място (ПнМ) въз основа на риск – анализ на подадените заявления; обработване на резултатите от проверките; изготвяне на предварителни и окончателна калкулации за изчисляване на плащанията и други. Извършените дейности и установените резултати се документират в контролни листове в електронен формат в Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК)⁶.

Чрез ИСАК се извършва автоматизиран контрол за допустимата площ на кандидатите, определят се размера на финансовата помощ, редукциите и санкциите при несъответствие с критериите за подпомагане.

През одитирания период са подадени общо 171 002 бр. заявления по СЕПП, в т. ч. 141 921 бр. по СНДП.

За 2008 г. заявленията по СЕПП са 83 961 бр., в т. ч. 69 194 бр. по СНДП. За кампания 2009 г. броят на заявленията по СЕПП е 87 041, в т. ч. 72 727 по СНДП⁷.

Изплатените средства по СЕПП и СНДП през одитирания период са общо 1 165 675 091 лв., от които през 2008 г – 741 429 034 лв. и до 30.06.2009 г. –

При одита се извършиха проверки на място от одитори от териториалните поделения на Сметната палата (СП).

Поради необходимостта от логистична подкрепа, специална измервателна техника – GPS устройства и специфичните особености на терените, проверките се извършиха със съдействието и участието на експерти от отдел „ТИ” на ДФЗ. Проверките на място обхванаха извадка от 103 бр. заявления с обща прогнозна стойност 947 485 лв. на територията на цялата страна⁹.

В извадката са включени заявления от кампания 2009 г., по които към момента на одита плащанията не са започнали. Обхватът е ограничен чрез изключване на заявления, съдържащи много на брой и териториално отдалечени парцели за един кандидат.

При формиране на извадката са приложени следните критерии за нестатистически подбор на заявления: до два парцела обработваема земя със значима прогнозна стойност за съответния регион; заявления, които не са проверявани дистанционно и са от различни райони на страната.

Целите на ПнМ са: чрез извършване на наблюдение и измерване на площите да се направи съпоставка между данните от заявленията на кандидатите и установените на място факти и обстоятелства; да се провери съответствието (законосъобразността) на приложените процедури с изискванията на Наредба № 5 от 2009 г. на министъра на земеделието и храните и с правилниците за дейността на отдели „ДПП” и „ТИ”

Законосъобразността на приложените от отдели „ДПП” и „ТИ” процедури и съответствието им с изискванията на наредбата са оценени чрез тестове за законосъобразност и тестове за прилагането на въведените контролни дейности¹⁰'¹¹.

За 86 от проверените 103 заявления, от отдел „ТИ” не е извършвана предходна проверка на място при кандидатите, тъй като при риск-анализа на отдел „ДПП” не са попаднали в извадката.

Към 04.12.2009 г. резултатите от проверките на СП са въведени в ИСАК.

При извършените 103 проверки на място при кандидатите, подали заявление за подпомагане и в ИСАК се установи¹²:

1. 
   Допустимост на площите за подпомагане
   

Общо заявената от кандидатите за подпомагане и проверена площ е 3 858,17 ха.

Общата допустима за подпомагане площ, установена и измерена на място е 3 555,35 ха.

Общата недопустима площ, установена на място е 302,82 ха¹³ или 7,85 на сто от общата площ, включена в извадката.

Условията за допустимост на бенефициентите са дефинирани в т. 5 от „Правилника на отдел „ДПП” съобразно Регламент (ЕО) № 1782 от 2003 г., отменен с Регламент (ЕО) № 73 от 2009 г. Съгласно правилника „за допустими се считат всички земеделски парцели, които са част от използваната земеделска площ, подържана в добро земеделско и екологично състояние към момента на определянето на размера й, независимо дали има добив на продукция или не, и която при необходимост, е коригирана в съответствие с обективни критерии, определени от новата страна – членка („използваема земеделска земя” ще означава общата площ, заета от обработваема земя, постоянни пасища, трайни култури и домашни градини, както е установено от Комисията (ЕВРОСТАТ) за статистическите й цели)”.¹⁴

Анализът на данните от проверките показва, че констатираните различия между установеното на място и заявеното от кандидатите обхващат 96 заявления, т. е. преобладаващия брой от проверените 103 заявления.

Недопустимостта на площите от 302,82 ха е в резултат от установени различия от 97,68 ха (32 на сто от общата недопустима) между частично заявеното в повече от кандидатите и измереното в по-малко на място и 205,14 ха¹⁵ (68 на сто) определени като недопустими, поради необработване на площите изцяло, маломерност на стопанството или погиване на културата. Относителният дял на изцяло недопустимите площи е над два пъти по-голям от дела на частично недопустимите площи.

Частична недопустимост от 97,68 ха е установена в 90 случая, или 87 на сто от проверените 103 заявления.

Общият размер на недопустимите заявени площи от 205,14 ха включва напълно недопустими площи за шест случая, или шест на сто, в т.ч. поради необработване в пет случая за 204,63 ха и в един случай, поради маломерност на стопанството за 0,51 ха.

Съответствие между заявените и измерени площи е установено в седем случая, едва в 7 на сто спрямо проверените.

За недопустимите площи, установени при проверките, в съответствие с изискванията на Наредба № 5 от 2009 г., финансова помощ няма да бъде изплатена, с което ще бъдат защитени финансовите интереси на фонда.