Доклад №0200003412 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Генерал Тошево за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

5.1. Съответствие на текстовете от вътрешните наредби и правила с нормативните разпоредби приложими през одитирания период;

5.2. Законосъобразност на управленските решения и процедурите във връзка със съставянето и изпълнението на бюджета;

5.3. Законосъобразност на решенията и процедурите при възлагане и изпълнение на обществени поръчки;

5.4. Законосъобразност на решенията и процедурите при управление и разпореждане с общинско имущество.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ
І. Бюджет

1. 
   Вътрешни актове
   

а) Текстове от общинската Наредба /чл. 13, ал. 1; чл. 18; чл. 19, ал. 1 и чл. 11, ал. 7/ уреждат подготовката за съставянето на проекта на бюджета, но нейният обхват не отразява промяната в разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 4 от Закона за общинските бюджети (ЗОБ) /изм. ДВ, бр. 16 от 2011 г./.

б) С Наредбата е определено /чл. 20, ал. 4, т. 1/, че кметът на общината съставя проекта на основата на „прогнозата за местите данъчни приходи, съгласувани с Главна данъчна дирекция”. Текста не отразява промяната в чл. 11, ал. 2 от ЗОБ /изм. ДВ, бр. 105 от 2005 г./, съгласно която приходната администрация /при общината/ оказва съдействие при определяне на годишния размер и месечните постъпления от приходите по чл. 7 от ЗОБ.

в) Общинската Наредба /чл. 36/ определя ред за събиране на приходите от местни такси и цени на услуги, но не урежда ред за събиране на приходите от местни данъци, общинска собственост и други постъпления съгласно обхвата на местните приходи, определен в чл. 6 от ЗОБ.

г) С общинската Наредба /чл. 44, ал. 2/ е допусната възможността да се предоставят правомощия на кмета, които са извън предвидените в чл. 27, ал. 1 от ЗОБ /доп., ДВ, бр. 108 от 2007 г./.

д) В частта си за утвърждаване на бюджетните сметки на ВБРК, редът предвиден с Наредбата /чл. 35/ не съответства на разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗОБ /нова, ДВ, бр. 16 от 2011 г./.

В своята цялост и по същество Наредбата за определянето и администрирането на местните данъци, такси и цени на услуги съответства на ЗМДТ и подпомага неговото прилагане, като се отчитат следните несъответствия⁵:

а) В частта за данъка върху недвижимите имоти /чл. 80, ал. 1/ от Наредбата е определено, че данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е отчетната им стойност, вместо по-високата между отчетната стойност и данъчната оценка, както е регламентирано в чл. 21, ал. 1 от ЗМДТ /ДВ, бр. 95 от 2009 г., в сила от 01.01.2011 г./.

б) При определяне на данък при придобиване на имущество в Наредбата е определено /чл. 95, ал. 3/, че моторните превозни средства, внесени в страната като нови не са обект на облагане с този данък, което не съответства на чл. 44, ал. 4 от ЗМДТ, съгласно който не са обект на облагане с такъв данък тези моторни превозни средства, които не са регистрирани за движение в страната. Не е съобразено изменението в ЗМДТ – ДВ,

в) В общинската Наредба съществуват текстове /чл. 28 – чл. 32/, които уреждат такса за добив на кариерни материали. Не е съобразена промяната в ЗМДТ – ДВ, бр.70 от

г) При определяне на местните такси за технически услуги /чл. 36, т. 8/ е определена такса за издаване на разрешение за строеж съгласно чл. 147, ал. 1 и ал. 2 от ЗУТ, т.е. при съществуващи сгради. Изричното цитиране на чл. 147, ал. 1 и ал. 2 ограничава случаите за издаване на разрешение за строеж. Извън обхвата остават случаите за издаване на разрешение за строеж по чл. 148 от ЗУТ. Същевременно чрез § 3 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУТ е определено, че за административните и технически услуги по ЗУТ се събират такси по ЗМДТ и съответно по Закона за държавните такси (ЗДТ).

Със заповеди на кмета на общината са утвърдени Стратегия и Комисия по управление на риска⁹, в чийто състав е включен директорът на дирекция „ФБМДТ”. Определените за 2011 г. рискове са регистрирани в риск – регистър¹⁰, като са предвидени съответни действия и отговорни длъжностни лица. Като рискове в бюджетния процес са дефинирани възможни грешки в разчетите при съставяне на бюджета и събираемостта на местните приходи при изпълнението на бюджета. Ежеседмично се провеждат оперативни съвещания, на които в оперативен порядък се обсъждат възможните рискове при изпълнение на задачите. Не са установени писмени доклади от наблюдение на процеса по управление на риска¹¹.

Изградената информационна система позволява на длъжностните лица да изпълняват професионално задълженията си. Осигурени са подходящи условия за вътрешна и външна комуникация, за създаване, използване, движение и архивиране на информацията.

Чрез „Вътрешни правила за работа и контрол на общинската администрация” са определени отговорностите на ръководство на организацията, задълженията и правата на общинската администрация, редът за възлагане, координиране и отчитане на изпълнението на възложените задачи.

С утвърдени длъжностни характеристики¹² са определени отговорностите за всяка длъжност от администрацията. С длъжностната характеристика за „главен експерт финанси и финансов контрольор” са определени задължения за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност преди поемане на задължения и извършване на разходи в общината като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. Определено е, че предварителен контрол за законосъобразност се извършва постоянно, като за всяка от основните видове стопански операции са описани правила и процедури като неразделна част от СФУК. На основание чл. 4 от ЗМДТ, със заповед на кмета¹³ на общината е възложено на служители от ОбА установяването, обезпечаването и събирането на вземанията по реда на ДОПК.

В Община Генерал Тошево е изградено Звено за вътрешен одит¹⁴ в състав и численост съобразно изискванията на чл. 14, ал. 2 от ЗВОПС. От прегледа на изпълнените одитни ангажименти през 2011 г. е установено, че дейността му подпомага ръководството на общината за постигане на целите, като идентифицира и оценява рискове, оценява адекватността и ефективността на СФУК и дава препоръки за подобряване дейностите в общината. Кметът на общината е предприемал действия за изпълнение на препоръките. В изпълнение разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от ЗФУКПС и в рамките на определения срок, кметът на общината е изпратил до министъра на финансите доклад¹⁵ за състоянието на системата за финансово управление и контрол. Обявено е, че работата по усъвършенстването на системата продължава през 2011 г. Извън случаите на годишното докладване до министъра на финансите текущо през годината не е извършвана самооценка за адекватност и ефективност на СФУК.

2. 
   Бюджетна процедура
   

Същевременно, в изпълнение на задълженията по изпълнение на републиканския бюджет съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗУДБ, министърът на финансите е уведомил кмета на общината и председателя на общинския съвет с указания за основните принципи, които следва да се имат предвид при съставянето и изпълнението на бюджета на общината за 2011 г. (№ ФО-81 от 30.12.2010 г.). По този начин са създадени нормативни, методологични и финансови условия бюджетът на Община Генерал Тошево за 2011 г. да бъде съставен, приет и изпълняван по реда, предвиден чрез вътрешните наредби и в съответствие със ЗОБ.

На основание Решение № 150 на Министерски съвет от 19.03.2010 г. относно бюджетна процедура 2011 г. и в изпълнение на указания на МФ, дадени с писмо БЮ № 2 от 03.08.2010 г., в общината е разработена бюджетна прогноза¹⁶ на постъпленията от местни приходи и на разходите за местни дейности за периода 2011 г. – 2013 г. Заложена е тенденция на увеличение на местните данъчни и неданъчни приходи. Предвиденият размер на общата изравнителна субсидия и други трансфери от ЦБ за местни дейности за 2011 г. и следващите години е 1 369 700 лв., който е на нивото за очакваното изпълнение за 2010 г. Средствата за заплати и възнаграждения са на равнището на очакваното изпълнение за 2010 г., в съответствие с указанието на МФ.

Във връзка със съставянето на проекта на бюджет за 2011 г. и съгласно дадените пояснения, кметът устно е разпоредил съставянето на проекта на бюджет за 2011 г. Чрез писма до кметовете на кметства, ръководителите на структурни звена и ВРБК,¹⁷ са изискани предложения/разчети за приходите от дейностите и разходите за тяхното осъществяване през 2011 г. В изпълнение на правомощията си по чл. 11, ал. 2 от ЗОБ относно организиране съставянето на проекта на общинския бюджет, кметът на общината не е издал писмена заповед съгласно чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, което затруднява контрола по изпълнението на процедурите и отговорностите. Организацията, комуникацията и обобщаването на данни за очакваните местни приходи и разходи по видове и дейности са извършени от дирекция “ФБМДТ” съгласно Устройствения правилник. В съответствие с разпоредбата на чл. 11, ал. 6 от ЗОБ е обявено и проведено публично обсъждане на проекта на бюджет за 2011 г. и направените предложения са отразени в протокол¹⁸. Регламентираната контрола¹⁹ (работна инструкция РИ-01-01) е приложена в процеса по съставяне на прогнозните разчети по бюджета за 2011 г.

При съставянето и с приемането на бюджета са предвидени общо приходи в размер на 11 368 663 лв.²⁰, като са съобразени утвърдените с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за

Планираните местни приходи възлизат общо на 7 478 525 лв., като превишават отчета за 2010 г. с 87,6 на сто. Съобразен е утвърдения със ЗДБРБ размер на общата изравнителна субсидия и целевите трансфери за капиталови разходи, чийто общ размер превишава отчета им за 2010 г. с 2,4 на сто. В намаление на приходите са предвидени

С разчетите е предвидено събираемостта на собствените данъчни и неданъчни приходи да са по-малко от отчетените през 2010 г. с 3,6 на сто. Собствените приходи за 2011 г. не са завишени с очаквани реални постъпления като резултат от действия за събиране на просрочени вземания съгласно указанията на МФ /№ ФО-81 от 30.12.2010 г./. Декларираното намерение за събиране на 408 805 лв. просрочени вземания²¹ през 2011 г. не е включено в приходната част на общинския бюджет. Размерът на просрочените вземания от данък сгради, данък върху моторните превозни средства, такса битови отпадъци и пътен данък към 31.12.2010 г. е 584 617 лв.²²

Сумата на планираните разходи за осъществяване на делегираните от държавата дейности е 4 541 905 лв., в т. ч. 3 890 138 лв. финансирани с държавни приходи и
651 767 лв. дофинансирани с местни приходи. Сумата е по-голяма от утвърдената с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г., съгласно изискването на чл. 11, ал. 1 от закона. С решението си за приемане на бюджета, ОбС е утвърдил средствата за работни заплати, осигурителни плащания и издръжка по дейности и параграфи съгласно ЕБК. В сравнение с отчета за 2010 г. и съобразно очакваните приходи са планирани по-малко средства за работни заплати и разходи за издръжка на делегираните от държавата дейности. В изпълнение на разпоредбите на § 53 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. и въз основа на протокол за проведено съвещание с директорите на общинските училища, кметът на общината е утвърдил формула и правила за разпределение на средствата от държавния бюджет между общинските училища, прилагащи системата на делегираните бюджети²³. В съответствие с изискването на чл. 42, ал. 2 от ПМС № 334 от 29.12.2010 г. за изпълнението на ЗДБРБ, кметът на общината е уведомил ВРБК²⁴ за размера на утвърдените им средства по дейности и видове разходи съобразно ЕБК.

Утвърдено е разпределението на дофинансирането по дейности и видове разходи. По-значително дофинансиране е предвидено за общообразователни училища, общинска администрация и читалищата. Съобразно РМС № 715 за разделението на дейностите, във всяка от местните дейности са утвърдени кредити по видове разходи, които се финансират с приходи от местни дейности и утвърдената изравнителна субсидия. Общо размерът им е 6 826 758 лв. /без тези за дофинансиране на държавните дейности/. В съответствие с разпоредбата на чл. 27 от ЗОБ, с решението на ОбС са определени правомощията на кмета да извършва промени в бюджета при неговото изпълнение.

В съответствие с чл. 9, ал. 1 и ал. 3 от ЗОБ, са предвидени бюджетни кредити за капиталовите разходи²⁵ с поименно посочване на обектите за придобиване и основен ремонт. Общата сума на планираните разходи с капиталов характер е 6 045 973 лв., в това число 354 300 лв., финансирани с целева субсидия от ЦБ, 670 000 лв. от продажба на нефинансови активи в съответствие с разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от ЗДБРБ, 487 136 лв. други собствени средства, съгласно чл. 14, ал. 1 от същия закон и 4 264 871 лв. от очаквано външно финансиране.

В съответствие с разпоредбата на чл. 29, ал. 1, и ал. 2 от ПМС № 334 от

В съответствие с разпоредбата на чл. 11 от ЗОД, ОбС е приел годишния доклад за състоянието на общинския дълг и е възложил на кмета на общината при възникване на временен недостиг на средства по одобрени проекти и програми да отправи мотивирано искане до министъра на финансите за безлихвен заем от ЦБ.

На основание чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, с Решение № 01-8 от 20.01.2011 г. ОбС е одобрил план - сметка на разходите за дейностите по третиране на битовите отпадъци и поддържане на чистотата на територията на общината през 2011 г. За финансиране на разходите със същото решение ОбС е определил размер на таксата по видове дейности съответно за населението и търговците в общинския център, за населението и търговците в селата. Размерът на таксата за битови отпадъци за 2011 г. е определен в срока, съгласно разпоредбата на § 25, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗМДТ (ДВ, бр. 98 от 2010 г.). В сравнение с 2010 г. размерите им по видове са без промяна (Решение № 2-6 от 28.01.2010 г.). На основание чл. 67, ал. 2 и ал. 4 от ЗМДТ, ОбС е обявил, че размерът на таксата за битови отпадъци се определя в промили върху данъчната оценка на имотите за физическите лица и върху по-високата между отчетната стойност и данъчната оценка на имотите за предприятията в съответствие с чл. 20 и чл. 21 от ЗМДТ²⁶.

Бюджетът на Община Генерал Тошево за 2011 г. в размер 11 368 663 лв. е приет с решение на ОбС от 18.02.2011 г. и в рамките на срока, определен с разпоредбата на § 73, ал. 1 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. В изпълнение на изискването на т. 16 от указанието на МФ № ФО-81/30.12.2010 г., бюджетът е приет и по агрегирани бюджетни показатели като неразделна част на бюджета за 2011 г. Не е утвърдено от кмета на общината месечно разпределение на бюджета за 2011 г. Приетият от ОбС бюджет с тримесечно разпределение е представен в Сметна палата в срока, определен с разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗОБ /вх. №В-07-02-135 от 10.03.2011 г./. По време на одита, със Заповед № 271 от 27.03.2012 г., е утвърдено месечно разпределение на бюджета за 2012 г.

В съответствие с разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от ЗОБ, кметът на общината е внесъл в ОбС информация за текущото изпълнение на бюджета за първото шестмесечие на годината. Въз основа на резултатите от текущото изпълнение на бюджета, ОбС е решил да се извърши актуализация на бюджета. Уточненият годишен план на бюджета (към 30.06.2011 г.) е 11 846 547 лв. и е увеличен спрямо приетия с 477 884 лв. Приета е актуализация на бюджета в частта за местните приходи, местните разходи и капиталовите разходи.²⁷

Въз основа на писма на министъра на финансите за промяна в размера на бюджетните взаимоотношения с ЦБ през одитирания период служебно е увеличаван размерът на общинския бюджет съответно в приходната и разходната част без решение на ОбС съгласно разпоредбата на § 8, ал.ал. 1, 2 и 3 от Преходните и Заключителни разпоредби на ЗДБРБ за 2011 г. Промяната е извършвана въз основа на резолюция на кмета, поставена върху уведомителното писмо на МФ и последващо писмо до съответния ВБРК за извършените промени. За изпълнение на правомощията си относно извършване на служебни промени по бюджета, кметът на общината не е издавал заповеди по смисъла на чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, което затруднява последващия контрол за тяхното изпълнение.

В рамките на предоставените от ОбС правомощия със заповед на кмета²⁸ е извършена актуализация по бюджета с размера на предоставено дарение в полза на ЦДГ

С тези решения е нарушена разпоредбата на чл. 3, ал. 3, във връзка с чл. 18 от ЗОБ, че бюджетната година съвпада с календарната година. Извършването на промени в бюджетните кредити след изтичане на бюджетната година не позволява да се извърши обективна оценка за спазването на бюджетната дисциплина при текущото изпълнение на бюджета.