Одит на държавния и държавно гарантирания дълг и използване на дълговите инструменти за периода от 01.01.2007 г. до 31.12.2007 г

Размерът на държавния дълг към 31.12.2007 г. е 10,10 млрд. лв. Намалението спрямо 31.12.2006 г. възлиза на 944,30 млн. лв. В процентно отношение спрямо предходната година държавният дълг е намалял с 8 на сто, а лихвените задължения с 5 на сто. Към 31.12.2007 г. относителният дял на външния дълг в рамките на държавния дълг е 68 на сто. Относителният дял на вътрешния дълг е 32 на сто (увеличение с около 5 на сто спрямо данните към 31.12.2006 г.), за сметка на намаляване на дела на външния дълг.

В резултат от управлението на дълга и през 2007 г. тежестта на лихвените плащания като относителен дял от бюджетните разходи продължава да намалява. И през отчетната година се запазва положителната тенденция за преобладаващо отрицателно външно финансиране, водещо до намаляване на размера на държавния дълг.

През 2007 г. се запазва тенденцията за нарастване на размера на фискалния резерв (с около 1,7 млрд. лв. спрямо 31.12.2006 г.). Определянето на по-висок размер в Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. (6,8 млрд. лв.) е правилно решение, осигуряващо устойчивост на валутния борд.

Критерии 2 и 4 от Маастрихт се изпълняват. Неизпълнението на Критерий 1 е свързано с високата инфлация, а за Критерий 3 не може да се приложи общоприетата база за оценка.

В резултат на управлението на дълга през 2007 г. спрямо 2006 г. се отбелязва намаляване на задълженията за 2008 г. и за 2009 г. По-високите стойности през 2010 г., 2012 г. и 2017 г. се дължат основно на емитираните през отчетния период 3, 5, и 10-годишни държавни ценни книжа на вътрешния пазар.

Размерът на външния държавен дълг към 31.12.2007 г. е 6,90 млрд. лв. Спрямо 31.12.2006 г. се отчита намаление с 1,19 млрд. лв. В резултат на извършените през 2007 г. операции за предсрочно погасяване на външен дълг, годишните задължения до 2010 г. намаляват.

Размерът на вътрешния държавен дълг към 31.12.2007 г. е 3,20 млрд. лв. В сравнение с данните към 31.12.2006 г. се отчита увеличение на вътрешния дълг с 244 110 хил. лв. (емитирани през 2007 г. нови държавни ценни книжа). В резултат на емитираните през 2007 г. държавни ценни книжа се отбелязва значимо нарастване на годишните задължения за 2010 г., 2012г. и 2017 г.

По действащите инвестиционни заеми за финансиране на инфраструктурни проекти под формата на траншове са усвоени общо 222 000 хил. лв.

През 2007 г. са емитирани държавни ценни книжа на обща стойност по номинал 640 000 хил. лв., от които са получени фактически 628 930 хил. лв.

В изпълнение на разпоредбите на § 23, (6) от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г., министрите, които отговарят за изпълнението на проекти, финансирани чрез държавни инвестиционни заеми, са представили информация в Министерството на финансите за текущото усвояване на средствата и изпълнението на проектите.

По данни от Министерство на финансите през 2007 г. са усвоени 75 на сто по проекти, финансирани с държавни инвестиционни заеми от планираните средства в Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. При държавни инвестиционни заеми, обслужвани от бенефициентите, срокът за изпълнението, респективно и на финансирането, е удължен за проекта за строителство на новата писта на Летище София, финансиран от Кувейтския фонд за арабско икономическо развитие с 30 месеца, а по проекта Енергия 2 - финансиран от Европейската инвестиционна банка, с 20 месеца.

През 2007 г. са усвоени 26 на сто от планираните в закона за бюджета средства по заеми, обслужвани от крайните бенефициенти. През 2007 г. по държавния дълг са платени 2 384 690 хил. лв., от които 1 766 220 хил. лв. главници и 618 470 хил. лв. лихви. От тях по външния дълг са платени 1 864 730 хил. лв., а по вътрешния дълг – 519 960 хил. лв.

Размерът на държавно гарантирания дълг към 31.12.2007 г. е 1,07 млрд. лв. Спрямо 31.12.2006 г. се отчита намаление с 8 200 хил. лв. Профилът на задълженията не отбелязва рискови тенденции в средносрочен аспект. През одитирания период не е издавана държавна гаранция.

През 2007 г. по обслужването на държавно гарантирания дълг са платени 120 690 хил. лв., от които 73 840 хил. лв. главници и 46 850 хил. лв. лихви. Не са отбелязани закъснения при обслужването на заемите.

Поетият през 2007 г. нов държавен дълг не въздейства съществено върху натоварването на бюджета с дългови плащания в краткосрочен и средносрочен аспект.

Управлението на външния дълг през отчетния период е довело до съществено понижение на неговия размер и на рисковете за обслужването му.

Поетият нов вътрешен дълг отговаря на набелязаните предварително цели и на поетите към ЕС ангажименти за поддържане на бенчмарк крива на доходността. Извършените през 2007 г. операции по предсрочно погасяване на дълг със средства от фискалния резерв са законосъобразни и съдействат за намаляване на размера на дълга и на влиянието на рисковете за обслужването му.

Прогнозата за постепенно увеличаване на размера на държавния дълг за следващите години, в условията на ежегодно планиран бюджетен излишък, не съответства на критериите за управление на дълга, определени от международните финансови институции. Опитът на много от бившите социалистически държави от Европа показва, че поемането на значителен външен дълг под формата на инвестиционни заеми може значително да повиши рисковете при обслужване на дълга, а в условията на бюджетен излишък има спорна целесъобразност. Повишеният риск от финансова криза е допълнителен фактор, който изисква поддържане на разумен баланс между политиките за предсрочно погасяване на дълг и поемане на нови задължения.

Задълбочава се негативната тенденция за неусвояване в срок на средствата и на удължаване на сроковете за изпълнение на проекти, финансирани с държавни и държавногарантирани инвестиционни заеми.

Определените в Закона за държавния бюджет за 2007 г. и в Закона за държавния дълг лимити върху управлението на дълга са изпълнени.

Провежданата през 2007 г. политика на управление на държавния дълг се изразява в отрицателното му нетно финансиране, водещо до намаляване на неговия размер.

Извършените през 2007 г. операции по предсрочно погасяване на дълга със средства от фискалния резерв са довели до намаляване на риска, свързан със структурата на дълга, както и за оптимизиране на неговото обслужване.

Стриктно се следи за спазване на законово регламентираните лимити за дълга и Маастрихтския критерий за съотношението дълг/ брутен вътрешен продукт. Към 31.12.2007 г. съотношението е 18 на сто.

Новопоетият държавен дълг през 2007 г. е в лева и евро, предвид обвързаността на лева към еврото, структурата на експортните постъпления и предвидимостта на плащанията от гледна точка на бюджета.

В актуализираната стратегия за 2007 г. се анализира влиянието на рисковете за управлението на държавния дълг в актуалната макроикономическа среда. Не е отчетена реална заплаха за повишаване на нивата на рисковете. Политиката на управление на дълга е допринесла за намаляване на неговия размер. Годишните разходи за обслужване на дълга в средносрочен и дългосрочен аспект са на ниско ниво и при приемлива степен на риск. Валутната и лихвена структура на портфейла е подобрена.

Министерството на финансите прилага политика на положително нетно вътрешно финансиране, съобразена с рефинансирането на дълга в обръщение и ликвидността във финансовата система. Поддържа се тясно сътрудничество и координация между министерството и БНБ по всички въпроси, свързани с управлението на дълга и ангажиментите към ЕВРОСТАТ, в съответствие с компетенциите на двете институции.
4.4. Одит на дейностите на Министерство на финансите при упражняване на правата на собственост на държавата в „Публични инвестиционни проекти” ЕАД за периода от 01.01.2005 г. до 31.12.2007 г.

„Публични инвестиционни обекти” ЕАД е образувано с ПМС № 341 от 16.12.2004 г. с предмет на дейност – изграждане, реконструкция и експлоатация на обекти с национално или местно значение.

Решенията и заповедите на министъра на финансите, свързани с изпълнение на разпоредбите на Министерския съвет, по отношение на учредяването и управлението на дейността на дружеството, съответстват на нормативните изисквания и съдействат за осъществяване на предвидените цели и функции на дружеството.

Определените със заповеди на министъра на финансите експерти следят за изпълнението на процедурите, свързани с отчитане и проследяване на дейността на дружеството. Те изготвят предложенията за промени в обхвата на дейност на дружеството, утвърждавани с решения на Министерския съвет.

Удължаването на периода на действие на дружеството в ликвидация и през 2008 г. е предпоставка за разходване на допълнителен публичен ресурс и понижава ефекта от дейността му.

Неизпълнението от началото на 2006 г. в частта за изготвяне на отчетни доклади за дейността на експертите, не се е отразило негативно върху изпълнението на проектите.

Използваните процедури за одобряване и контролиране на изпълнението на инвестиционните проекти, в т. ч. изготвяне на становища за откриване на финансирането, становища за плащане и за въвеждане на проекта в експлоатация, съдействат за оптимизиране на дейността на дружеството, за постигане на набелязаните цели и за прозрачност при изпълнение на проектите. Приетите правила за работа се изпълняват и осигуряват необходимата пълнота и изчерпателност на документацията за осъществяване на контрол при финансирането на публични инвестиционни проекти и въвеждането им в експлоатация.

Отчетеният сравнително нисък процент на изпълнение на проекти е в резултат на недостатъци в дейността на възложителите. Дружеството и определените от министъра на финансите експерти са осъществили необходимите действия за запазване на интересите на държавата.

Размерът на съотношението: стойност на одобрени от „Публични инвестиционни обекти” ЕАД проекти/ стойност на определени от Министерския съвет проекти за изпълнение, показва висока степен на постигане на целите на дружеството. Високият размер на съотношението: усвоени средства за изграждане на обектите/ определени средства за изпълнение на проектите, показва висока степен на ефикасност при изпълнението на проектите. Оставащите за въвеждане в експлоатация обекти са малък брой и изпълнението на необходимите оставащи процедури е в ход.

Анализът на данните от определената от одитния екип извадка и отчетения висок размер на съвпадение на резултатите от нея показва добра организация на дейността на Съвета на директорите на дружеството и привлечените специалисти от Министерство на финансите за своевременното обработване на изискуемите документи, за изготвяне на становища и взимане на решения за откриване на финансиране.

Капиталът на “Публични инвестиционни проекти” ЕАД не е намален със средствата, предоставени за безвъзмездно финансиране на публични инвестиционни обекти и съответно въведени в експлоатация, съгласно изискванията на Решение на Министерския съвет № 273 от 2005 г. Министерството на финансите е отразило промените в размера на капитала, с който държавата участва в капитала на дружеството, не въз основа на изпълнението на т. 9 от решението, а на базата на отчетената от дружеството балансова загуба за 2005 и 2006 г.
4.5. Одит на възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата от заема от Международната банка за възстановяване и развитие за проект в подкрепа на околната среда и приватизацията (EPSAL) за периода от 01.03.2000 г. до 31.12.2004 г.

Средствата от заема са предоставени за проект, насочен към развитие и реформа на законодателството в съответствие с изискванията на екологичните директиви на ЕС, интегриране на екологичните проблеми в приватизационните договори и осигуряване на рамка за одобрено екологично съответствие на дейността на приватизираните предприятия с нормативната уредба по околна среда.

Договорът за заем е сключен при спазване на действащото законодателство и в пълно съответствие с националните приоритети и поетите от страната ангажименти, свързани с въвеждането на екологичните директиви на ЕС. Управлението на заема и на проекта е осъществявано при спазване на принципите за разделение на отговорностите и във връзка с това са предприети необходимите мерки за успешно изпълнение. Дейностите, предприети за изпълнение на целите на заема и проекта, са осигурили постигането на ефективни резултати и са допринесли за преодоляване/ намаляване на екологичните щети, причинени от минали действия или бездействия. Положените от страна на Министерството на околната среда и водите усилия за стриктно изпълнение на договорените условия с новите собственици на предприятията са гарантирали защита на интересите на държавата.

Резултатите, получени от изпълнението на проекта към края на одитирания период, дават основание за очакване на висока устойчивост и стабилно въздействие. Залегналото в изпълнителните споразумения изискване приватизираните предприятия да осъществяват продължаващо покриване на стандартите е създало предпоставки за осигуряване на продължително ползване на обектите в съответствие с европейските екологични норми и изисквания.

Одитът е извършен в Национална агенция „Пътна инфраструктура”¹.

Проект „България – Транзитни пътища IV – първа фаза” обхваща работи, свързани с рехабилитацията и реконструкцията на първокласни транзитни пътища в Република България. По предварителна оценка общата стойност на проекта възлиза на 81 млн. евро, с първоначално договорен график за неговата реализация до средата на 2007 г.

Схемите за рехабилитация на пътищата и мостовете обхващат около 360 км и са обособени в десет лота, променени на девет след подписването на Изменение № 1 към финансовия договор и отпадането на Лот 1. Това отпадане е наложено от необходимостта за пренасочването на средства към обект, финансиран от друг проект - „България – гранични преходи по Трансевропейската пътна мрежа”.

Изпълнителна агенция „Пътища” осъществява подготовката по сключването на финансовия договор по условия и ред, съобразно изискванията на българското законодателство. Ратификацията на финансовия договор обаче е извършена пет месеца след подписването му, а след още пет месеца договорът влиза в сила, което е предпоставка за забава в цялостното изпълнение на проекта с този срок.

Ръководството на Изпълнителна агенция „Пътища” организира управлението на проекта, като поддържа звено за реализацията му, чиито функции се изпълняват първоначално от дирекция „Инвестиции и строителни програми”, впоследствие от дирекция „Координация на кредитни и бюджетни инвестиции”, при съответно разпределение на задълженията по утвърдени длъжностни характеристики. Ръководството на агенцията осигурява техническото съдействие на звеното за реализация на проекта с избора и сключването на договор за консултантски услуги за общото управление, координация и изпълнение на проекта, създава организация и провежда тръжните процедури при спазване на изискванията на Европейската инвестиционна банка. Докладите за оценка се изготвят без забавяне от съответните комисии и паралелно от консултанта, което е предпоставка за срочното сключване на договорите. Заемът от банката е получен в седем транша, като паричните постъпления и последващите разходи за изпълнението на проекта се регистрират правилно и своевременно от Национална агенция „Пътна инфраструктура” и се контролират адекватно.  Националната агенция погасява своите задължения по заема в срок.

Общата стойност на проекта към 30.06.2008 г. заедно с нарежданията за изменения, които са за 5, 9 млн. евро, е 101, 5 млн. евро. Тази стойност на проекта е с 25 на сто по-висока спрямо първоначално определената във финансовия договор с Европейската инвестиционна банка, където ценовите разчети са от 2003 г.

Договорите за строителство се сключват през 2006 г., вместо 2004 г., и са със срокове на изпълнение 2007 г. – 2008 г., като пет от общо деветте лота от проекта приключват в тези срокове, а останалите четири, след сключването на анекси за промяна, ще се финализират през 2009 г.

За приключилите и пуснати в експлоатация обекти има издадени по условията на Международния съюз на инженерите – консултанти ФИДИК, сертификати за приемане. Оттогава тече и едногодишен срок на гаранцията за отстраняване на възникнали дефекти, без да са спазени изискванията на Закона за устройството на територията и подзаконовите актове по неговото прилагане, за издаването на разрешения за ползване на строежи първа категория от органите на Дирекцията за национален строителен контрол. С издаването на разрешението за ползване тече и задължителният за този вид строежи двугодишен гаранционен срок.

Към 30.06.2008 г. от Национална агенция „Пътна инфраструктура” се е реализирано следното: подготовката по сключването на финансовия договор с Европейската инвестиционна банка според изискванията на българското законодателство; изпълнението на финансовия договор с Европейската инвестиционна банка, в т.ч. структурирането на звено за изпълнение на проекта, провеждането на търговете, осигуряването на техническа помощ по проекта и възлагането на строителните работи; усвояването на отпуснатите средства от банката, както и обслужването на заема при стриктното спазване на погасителните схеми; приключването на работите по два лота от проекта и подготовката по предаването на още три.

Неизпълнени ангажименти на Национална агенция „Пътна инфраструктура” като възложител за пълна и актуална проектна обезпеченост, както и отчуждителни процедури на земи, са част от проблемите, определящи забавата на проекта.

Прекомерното разширяване на първоначално договорените обхвати на някои от лотовете и включването на допълнителни участъци с голям обем работи увеличават стойността на проекта и удължават времето за неговото приключване.

Поставените цели по възникване и изпълнение на финансовия договор с Европейската инвестиционна банка към 30.06.2008 г. са постигнати и управлението се оценява като ефективно.

Целта по изпълнението на рехабилитацията и реконструкцията на участъците за подобрени условия и безопасност на пътя към 30.06.2008 г. е постигната наполовина, което определя управлението на проекта в тази част като неефективно.

Договорът за концесия на гражданско летище за обществено ползване Бургас и гражданско летище за обществено ползване Варна е сключен през 2006 г. между Република България, представлявана от министъра на транспорта, и изпълнителните директори на „Фрапорт Туин Стар Еърпорт Мениджмънт” АД. Въз основа на договора Министерският съвет^ на Република България, концедент, предоставя на концесионера правата да управлява дейностите на летища Бургас и Варна, включително и да осигурява наземно обслужване на тези летища. Предметът на концесията включва и право на концесионера да изгражда сгради, терминали и други съоръжения, които могат да бъдат необходими за осигуряване на летищните услуги.

Договорът за концесия на гражданско летище за обществено ползване Бургас и гражданско летище за обществено ползване Варна е в начален етап на изпълнение от общо 35-годишния период на концесиониране. В първата 2007 година започва да се реализира едно от най-важните задължения на концесионера – изпълнението на инвестиционната програма с поетапно изграждане на нови и реконструкция на съществуващи терминали, сгради и съоръжения, подпомагащи дейностите за осигуряване и подобряване на летищните услуги. За целите на анализа на изпълнението на инвестиционната програма, след приключването на финансовата 2007 г. Министерството на транспорта стартира процедура за избор на експерти за оценка на инвестициите.

Във връзка с договора за концесия е установено, че няколко различни ведомства са ангажирани с изпълнението на целите на контрола – Министерски съвет, Министерство на транспорта, Министерство на околната среда и водите и Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация”. Необходима е координация между Министерството на транспорта и законово определените за контрол на гражданското въздухоплаване и управление на аеронавигационните услуги в Република България – Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация” и Държавно предприятие „Ръководство на въздушното движение”, при вземането на компетентни решения и одобрения.

Контролът, осъществяван от длъжностните лица от Министерството на транспорта и от комисията за контрол, спомага за следното: пълното изпълнение на договореностите между концесионер и концедент и постигането на очаквания ефект за повишаване на качеството и капацитета на летищната инфраструктура; отстраняването на пречките, водещи до неизпълнение на договорените ангажименти; отразяването на данни по изпълнението на концесията в Националния концесионен регистър за целите на отчетността, анализа и публичността. Постигнатото изпълнение на договора за концесия към 31.12.2007 г. определя контрола като ефективен.

На министъра на транспорта е дадена препоръка да създаде необходимата организация за оптимизиране на броя на посещенията на място на обектите на концесия oт отговорните длъжностни лица.
4.8. Одит на възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата от заема от Японската банка за международно сътрудничество за разширение на Софийското метро за периода от 01.01.2005 г. до 31.12.2006 г.

Проектът за разширение на Софийското метро в участъка от площад „Света Неделя” до стадион „Юнак” и връзката му със съществуващия тунел под бул. „Драган Цанков” се финансира с целеви заем, предоставен от Японската банка за международно сътрудничество на Столична община в размер на 12 894 млн. японски йени.

Изводите от извършения одит са, че са договорени икономически изгодни цени и срокове за изпълнението на проектирането и строителството. Част от договорения заем – 9% от стойността, остава като резерв, който в случай на необходими допълнителни работи може да бъде използван по предназначение. Усвояването на заема се характеризира с определена неравномерност и съществен дисбаланс в степента на усвояване на средствата от строителя и консултанта. Нараства делът на консултантските услуги за сметка на непредвидените разходи, без да се установява нарастване на обема на договорените строителни работи. Това произтича от възприетия начин на формиране на цената на консултанта и липсата на финансова обвързаност с хода на изпълнението на проекта и постигнатите резултати. Действията на субектите, участващи в реализацията на проекта, не са достатъчно ефикасни и ефективни, не са постигнати предварително заложените цели. В договорите не са предвидени достатъчно надеждни и сигурни механизми за въздействие и ефективни санкции върху изпълнителя и консултанта във връзка с изпълнение на техните задължения по икономичен и ефикасен начин. Към 31.12.2007 г. не са детайлизирани официални претенции към изпълнителя и консултанта във връзка със закъснението на изпълнението по проекта. Същевременно няма очаквания закъснението на изпълнението по проекта да създаде затруднения по обслужването на заема и изплащането на главниците по него поради дългия гратисен период до 2012 г.