О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2008 година септември, 2009 г

Изпълнителната агенция “Социални дейности на Министерството на отбраната” формира собствени приходи, като първостепенният разпоредител следва да утвърждава бюджет, а не бюджетна сметка. Препоръки до министъра на отбраната в този смисъл са давани и при предходни одити на Сметната палата.

Първоначално планираните и утвърдени приходи и разходи по бюджетната сметка на Изпълнителна агенция “Социални дейности на Министерството на отбраната” са около 2 пъти по-малко от окончателно утвърдените за всяка от годините на одитирания период, което индикира слабости при планирането на бюджетните средства.

Към 31.12.2006 г. в действащите стратегически документи на национално равнище, отнасящи се до сектор отбрана, няма определени цели за развитие на социални дейности в дългосрочен аспект.

Почивните бази и хотелите, с които реално разполага агенцията, са 23. През 2005 г. и 2006 г. са експлоатирани малко повече от половината от тях. Причината е, че част от тези обекти са амортизирани, а агенцията не разполага с финансови средства за ремонта и възстановяването им. Необходимо е да се вземе решение относно приоритетите при насочване на финансирането и разпределението на видовете разходи в рамките на средствата за почивната база и хотелите, съобразно състоянието на всеки един от обектите, тяхното предназначение и експлоатационния им срок. Резервационната система, като част от информационното обслужване, не осигурява навременна, актуална и в пълен обем информация на потребителите й, което води до допълнително натоварване на човешки и материален ресурс на агенцията.

Общият капацитет на почивната база през 2006 г. намалява спрямо 2005 г. за сметка на излизане от експлоатация на част от сградите поради лошо състояние или ремонт. Намалението на броя на реализираните нощувки се дължи и на скъсяване на експлоатационния период за част от обектите.

Рязкото намаляване на капацитета на почивната база води до намаляване на броя на разпределяните карти за почивка и ограничава възможностите за осигуряване на почивка на военнослужещите и гражданските лица от системата на Министерството на отбраната. Това се отразява негативно и върху възможността за свободно предлагане на почивки на други, външни за системата лица. Успоредно с това нарастват броят и относителният дял на правоимащите от министерството и Българската армия, които почиват в обекти на агенцията.

В нормативен или вътрешен акт на министерството не са определени ясни процедури, правила и критерии, по които да се разпределят картите за почивка до крайните ползватели. По този начин се нарушават принципите на справедливост и достъпност при осигуряването на почивки на всички правоимащи лица.

Изпълнителна агенция “Социални дейности на Министерството на отбраната” разнообразява и разширява дейността си с осигуряването на видовете предлагани почивки – групови и индивидуални пътувания и почивки в чужбина, уикенд почивки и др. Стойността на тези почивки е по-висока в сравнение с тази на почивките с карти в почивните бази на агенцията. В резултат и средствата за СБКО за покриване на разликата до пълната стойност на почивката за едно лице също е по-висока. По този начин се създава неравнопоставеност на правоимащите лица по повод преразпределението на средствата за СБКО чрез ползването на почивки с различна стойност и продължителност.

През одитирания период са въведени финансови и нефинансови показатели, по които Изпълнителна агенция “Социални дейности на Министерството на отбраната” и териториалните й звена да отчитат дейността си. Показателите не са обвързани с постигането на определени цели. По тях не се определят целеви стойности, които да се залагат в програмните меморандуми или годишните планове.

Основната цел на одита е да се оцени дали Министерството на транспорта и крайният бенефициент - Национална компания „Железопътна инфраструктура” /Звеното за управление и изпълнение на проекта/, управляват ефективно и ефикасно изпълнението на мярката за постигане на целите й в съответствие с изискванията на Финансовия меморандум.

Искането за промяна на Финансовия меморандум до 2005 г. не е направено своевременно от страна на Министерството на транспорта, поради което за периода 2003 г. - 2005 г. стратегията за изпълнение на мярката не съответства на Финансовия меморандум, Анекс Іа, „План за търговете”.

След 2005 г. министерството е предприело действия и е положило необходимите усилия за подписване на изменение на Финансовия меморандум и за ускоряване на подписването на договорите за строителство, строителен надзор и осигурителна техника.

Наличието на несъответствие между изисквания на Финансовия меморандум по отношение на сроковете за окончателно приключване на мярката и за установяване на дефекти показва слабости в планирането и поражда риск от нарушаване на българския финансов интерес.

Графикът във Финансовия меморандум не се спазва, което показва проблеми в планирането и крие риск от ненавременно приключване на дейностите по мярката. Липсата на добра координация между общинските служби „Земеделие и гори”, „Гражданска регистрация и административно обслужване”, кметствата, службите по кадастъра с Национална компания „Железопътна инфраструктура” затруднява отчуждителните процедури.

Закъснението в избора на консултант за техническа помощ за внедряване на системите, носи риск за навременното извършване на работите по внедряване на системите за осигурителна техника, телекомуникации и SCADA (Системи за събиране и контрол на данни) и за ефективното изпълнение на целия проект като цяло. Сключване на договора с дългосрочния консултант близо четири години след подписването на Финансовия меморандум не е добра предпоставка за ефективното изпълнение на мярката за периода без осигуряване на посочена дългосрочна техническа помощ. Извършените от дългосрочния консултант анализи и предоставените данни и посочването на проблеми дават полезна и обхватна информация за напредъка на мярката и рисковете при нейното изпълнение. Осигуряването на достъп на Звеното за управление и изпълнение на проекта до информационната система за управление на проекта подобрява управлението на мярката и дава възможност за осъществяване на текущ мониторинг на строителните работи.

Констатираните закъснения при сключването на рамковите договори спрямо изискуемите срокове за строителни дейности по Финансовия меморандум водят до забавяне изпълнението на мярката, тъй като посочените договори осигуряват експертна помощ за подготовка и сключване на договорите за строителство, строителен надзор и дългосрочен консултант.

Допуснатият пропуск за изграждането на подземната комунална инфраструктура при изготвянето на техническата спецификация по търга по Фаза 1 поражда риск за ефикасното и навременно изпълнение на проекта. Натрупаното закъснение по договора за строителство по Фаза 1 към 28.01.2008 г. е значително и не може да бъде наваксано, което поражда риск за ефикасно изпълнение на мярката.

Сроковете на сключените договори по Фаза 2, системите за осигурителна техника и строителен надзор надхвърлят срока, посочен във Финансовия меморандум и във Финансовия договор с Европейската инвестиционна банка, което създава рискове от ненавременно изпълнение целите на мярката и осигуряване на допълнителни средства от държавния бюджет.

Натрупаното закъснение при изпълнение на договорите за Фаза 2 и за системи за осигурителна техника, телекомуникации и SCADA към 28.01.2008 г. поражда рискове, свързани с навременно постигане на целите на мярката и от нарушаване на финансовата рамка на проекта.

Дадени са 3 препоръки на министъра на транспорта и до заместник-министъра на транспорта и секторен ръководител по Програма ИСПА: да се предприемат мерки за изпълнение на Стратегията за изпълнение и завършване на проекта и да се осигури текущ контрол; да се инициира включването на определения служител от финансово-счетоводния отдел в министерството, работещ по мярката, в списъка на служителите от държавната администрация, работещи по проекти със средства от ЕС и да се осигурят в Национална компания „Железопътна инфраструктура” допълнителни работни помещения за служителите от Звеното за управление и изпълнение на проекта и за съхранение на документацията.
3.6. Одит на ИСПА Мярка 2002/BG/16/P/PE/009 „Градска пречиствателна станция за отпадъчни води – кв. Меден рудник, Бургас” за периода 01.01.2003 г. до 31.03.2008 г.

Изпълнението на мярката е свързано с изграждането на нова пречиствателна станция за отпадъчни води, която ще обслужва населението на кв. Меден рудник, Бургас. Общата цел на мярката е да предпази р. Врана и черноморския басейн от замърсяване с непречистени отпадъчни води.

Общият бюджет на мярката е 10 206 220 евро, от които безвъзмездната помощ по Програма ИСПА е в размер на 7 654 665 евро (75%) и национално съфинансиране - в размер на 2 551 555 евро.

Институцията, отговорна за изпълнението на мярката, е Министерството на околната среда и водите. Краен бенефициент на мярката е Община Бургас, където е създадено и функционира Звено за управление на проекта.

Данните във Финансовия меморандум за терена не отговарят на фактическото състояние, което подвежда основните участници в проекта и поражда рискове за изпълнението на мярката. Забавянето на процедурата по придобиване на собствеността на терена от Община Бургас съществено затруднява изпълнението на проекта и поражда рискове за своевременно изпълнение целите на мярката. Допуснатото несъответствие по отношение на срока за започване на строителните работи показва слабости в административния капацитет, което води до недостатъчна прецизност и формалност в осъществяване на контрол при подписване на договора за строителство и строителен надзор.

Включването по Финансовия меморандум на параметрите за съдържанието на количества вещества на изхода на пречиствателната станция за отпадъчни води и за компонентите й в договора за строителство е предпоставка за ефективно изпълнение на мярката и опазване чистотата на Черно море.

Липсата на издадено разрешително за строеж една година след подписване на договора за строителство показва недобро управление на проекта и недостатъчна координация между участниците в проекта. Поражда се риск от удължаване на срока на договорите за строителство и за строителен надзор и от осигуряване на допълнителни средства.

От започването на строителните работи май 2007 г. до март 2008 г. е извършено само авансово плащане, което е индикатор за бавни темпове и за закъснения в процеса на строителството. Делът на извършените плащания от общата сума по договор е под средния показател по мярката, което показва проблеми в процеса на строителство. Техническа помощ за управление е необходима за целия период до приключване на мярката през 2010 г. Липсата на своевременно осигурена техническа помощ поражда рискове за доброто финансово управление на мярката до приключването й. Установените отклонения при плащанията по договора са в значителна степен своевременно отстранени от Изпълнителна агенция ИСПА в министерството. Необходими са още усилия за повишаване на ефективността на контрола и за засилване на административния капацитет.

Степента на усвояване на договорените средства е значително по-висока от средната за мярката, което показва сравнително добро управление на дейностите по договора. Осигуряването на техническа помощ за подготовка на инвестиционни проекти, целящи подобряване на ВиК мрежата в. Бургас, кв. Меден рудник, съответства на целите на мярката и изискванията на Финансовия меморандум.

Към датата на сключване на договора се наблюдава просрочване в размер на около три години от срока за провеждане на търговете по плана за сключване на договорите, което е отстранено с подписването на изменение на Финансовия меморандум.

Неспазването на изрични указания, дадени от екипа на „Рамкови договори” EuropeAid F3 на ЕК по отношение на извършване на плащания, е индикация за проблеми в управлението на средствата по Програма ИСПА, слабости в административния капацитет и поражда рискове.

Сравнително високият дял на договорираните средства по мярката спрямо средния по Програма ИСПА показва, че са осигурени необходимите предпоставки за постигане на целите на мярката. Сравнително ниският показател на изплатените средства индикира проблеми при изпълнението на договорите и рискове за навременно извършване на строителните работи.

Одитният екип стига до заключение, че са реализирани големи забавяния и са възникнали сериозни проблеми през първите пет години от изпълнението на мярката. Основните от тях са свързани с: провеждането на търговете; спазване на специфични изисквания за изпълнение на договори; проблеми с координацията между ключови играчи (Министерството на околната среда и водите и Община Бургас); собствеността на парцелите; стартиране на строителството; параметри на основния колектор; спиране и забавяне на плащанията.

Проектът е част от изпълнението на цялостна стратегия за пречистване на водите на Черноморското крайбрежие и от Националната програма за изграждане на канализационните системи на населените места в Република България.

Общият бюджет по Финансов меморандум за изпълнение на мярката е на стойност 21 589 хил. евро, от които 16 191 хил. евро е финансиране от Европейския съюз по Програма ИСПА. Крайният срок за изпълнение на проекта е удължен до 31.12.2010 г.

Сключено е споразумение на 20.09.2006 г. между Министерството на околната среда и водите и Община Балчик за изпълнение на проекта за строителство на Градска пречиствателна станция за отпадъчни води. Изпълнителна агенция ИСПА е в Министерството на околната среда и водите, а общината е бенефициент на инвестицията.

Дирекция “Фондове на Европейския съюз за околна среда” (Изпълнителна агенция ИСПА) и разпределението на дейностите по отдели съответстват на изискванията на Наръчника и Ръководството за Програма ИСПА (PIM и POG) и осигуряват необходимата структура за управлението на проекта. Текучеството на кадри през първите три години от изпълнението на проекта не е подобрявало институционалния капацитет на Изпълнителна агенция ИСПА в Министерството на околната среда и водите и е създавало трудности и забавяния при изпълнение на подобни проекти. Изпълнението на дейностите по проекта се е активизирало през септември 2007 г. – почти 4 години след подписване на Финансовия меморандум, което е довело до закъснения в отделните етапи на реализация на проекта.

Допуснатите слабости в капацитета на Изпълнителна агенция ИСПА, основно в правен, технически и финансов аспект, са довели до проблеми, свързани с непълни и неточни тръжни документи при подготовката и изпълнението на мярката. Забавянето в подготовката и провеждането на тръжните процедури и договарянето е довело до неспазване на сроковете, определени във Финансовия меморандум и до искане за удължаване срока за реализация на проекта. Една от основните причини за цялостното забавяне на изпълнението на мярката са проблемите, произтичащи от непрецизиране на някои от тръжните документи, което създава риск от неусвояване на предоставените средства по мярката.

Недобрата организация на работа, липсата на подходяща координация и взаимодействие между страните, имащи отношение по реализация на мярката до 2007 г., са допринесли за незадоволителните резултати спрямо заложените цели - изграждане на Градска пречиствателна станция за отпадъчни води и ВиК системите.

Поради проблемите, произтичащи от проведените тръжни процедури, голямото забавяне при изпълнението на дейностите за постигане целите на мярката и решаване на натрупаните проблеми от различно естество, одитният екип оценява, че до началото на 2007 г. ефикасността при изпълнението на проекта е незадоволителна. Активизиране на дейностите по изпълнение на мярката започват от септември 2007 г. и до края на одитирания период - 30.06.2008 г., е сключен и договорът за строителство на ВиК мрежата с най-голяма стойност в мярката и е направен значителен напредък за постигане на целите.

Отчетените резултати и степента на постигане на целите, която към 30.06.2008 г. е под средното ниво на изпълнение на проекта за изграждане на Градска пречиствателна станция за отпадъчни води и ВиК системите, дават основание на одитния екип да оцени и ефективността при изпълнение на проекта като незадоволителна за периода от подписване на Финансовия меморандум - 10.02.2004 г., до 31. 08. 2007 г. Kъм 30.06.2008 г. усвоените средства са в размер на 2 883 969 евро, което представлява 18,59 на сто от договорената сума. Акумулираното закъснение при подготовката и провеждане на търговете и на етап сключване на договори, както и в началната фаза на строителството, поражда риск от несвоевременно приключване на строителните дейности по мярката и от неусвояване на предвидените средства от бюджета на ЕС.

Установените след септември 2007 г. добри взаимоотношения и координация между министерството и Община Балчик с цел своевременно извършване на необходимите действия за постигане целите на мярката, са предпоставка за постигане на очакваните резултати и максимално усвояване на предоставените средства.

Проект се изпълнява в рамките на Приоритет 3 по програма „Добросъседство” - „Дейности от хора за хора” , които са ориентирани към укрепване на капацитета на местните общности и неправителствените организации в ролята им на основен двигател за изграждане на устойчиви трансгранични връзки.

Заложените в проектния фиш цели са формулирани твърде общо, а използваните индикатори са неясни и неизмерими. На етап „Техническа и финансова оценка” от процедурата за възлагане на договори са отпадали качествени проектопредложения от българска страна поради разликата в бюджетите по ФАР и по CARDS. Различните срокове за договаряне на българските и сръбските проекти са имали отрицателен ефект върху планираното трансгранично сътрудничество. Затруднени са оценката и изпълнението на договорите.

В Изпълнителна агенция ФАР липсват ясни процедури за незабавно регистриране и процедиране на потенциални случаи на нередности. Установена е нередност, за която няма своевременно решение за обявяване и докладване на Националния ръководител.

Не са разработени правила за дейността на Съвместния технически секретариат и за взаимодействието му с представители на Изпълнителна агенция ФАР, което води до неефективност на контрола и крие риск от неправилно разпределение на задълженията между изпълнителната агенция и Съвместния технически секретариат - Перник при извършване на мониторинг по проекта. Няма процедура за отчитане на резултатите от изпълнението на проекта като цяло. Не са обобщени и отчетени постигнатите цели и резултати.

Сметната палата е дала 3 препоръки: за спазване на изискването за наличие на обосновка за извършване на разходите преди тяхното одобряване; допустимите разходи да не се посочват като общи суми в бюджета по проектите; за предприемане на действия за отстраняване на допуснатите несъответствия по проекти от предходни години.
3.9. Одит на Проект BG 2005/017-684.01 “Схема за възстановяване и рехабилитация след наводненията” в Изпълнителна агенция ФАР при Министерството на регионалното развитие и благоустройството за периода от 01.12.2005 г. до 31.12.2007 г.

Одитът е обхванал проверка и оценка на дейностите по управлението и изпълнението на проекта от Изпълнителна агенция ФАР и крайните бенефициенти – 27 общини.

Изградена е и функционира предвидената структура за изпълнение и управление на проекта. Рамковият договор е сключен в съответствие с изискванията. Дейностите по договора са изпълнени съгласно изискванията на техническото задание.

От Изпълнителна агенция ФАР са формулирани твърде общи изисквания към оценителите по грантовата схема; при оценката и класирането на проектопредложенията са допуснати грешки при изчисляването на средните /финалните/ им оценки, неоснователно е извършван арбитраж на проектопредложенията. Неоснователно Община Стражица не е финансирана по проекта, въпреки че проектопредложението й е получило оценки, позволяващи да бъде класирано и финансирано. Спазени са нормативните изисквания при извършването на плащанията по проекта.

При възлагането на обществени поръчки от общините - крайни бенефициенти по проекта, изборът на изпълнител на дейностите в 7 от общините е извършен след провеждане на процедури на договаряне с покана на основание на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Изборът на процедурата е необоснован, тъй като между проявлението на непреодолимата сила и момента на откриване на процедурите, е изминал продължителен период от време, позволяващ спазването на сроковете за провеждане на открит конкурс по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Действията на възложителите са мотивирани от указание на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, въз основа на произнасяне на компетентния орган в областта на обществените поръчки, което изключва виновното им поведение. Допуснати са нарушения на нормативните изисквания като: не е спазван срокът за изпращане на информация за сключени договори за малка обществена поръчка за вписване в Регистъра на обществените поръчки; не са представяни необходимите документи при подписване на договорите; пликовете с предлаганата цена не са подписвани от членовете на комисиите за провеждане на процедурите, и други.
3.10. Одит на Проект BG2004/016-786.01.02 „Съвместен фонд за малки проекти България – Македония” в Изпълнителна агенция ФАР при Министерството на регионалното развитие и благоустройството за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2007 г.

Одитът е включил проверка на проекта с оглед изразяване на независимо мнение за управлението и изпълнението му и постигане на заложените цели.

Заложените в проектния фиш цели и резултати са формулирани твърде общо, което затруднява изпълнението им и проследяването на тяхното постигане. Индикаторите за отчитане на постигнатите резултати не са количество измерими и конкретни и е затруднено изчисляването на показателите за ефективност и ефикасност.

При провеждането на тръжната процедура са установени факти, предполагащи недопустимо завишаване и съгласуване на поставяните оценки.

Въпреки наличието на три звена, отговорни за извършването на мониторинг по проекта, не е създадена необходимата организация за ефективното му осъществяване.

Не са разработени достатъчни и надеждни процедури за превенция, разкриване и докладване на нередности. Процедурите за откриване на нередности не съдържат мерки за предотвратяване на евентуални случаи на финансиране на едни и същи дейности по проектите за трансгранично сътрудничество. Процедурите за докладване на нередности в Изпълнителна агенция ФАР не осигуряват незабавно докладване на всички подозирани или действителни измами и нередности.

Липсват анализи на причините за спирането на оперативните разходи по програмата и всички плащания по Програма ФАР, вследствие на което е прекратено изплащането на заплати, консумативи и командировки на съвместните технически секретариати по програмите за трансгранично сътрудничество. Това намалява ефективността им и създава риск за изпълнение на задълженията им по мониторинг.

Изпълнението на договорите е приключило успешно. По част от договорите не е осигурена достатъчна устойчивост. След приключване на изпълнението на договорите по много от тях не са осигурени средства за запазване и продължаване на дейностите. Няма пряк ефект от контактите и партньорствата с организации от Република Македония.

От Изпълнителна агенция ФАР не е упражняван достатъчен контрол върху провеждането на процедурите за договаряне и избор на подизпълнители, вследствие на което са допуснати слабости, свързани с разделяне на поръчките, конфликт на интереси и неспазване на правилата в Ръководството за изпълнение на финансирани проекти.

В резултат на извършения одит са дадени 4 препоръки, свързани с: въвеждането на допълнителни контролни процедури, които да гарантират спазване на принципите за обективност, безпристрастност и прозрачност на оценителния процес; създаване на организация за по-ефективно изпълнение на дейността по мониторинг; прецизиране на процедурата за докладване на нередности; създаване на процедура за изискване на допълнителна информация от бенефициентите за устойчивостта на постигнатите резултати.
3.11. Одит на дейността по изграждането и поддържането на Програма “Регистър имоти” в дирекция “Държавна собственост и жилищна политика” при Министерството на регионалното развитие и благоустройството и в областните администрации за периода от 01.01.1006 г. до 31.12.2006 г.

Програма “Регистър имоти” е разработена и внедрена от началото на 2005 г. в областните администрации. Тя е предназначена за стандартизиране и унифициране на практиките и критериите по съставяне и обработка на актовете за държавна собственост и за осъществяване на цялостен контрол върху процеса на актообработка на държавната собственост. На министерството е възложено да поддържа информационна програма за издаване на актове за изключителна държавна собственост.

В Програма „Регистър имоти” не са въведени данните за всички актове за обекти – изключителна държавна собственост, съставени до 31.12.2006 г. и базата данни не се поддържа в актуално състояние. Тя не е използвана ефективно за актуване и регистриране на актовете. Поради тези причини програмата не може да даде пълна информация за състоянието на обектите - изключителна държавна собственост.

Правно регламентираната функция „да поддържа информационна програма за издаване на актовете за обекти – изключителна държавна собственост” в министерството не е изпълнена. В актуално състояние се поддържа само регистъра за актовете за обекти – изключителна държавна собственост на хартиен носител.

Нормативно не са създадени предпоставки, осигуряващи предоставяне на информация от съответните министерства на Министерството на регионалното развитие и благоустройството за документиране правото на държавата върху обектите – изключителна държавна собственост.

До внедряване на Програма „Регистър имоти” и към момента на извършване на одита не се водят нормативно определените задължителни регистри (на хартиен носител) във всички проверени областни администрации. Дейността по регистрация на актовете за държавна собственост и съхраняването на актовете и регистрите за тях (на хартиен носител) се осъществява на база трайно установена практика в областните администрации, без да има нормативно установен ред за целта. Областните администрации не използват ефективно програмата и нейните възможности за изпълнение на задачите по Закона за държавната собственост по актуване, отписване и регистриране на държавните имоти.

Базата данни в Програма “Регистър имоти”, поддържана в областните администрации, е непълна и неточна. В нея са включени и актове за държавна собственост, съставени по Наредбата за недвижимите имоти (отм.).

Не е използвана от всички областни администрации функцията на програмата за съставяне на заповеди за отписване. Базата данни в програмата обхваща заповедите на областните управители за отписване на държавни имоти, за които има съставени актове за държавна собственост по Закона за държавната собственост. Тя не обхваща заповедите за отписване на имоти, за които има съставени актове за държавна собственост по реда на отменената наредба, поради което в програмата не са регистрирани тези заповеди.

Поддържането на Програма „Регистър имоти” от областните администрации за изпълнение на задачите по актуването и регистрирането на държавната собственост не е нормативно възложено. В Закона за държавната собственост, правилника за неговото прилагане и в устройствените правилници на тези администрации не са установени изисквания за осъществяване на дейностите по актуване и регистриране на държавната собственост чрез Програма „Регистър имоти”.

Базата данни от програмата не се използва от всички областни администрации ефективно при предоставяне на административните услуги на физически и юридически лица, поради непълнотата на данните, въведени в нея. Процесът на изграждане на единната информационна база данни за държавната собственост чрез Програма „Регистър имоти” не е приключил. Не е създадена единна автоматизирана информационна система за поддържане на регистър на актовете за държавна собственост. Наличната базата данни от Програма „Регистър имоти”, съхранявана в Министерството на регионалното развитие и благоустройството, не може да даде пълна информация за актуалното състояние на държавната собственост към определен момент.

Управлението на програмата обхваща планирането, организацията (координация и отчетност) и контрола върху дейността по осъществяването на държавната политика в областта на децентрализацията на държавното управление.

Осъществяваният общ контрол от Съвета по децентрализация на държавното управление върху дейността на различните управленски равнища е недостатъчен за целите на управлението на програмата.

Целите на програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация в Министерството на регионалното развитие и благоустройството са постигнати с изпълнението на Програма 7 “Административно-териториално устройство и териториално управление” от програмните бюджети на министерството за 2006 г. и 2007 г.

Министерството е изпълнило мерките, по които е водеща институция при осъществяване целите на програмата, с което е постигнало добра степен на ефективност. Допуснати са отделни слабости и пропуски при възлагането и изпълнението на мерките, изразяващи се в следното: по някои от техническите задания липсва яснота за целта, съдържанието, специфичните изисквания и изискванията за очаквания краен резултат от изпълнението на проектите; неясен е начинът, по който са определяни разходите по отделните мерки, предложени и приети за изпълнение в индикативните годишни планове.

Годишният доклад за изпълнението на програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация през 2006 г. е приет от съвета. В него не е направена оценка за постигнатата степен на ефективност, ефикасност и икономичност от изпълнението на мерките, поради липса на ясни и точно дефинирани показатели за измерване на резултата в разработената система от показатели за оценка на резултатите от изпълнението на стратегията и програмата за децентрализация. Системата от показатели е неприложима, тъй като не позволява ефектът от изпълнението на Програмата да се оценява като постигнат резултат.

Възлагането и изготвянето на Система от показатели за оценка на резултатите от изпълнението на стратегията и програмата за децентрализация и на годишния доклад за изпълнението на стратегията, на една и съща фирма, поставя под съмнение обективността на оценката за изпълнение на заложените мерки в Стратегията за децентрализация и на Програмата за изпълнения на стратегията. До приключването на одита годишният доклад за изпълнението на Стратегията за децентрализация на държавното управление през 2007 г. не е приет.

Дадени са следните препоръки на министъра на регионалното развитие и благоустройството, който е и председател на Съвета за децентрализация на държавното управление: да се формулират ясно и точно целта, съдържанието, специфичните изисквания и изискванията за очаквания краен резултат от изпълнението на мерките в техническите задания; да се разработи и приеме методика за определяне на размера на разходите за изпълнението на отделните мерки; да се оценят рисковете на дейността по изпълнението на Програмата за изпълнение на стратегията за децентрализация с цел управлението им; да се разработят и включат в системата от показатели за оценка на резултатите от изпълнението на стратегията и програмата и показатели за оценка на постигнатата степен на ефективност, ефикасност и икономичност, както и показатели за измерване на резултата от изпълнението на всяка мярка.
3.13. Одит на дейността по премахване на незаконни строежи от Дирекцията за национален строителен контрол и от шест Регионални дирекции за национален строителен контрол към Министерството на регионалното развитие и благоустройството за периода от 01.01.2006 г. до 30.06.2008 г.

Действащата нормативна уредба в областта на устройството на територията през одитирания период в достатъчна степен регламентира и подпомага дейността на дирекцията по премахването на незаконните строежи и ефективното й управление. Ниският процент на събираемостта на подлежащите за възстановяване разходи по премахване на незаконните строежи се дължи на факта, че размерът на доброволно възстановените разходи (вземания) от адресатите е незначителен, а всички останали вземания се събират принудително по установения ред от Гражданския процесуален кодекс. Времето за събиране на вземанията по реда на кодекса е продължително (средно около две години) и отчитането на вземанията, възникнали през една година, се събират реално през следващите две.

През одитирания период са премахнати доброволно от адресатите на заповедите 412 незаконни строежи или части от тях. Обжалвани пред окръжните съдилища по местонахождението на имотите, а за гр. София - пред Софийски градски съд, са 600 заповеди за принудително премахване на незаконни строежи или части от тях. По 57 заповеди е извършено принудително премахване на незаконни строежи.

За издадените заповеди от началниците на Регионалните дирекции за национален строителен контрол се водят регистри на регионално ниво, като не е установен ред, по който информацията от регионалните регистри да се въвежда и обобщава в регистъра „Заповеди за премахване”, поддържан в централното управление на дирекцията. В него се съхранява информация само за издадените от началника или заместник началника на Дирекцията за национален строителен контрол заповеди за премахване на незаконни строежи.

Преобладаващата част от заповедите за премахване на незаконни строежи са за премахване на: огради, бараки, външни тоалетни, надстройки на съществуващи сгради, бетонни стени, техническа инфраструктура - електрозахранване и водопровод и канализация на подвижни обекти, бетонни площадки и други.

През одитирания период е установено, че голяма част от заповедите за премахване на по-големи обекти са отменени от Върховния административен съд и от Административния съд - София като незаконосъобразни или поради формални основания, както и че съдебното производство по обжалването на заповедите е твърде продължително и забавя реализацията им.

Извършени са проверки на дейността по принудително премахване на незаконни строежи от регионалните дирекции в градовете: Бургас, Варна, Видин, Кюстендил, Ловеч и Сливен. Приключването на административно-наказателното производство във всяка образувана преписка се извършва съгласно Процедурата за принудително премахване на незаконни строежи по реда на Наредба № 13 от 2001 г. за принудителното изпълнение на заповеди за премахване на незаконни строежи или части от тях от органите на дирекцията. Преобладаващият брой на доброволно премахнатите обекти от адресатите на заповедите са показател за постигната ефективност и ефикасност от дейността.

Процесът на дейността по премахване на незаконни строежи е управляван системно. Дефинирани са рисковете и е изграден ред за тяхното управление и контрол с приетата по време на одита Стратегия за управление на рисковете.

Разработените вътрешни регламенти на комисията съответстват на действащото законодателство, което е предпоставка за ефективността на дейността.

Разпределението на постъпилите по бюджета на комисията такси от лицензии и разрешителни по бюджетите на Министерството на транспорта и съобщенията, Държавната агенция за информационни технологии и съобщения и републиканския бюджет е извършено в законовите срокове, като са спазени изискванията на законите за процентното преразпределение на сумите. Преводите към републиканския бюджет, министерството и агенцията са извършвани в законоустановения срок. В изградената информационна система на комисията има достатъчно механизми, които гарантират пълнота и достоверност на данните, а информацията е защитена надеждно от неправомерно проникване, изтриване, поправяне или унищожаване.

Ръководството на комисията не е създало ефективна организация относно ефикасното усвояване на предвидените по бюджетите за 2005 г, 2006 г. и 2007 г. финансови средства за капиталови разходи, свързани с контролната дейност. Не е създадена необходимата организация на управление в Звеното за вътрешен одит, което е предпоставка за ниската ефективност при изпълнение на функциите му.

Създадена е необходимата организация за ефективен и ефикасен контрол при реализацията на наказателните постановления, вследствие на което е увеличена събираемостта на публичните държавни вземания. Организацията при реализацията на наказателните постановления може да се посочи като добра практика.

Чрез разработените правила за организация на работа с вътрешно-служебни документи и Системата за управление на качеството е създадена организация за добро взаимодействие и координация между дирекциите в комисията, между ведомствата и администрациите на територията на Република България и с Европейската комисия.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на проведените тръжни процедури в дирекция “Европейски фондове, международни програми и проекти” към Министерството на труда и социалната политика по проект BG 2004/016-711.01.02.

На подготвителния етап за изпълнение на проекта са определени целевите групи по проекта, изготвено е техническо задание и е сключен договор за техническа помощ. Проведена е успешна информационна кампания, довела до подаването на 226 проектопредложения. Това е позволило по всички компоненти/подкомпоненти, с изключение на един, да бъде направен качествен подбор.

Създадена е подходяща организация за управлението и изпълнението на проекта. Преди сключването на договорите по проекта от членовете на Комисията по оценка е извършвана корекция на предложените бюджети, което е риск от неизпълнение на сключените договори или е индикатор за целенасочено завишаване на някои бюджетни пера от кандидатите. Създадена е система от вътрешно-контролни процедури, елементите на която са предпоставка за извършването на ефективен контрол.

По един от компонентите от схемата за безвъзмездна помощ не са заложени количествено измерими индикатори към поставените цели, което представлява риск за нецелесъобразно изразходване на средствата и невъзможност за осъществяване на ефективен контрол. По друг подкомпонент не са посочени конкретни количествени индикатори. Отсъствието на изискване за капацитет на предоставяната услуга /клиника/ е затруднило оценката на ефикасността на подкомпонента и постигането на неговите цели. На етап “Оценка на пълния формуляр за кандидатстване” са допуснати проектопредложения с недостатъчна или недобре обоснована финансова устойчивост, което представлява риск от прекратяване на дейността след изразходването на средствата от безвъзмездната помощ. На етап “Оценка за допустимостта” комисията по оценка е взела решение при наличие на задължения на кандидата и/ или партньора, проектопредложението да се счита за допустимо, което е нарушение на Насоките за кандидатстване и PRAG. Това решение е изменение на състезателните условия, което не е оповестено и може да наруши принципа за равнопоставеност на кандидатите.

Комисията по оценката е провела успешна тръжна процедура за възлагане на договори за безвъзмездна помощ и са договорени над 99 на сто от наличните средства. Сключени са договори по всички компоненти/подкомпоненти, с изключение на един. Тръжната процедура за възлагане на договори за техническа помощ е успешна.

По компонент от схемата за безвъзмездна помощ не е осигурено сключването на договори за изпълнение. Техническото задание залага извършване на мониторинг от изпълнителя по договора за техническа помощ, но дейностите по мониторинг на бенефициентите не са уточнени, както и конкретните му цели. Не е предвидено извършването на оценка на въздействието, което създава риск от неправилна интерпретация на постигнатите резултати и невъзможност за коригирането им при изпълнението на следващи фази на проекта.

В Изпълнителна агенция ФАР в Министерството на труда и социалната политика не е прилаган единен критерий при оценката на стойността на предложеното оборудване. Няма ясен принцип при определянето на реалната цена на употребявани автомобили.

Одитът е обхванал проверка и оценка на процедури за подбор на проекти; изпълнение на индивидуалните договори; процедури по мониторинг; изпълнение на целите и постигане на индикаторите за ефективност по отделните договори.

По проект „Социални инвестиции и насърчаване на заетостта” за активни услуги за заетост са отпуснати 10 300 хил. евро (80 на сто от сумата за изпълнение на проекта) по Заемно споразумение между Република България и Международната банка за възстановяване и развитие и 20 на сто съфинансиране от държавния бюджет. Предлагани са услуги за заетост и квалификация; планиране на местното икономическо развитие; инкубатори за подпомагане на малък бизнес за бенефициенти от райони с равнище на безработица над средното за страната или със силно изразена сезонна заетост.

По програмата е проведена адекватна информационна кампания. При подбора на проектопредложенията са финансирани и проекти в райони с ниско ниво на безработица, което не се отнася към целите на програмата. По този ред са сключени 11 на сто от всички договори. Причина за това е, че в програмата не е заложен като елиминационен критерий предоставянето на услугата да се извършва в райони с ниво на безработица над средното за страната. При оценката на проектите по първи цикъл липсва подробна обосновката за основанието за отпадане на някои от проектите, което затруднява проследяването им.

Въведена е процедура за събиране, систематизиране и съхраняване на информация за минималните помощи по програмата, която като цяло осигурява контрол върху предоставянето на средствата. Допуснат е един случай, в който изплатените средства към доставчиците на услуги надвишават прага на минималните помощи. За всички видове услуги са заложени индикатори за ефективност, съобразени с типа услуга, което подпомага проследяването на ефекта от изпълнението на индивидуалните договори и на програмата като цяло.

В общ план заложените индикатори за ефективност на ниво проект са изпълнени. Документацията за извършената оценка на проекти по програмата е непълна и не дава възможност за цялостно проследяване на всички процеси. Осъществяван е редовен мониторинг за напредъка по проектите.

Агенцията по заетостта и нейните структури работят на счетоводен софтуерен продукт „Конто”, а банковите плащания се извършват чрез системата за електронно разплащане “СЕБРА”. Аналитичната отчетност в продуктите е по доставчици, а не по договори и създава риск от неефективен контрол по изпълнението на договорите.

Дадени са 4 препоръки: осъществяване на ефективен контрол относно спазване на критерия за допустимост на проекти и извършване на оценка, която да гарантира спазването на принципите и постигане на целите на програмите; подобряване на съществуващия механизъм за контрол по спазване на изискването за минималните държавни помощи; поддържане на аналитична отчетност за извършените плащания по отделните договори; съхранение и архивиране на цялата документация по програмата.
3.17. Одит на дейността по Националната програма „Асистенти на хора с увреждания” в Министерството на труда и социалната политика, Агенцията за социално подпомагане и Агенцията по заетостта за периода от 01.01.2005 г. до 31.12.2007 г.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на дейността по програмата в Министерството на труда и социалната политика, Агенцията за социално подпомагане, Агенцията по заетостта и 64 регионални и териториални структури на агенциите.

Правната рамка за предоставяне услуги по дейностите „Личен асистент” и „Социален асистент” е адекватна на обществените отношения. Осигурен е необходимият административен капацитет за изпълнение на дейността. Организационната структура е адекватна на заложените в нормативните актове функции. Създадени са необходимите условия за работа на служителите, ангажирани с изпълнението на програмата, с изключение на някои структури на Агенцията за социално подпомагане.

Очертана е тенденция на значително увеличаване на относителния дял на средствата за дейност “Личен асистент“ (над 21 млн. лв.) спрямо тези за “Социален асистент” (над 2 млн. лв.), независимо че броят на включените лица и по двете дейности намалява през последните две години спрямо 2005 г. Бюджетните средства са изразходвани ефикасно като са постигнати максимални резултати.

Хората с увреждания са ограничени в правото си да участват във формулирането, изпълнението, наблюдението и контрола на политиките и мерките, насочени за тяхната социална интеграция и подобряване на условията им на живот. С реализацията на дейността „Личен асистент” е постигната качествена грижа в семейната среда на над 40 хил. души с увреждания, подобрена е социалната им адаптивност, осигурена е заетост на безработните лица и са намалени средствата за месечни социални помощи. Основната цел на програмата е изпълнена. Средногодишният разход за едно обслужено лице е нараснал от 1000 лв. през 2005 г. до над 2 хил. лв. през 2007 г. Обгрижени са повече от 2 000 тежко болни хора и лица с увреждания.

Основната цел - да се осигури заетост на безработни лица с дейността „Социален асистент”, е изпълнена частично, тъй като няма желаещи безработни да работят като социални асистенти. Под 1 на сто са обгрижените лица по програмата, изведени от специализирани институции. Значителен е и броят на нуждаещи се лица от услугите по дейност „Социален асистент”, останали извън програмата, независимо че желаещите отговарят на условията за включване. Недостатъчни са работните места за социални асистенти спрямо броя на желаещите да ползват услугите или липсват кандидати за работа като такива.

Постигнат е значителен обхват през последните две години и дейностите се предоставят в повечето общини. Добрият капацитет на големите общини позволява участие в програмата, докато извън нея са останали значителен брой малки и средни общини поради невъзможността да се осигури необходимия брой лица за обгрижване в населеното място на един социален асистент. Намалява интересът на работодателите към дейността „Социален асистент” поради промяна на условията за финансиране. Размерите на гарантирания и на диференцирания минимален доход са сред факторите, които ограничават достъпа на уязвимите групи до програмата.

Дейностите „Личен асистент” и „Социален асистент” са осъществявани ефективно и ефикасно. Постигнат е положителен социален ефект върху качеството на живот на безработните и на хората с увреждания, развивайки професионалните им умения в социалната сфера, улеснявайки тяхната работа, създавайки възможност за общуване, социални контакти и независимост.

Проектът е част от изпълнението на цялостна стратегия за засилване интегрирането на уязвимите малцинствени групи с фокус към ромите. Бенефициент по проекта е Националният съвет за сътрудничество по етническите и демографските въпроси към Министерския съвет.

Общият бюджет на проекта първоначално е на стойност 4 930  хил. евро, от които 3 870  хил. евро по Програма ФАР, 910 хил. евро национално съфинансиране и 150 хил. евро съфинансиране от Програмата на Организацията за обединените нации за развитие в България (ПРООН). След извършени промени и оттегляне на ПРООН, общият бюджет на проекта е в размер на 4 853 хил. евро, от които 3 870 хил. евро по Програма ФАР и 983 хил. евро национално съфинансиране.

Управлението на проекта като цяло е успешно по отношение на законосъобразното усвояване, отчитане и управление на средствата, в съответствие с нормативните изисквания за реализация на проекта. Тръжните процедури и сключените договори са в съответствие с изискванията на Практическото ръководство за договорни процедури, финансирани от общия бюджет на Европейската общност, по смисъла на външни дейности. Изпълнителната агенция и бенефициентите са спазвали процедурите по отчитане, както и съхраняването, управлението и отчитането на имуществото, придобито със средствата според Финансовия меморандум.

Допуснатото двегодишно закъснение в стартирането на проекта е довело до удължаване на срока за изпълнението му и затруднения в отделните етапи на предоставянето на помощта. Плащанията по проекта са извършени в съответствие с правната рамка, регламентираща изпълнението на проекта, изискванията на Финансовия меморандум и договорените условия. Констатирани са завишени цени за доставки на отделни артикули. Това неизбежно влияе на степента на икономичност и ефикасност, с оглед бенефициентите да постигнат максимална полза от помощта.

Предоставените документи за произход на стоките формално отговарят на изискванията, доказващи произхода на стоките, но не са достатъчно надеждни за гарантиране на действителния произход на стоките. Системата за финансово управление и контрол не е функционирала ефективно във всеки етап от изпълнението на проекта. Не се отдава достатъчно значение на своевременното разделение на отговорностите в трудни етапи от изпълнението на проекта. Отчетените резултати от усвояване на средствата и степента на постигане на целите до 30.06.2007 г. дават основание като цяло изпълнението на проекта да се смята за достатъчно ефективно.

В правилниците за устройството и дейността на постоянните научни звена е посочена организационната структура на научните организации и са регламентирани дейностите им в съответствие с изискванията на действащите нормативни актове. Не във всички правилници са определени функциите, задачите, взаимовръзките между структурните звена, както и организацията на работната заплата в научните организации.

Повечето научни институти са приели своите правилници за устройството и дейността в края на 2006 г., а Институтът по електрохимия и енергийни системи и Институтът по полимери - през 2007 г. Тъй като една от основните задачи на правилниците за устройството и дейността е разписването на целите на дейността на научните организации, то тези правилници са необходимо условие за ефективно управление и контрол.

Направеният анализ на научните приоритети на ниво научен институт в областта на физическите и химическите институти показва, че те отговарят на стратегическите цели и функционалните приоритети на БАН до 2007 г.

Извършеният одит очертава следните фактори, оказали неблагоприятно въздействие върху ефективността на БАН като цяло: намаляване на потребностите от резултатите на научноизследователската дейност на БАН вследствие на дълго продължилия преход на българската икономика; липса на ясно формулирани и оповестени приоритети за науката; морално и физическо остарялото научно оборудване; ниско заплащане на труда на учения; тенденция за повишаване на средната възраст на научните работници; липса на финансови ресурси за науката, което води до „изтичане на мозъци” от страната.

Възможностите за постигане на по-голяма ефективност от дейността на БАН са: по-пълно прилагане на проектния принцип на организация на научноизследователската дейност на научните институти; заплащане на труда на научните сътрудници в зависимост от реалния принос в научноизследователската дейност; използване на съвременно оборудване и апаратура при осъществяване на научноизследователската дейност на научните институти; оптимизиране на управлението на интелектуалната собственост на научните организации с цел по-голяма ефективност на системата за защита на правата върху резултатите от научноизследователската дейност в БАН; прилагане на разнообразни форми на комерсиализация на научноизследователската дейност на научните институти.

Направените констатации и изводи за дейността на БАН в областта на физическите и химическите науки са основание за следното заключение:

При провеждане на научноизследователската, научноприложната и иновационната дейност в научните институти в областта на физическите и химическите науки е постигнато приемливо ниво на ефективност и ефикасност по планирането, отчитането и иновациите, управлението на интелектуалната собственост, информационната и публикационната дейност. Не са въведени конкретни критерии при планирането и отчитането на научните проекти, както и при атестиране на учените, отговарящи на изискванията на Лисабонската стратегия за ориентиране на науката към бизнеса и обществото. Не са отчетени съответните рискове и предприети мерки за извършване на ефективен контрол при изпълнение на договорите за стопанска дейност. Не е достатъчен бюджетът за финансиране на науката, не са достатъчно ефективни механизмите за разпределяне на средствата за нея.