О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2008 година септември, 2009 г

Националният стратегически план за развитие на селските райони (НСПРСР) и Националният стратегически план за рибарство и аквакултури (НСПРА) определят основата на прилагането в България на Общата селскостопанска политика и Общата политика в областта на рибарството за финансовия период 2007 - 2013 г.

За България НСПРСР е изготвен в периода 2005 - 2006 г. и отразява визията за развитие на селските райони, основана на Стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони за 2007-2013 г. Подложен е на обществено обсъждане на 04.05.2006 г., одобрен е от Министерския съвет на 28.12.2006 г. и е изпратен на ЕК на 21.02.2007 г.

Изготвянето на НСПРА започва по време на предприсъединителния период на България. Приет е на заседание на Министерския съвет на 21.12.2006 г. и е защитен пред Главна дирекция „Морски въпроси и рибарство” на Европейската комисия през май 2007 г.

За осъществяване на политиките и приоритетите, които ще бъдат финансирани от съответните европейски фондове съгласно изискванията на регламентите на ЕС за подпомагане развитието на селските райони и на сектор рибарство, са разработени и приети Програма за развитие на селските райони (ПРСР) и Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство” (ОПРСР). С двете програми е определена общата рамка за управление и контрол на изпълнението, включително на системите за прилагане на стратегическите планове.

Системите за прилагане на НСПРСР и НСПРА обхващат действащата нормативна уредба, органите, ангажирани с координацията, управлението и изпълнението на ПРСР и ОПРСР, координационните връзки и информационните системи, чрез които се осигурява правилността на прилагането и проследяване на резултатите.

Действащата национална нормативна уредба, регламентираща прилагането на двата стратегически плана, съответства на изискванията на регламентите на ЕС. Приетите законови и подзаконови актове и разработените вътрешни правила са достатъчни за гарантиране на ефективното прилагане на НСПРСР. Подзаконовата уредба за прилагане на НСПРА е в процес на разработване и утвърждаване.

Регламентираните правомощия на органите за прилагане на двата стратегически плана съответстват на определените в нормативните актове отговорности. Липсата на механизъм за изпълнение на правомощията на заместник министър-председателя за осъществяване на координацията по прилагането на програмите подлага на риск ефективността на предприеманите от него действия.

Изградените организационни структури на системите съответстват на нормативно определените функции на органите и позволяват изпълнение на поставените цели. Постигнат е баланс между възложените функции и способите за осъществяването им, което създава предпоставки за подобряване на взаимодействието, сътрудничеството и координацията за изпълнение на стратегическите планове.

Въведените правила и процедури за прилагане на ПРСР отразяват отделните етапи на работните процеси, осигуряват спазване на нормативната уредба и са в съответствие с принципите за надеждност и достатъчност на финансовата и оперативната информация, за икономичност, ефективност и ефикасност на извършваните дейности.

Създадената обща организация на работните процеси като цяло позволява предприемането на своевременни мерки за преодоляване на възникнали проблеми и за недопускане на грешки. Създадени са условия за осъществяване на постоянен контрол по изпълнението на възложените функции и задачи.

Предприети са необходимите действия за осигуряване на достатъчен административен капацитет. Административният капацитет на органите по прилагане на НСПРА е недостатъчен, което създава риск за успешна реализация на ОПРСР. Честата смяна на служителите, заемащи ръководни длъжности, подлага на риск осъществяването на ефективно и последователно управление и контрол на изпълнението на дейностите по НСПРСР и НСПРА.

Създадени са условия за постигане на публичност на действията по мерките на ПРСР и ОПРСР и за популяризиране на възможностите за финансиране и на приноса на Общността чрез публикации в електронните и печатни медии, излъчване на радио и телевизионни предавания, разпространение на информационни материали във вид на листовки, брошури и др.

Интегрираната компютъризирана система за наблюдение и контрол на дейностите по прилагането на НСПРСР и НСПРА е в процес на разработване и внедряване.

Необходимите контролни механизми за осигуряване на ефективна защита на финансовите интереси на ЕС при прилагането на ОПРСР са разработени и подробно отразени в съответните правилници за работа и процедурни наръчници. Тяхната достатъчност и резултатност не могат да бъдат оценени, тъй като към 15.10.2008 г. те не са проверени в практиката.

Липсата на въведена в експлоатация информационна система за управление и наблюдение, която да бъде съвместима с използваната в Разплащателната агенция Интегрирана система за администриране и контрол, както и фактът, че информационната система на Управляващия орган по ОПРСР е недоизградена, крие сериозни рискове от допускане на двойно финансиране на разходите.

Дадени са общо 13 препоръки, като от тях една е към заместник министър-председателя, шест към министъра на земеделието и храните и шест към изпълнителния директор на Изпълнителната агенция за рибарство и аквакултури.
2. ФИНАНСОВИ ОДИТИ
Първостепенни разпоредители с бюджетни кредити
2.1. Одит на отчета за изпълнението на централния бюджет и на отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2007 г.

По отчета за изпълнението на централния бюджет постъпленията и плащанията по централния бюджет са отчетени по пълна бюджетна класификация. Разходите са извършени и отчетени по функциите, по които са предвидени с утвърдения от министъра на финансите бюджет за 2007 г. Отчетен е размерът на данъчните приходи по видове данъци. Плащанията са извършени на основание на нормативни актове и сключени договори и споразумения.

Отчетените приходи по централния бюджет (14 729 055,3 хил. лв.) превишават приетите със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. с 1 208 663,3 хил. лв. Отчетените разходи по централния бюджет (929 983,9 хил. лв.) са 39 на сто от приетите със закона. От утвърдените по централния бюджет за 2007 г. целеви разходи са отчетени 8 на сто (53 905,3 хил. лв.). С корекции в увеличението на субсидиите и трансферите от централния бюджет, 611 619,6 хил. лв. от целевите разходи са предоставени на други бюджети.

На основание на чл. 35, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет, от преизпълнение на приходите по централния бюджет са увеличени субсидиите за държавни органи, министерства, ведомства и други бюджети общо с 303 992,5 хил. лв., при спазване на предвидените ограничения (лимит за 2007 г. – 320 663,7 хил. лв.).

В резултат на извършените промени чрез предоставяне на предвидените по централния бюджет средства за разходи по други бюджети и чрез допълнително предоставените средства, е променена структурата на разходите по бюджетите, съставни на републиканския бюджет.

От предвидения резерв за непредвидени неотложни разходи – за структурни реформи по централния бюджет на основание постановления на Министерския съвет, са отчетени 55 999,8 хил. лв. Част от тези средства (27 на сто) са за финансиране на дейности по договори и нямат характер на неотложни и непредвидени разходи.

Приходите по републиканския бюджет (16 181 363,6 хил. лв.) превишават приетите със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. с 1 639 899,1 хил. лв. Показателите по данъчните приходи са преизпълнени общо с 1 204 000,0 хил. лв. Изключение правят приходите от „мита и митнически такси”, които са с 47 162,7 хил. лв. по-малко от приетите със закона.

Отчетените неданъчни приходи са с 435 897,1 хил. лв. повече от определените със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. Преизпълнени са постъпленията по бюджетите на министерства и ведомства от „продажба на нефинансови активи” (196 на сто), „приходите от концесии” (144 на сто), постъпленията от „държавни такси” (147 на сто). Не са изпълнени постъпленията от „глоби, санкции, наказателни лихви” (62 на сто).

Отчетените помощи по републиканския бюджет (319 126,7 хил. лв.) са със 70 469,8 хил. лв. повече от приетите със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г.

По бюджетите на министерствата и ведомствата са постъпили с 429 812,4 хил. лв. повече приходи спрямо приетите по техните бюджети. Преизпълнение на приходите са отчели всички първостепенни разпоредители с бюджетни кредити, с изключение на Националната разузнавателна служба, която отчита (-)57 хил. лв.

Отчетените разходи (8 611 291,4 хил. лв.) са по-малко от приетите със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. със 72 771,5 хил. лв. От републиканския бюджет са предоставени трансфери за други бюджети с 809 988,3 хил. лв. повече спрямо приетите със закона.

Извършено е преразпределение на бюджетни кредити по видове разходи и по бюджети, съставни на републиканския бюджет. Наблюдава се промяна в структурата на всички разходи, с изключение на разходите за лихви. По бюджетите на министерства и ведомства е отчетено превишение по всички видове разходи, с изключение на разходите за обезщетения и помощи за домакинства, които са с 230 хил. лв. под приетите и разходите за лихви - с 8 606 хил. лв. по-малко.

Отчетените капиталови разходи по републиканския бюджет са със 180 639,7 хил. лв. повече от приетите със закона за бюджета за 2007 г. Отчетеното превишение е резултат от извършени повече капиталови разходи по бюджетите на държавните органи, с 847 211,7 хил. лв. (по 27 бюджета). По централния бюджет са изразходвани 14 на сто от предвидените по него капиталови разходи.

През 2007 г. бюджетни средства в размер на 1 370 811,5 хил. лв. са преразпределени на основание чл. 34, ал. 1 и ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет. Средства, гласувани по централния бюджет, са предоставени чрез промени на бюджетни кредити по други бюджети.

Включените за първи път в отчета за изпълнението на държавния бюджет разходи по политики на бюджетите на девет министерства и на Държавната агенция за младежта и спорта показват, че отчетените разходи по политики са над определените със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. размери, с изключение на Министерството на транспорта – 94 на сто спрямо определените. По осемдесет и три програми (56 на сто от всички програми) са приети само ведомствени разходи, което показва насоченост на разходите за собствените системи. По петдесет и пет програми отчетените ведомствени разходи са под определените за тях размери. По двадесет и три програми (16 на сто от всички) са отчетени администрирани разходи, без да са предвидени по тях. По тридесет програми не са изпълнени определените по тях администрирани разходи.

Бюджетните взаимоотношения между централния бюджет и бюджетите на общините, отчетени в размер на 2 106 073 хил. лв., превишават с 487 152 хил. лв. определените със Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. Допълнителните средства са предоставени чрез корекции по бюджетите на общините въз основа на нормативни актове и заповеди на министъра на финансите. От преизпълнение на приходите по републиканския бюджет, по бюджетите на общини са предоставени 124 169 хил. лв. по реда на Закона за устройството на държавния бюджет.

В съставения от Министерството на финансите отчет на държавния бюджет за 2007 г. достоверно са отразени приходите, разходите, трансферите и финансирането от годишните отчети за касовото изпълнение на бюджетите, включени в републиканския бюджет – централния бюджет, бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата.

В резултат на извършения одит е дадена една препоръка към министъра на финансите по показател „Резерв за непредвидени и неотложни разходи, от тях – за структурни реформи”: да се приемат и отчитат разходи в съответствие с чл. 11, ал. 1 от Закона за устройството на държавния бюджет, съгласно който в републиканския бюджет се предвижда резерв за неотложни непредвидени разходи.
2.2. Одит на отчета за изпълнението на бюджета на Държавното обществено осигуряване в Националния осигурителен институт за периода от 01.01.2007 г. до 31.12.2007 г.

Достоверно са отчетени приходите, разходите, трансферите, дефицитът и излишъкът по консолидирания бюджет на Държавното обществено осигуряване, в т. ч. по бюджетите на фондовете на Държавното обществено осигуряване и на Националния осигурителен институт.

Решенията на надзорния съвет на Националния осигурителен институт за разсрочване на задължения към Държавното обществено осигуряване съответстват на правомощията му, определени от Кодекса за социално осигуряване, а одобрените от него вътрешни компенсирани промени между разходните параграфи по бюджета на Националния осигурителен институт са в съответствие с разпоредбите на Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2007 г.

Преизпълнени са приходите по бюджета на държавното обществено осигуряване, но не са изпълнени показателите за приходи от “Главници по ревизионни актове за начет в приход на държавното обществено осигуряване”, изпълнявани от Националната агенция по приходите и от Агенцията за държавни вземания. До приключването на одита не е подписана инструкцията за реда за предоставяне на информация между Националния осигурителен институт и Националната агенция по приходите.

Превишени са общите разходи по бюджета на Държавното обществено осигуряване, което се дължи на увеличените разходи за пенсии в резултат на изплатената еднократна допълнителна сума към пенсиите за декември и извършеното осъвременяване на пенсиите от 01.07.2007 г. с 10 на сто вместо с 8,5 на сто, както и второ осъвременяване на пенсиите с 10 на сто от 01.10.2007 г., които не са предвидени в Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2007 г.

Не е извършено окончателно разчитане от Националната здравноосигурителна каса на дължимите на Националния осигурителен институт суми за здравноосигурителни вноски за пенсионерите - в размер на 708 хил. лв., и за деца до 18–годишна възраст и след навършване на възрастта, ако учат редовно до завършване на средно образование - в размер на 1 574 хил. лв. съгласно разчетите за 2007 г.

Консолидираният бюджет на Държавното обществено осигуряване за 2007 г. е балансиран на нула чрез допълнителна субсидия, предоставена от държавния бюджет, която е с 269 027 хил. лв. по-малка от предвидената в закона.

Разработеният стратегически план на Националния осигурителен институт и ръководството по стратегическо планиране не са утвърдени от управителя. Не са определени рисковите области в стратегическия план.

Бюджетът е реализиран в съответствие със Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2007 г. и актуализиран с изменението на закона същата година. С промяна в Закона за здравното осигуряване и решение на управителния съвет са регламентирани условията, на които следва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, редът за сключване на договорите с тях и други. Ежегодното договаряне на обеми и цени на медицинските дейности чрез Национален рамков договор и несигурността за постигане на съгласие с договорните партньори са рискови фактори при разпределението на средствата по бюджета за съответната финансова година.

Чрез актуализация на бюджета са увеличени приходите и разходите за 2007 г. Извършената промяна на бюджета е за сметка на текущото преизпълнение на собствените приходи и на приходите от републиканския бюджет над размера на допълнителните бюджетни кредити. Резервът за непредвидени и неотложни разходи е увеличен и усвоен изцяло за компенсиране на недостига на средства за болнична помощ.

Отчетените приходи и разходи съответстват на законово определените и са отразени вярно. Изпълнението на приходите е 1 211 285 хил. лв.

Планираните по Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса разходи от 1 464 945 хил. лв. през годината са завишени и възлизат на 1 550 945 хил. лв., като са усвоени 1 495 195 хил. лв. С най-голям относителен дял – 98 на сто, са разходите за здравноосигурителни плащания. Създадена е организация за своевременно регулиране на здравноосигурителните плащания чрез система за отчетност, мониторинг и контрол. Законосъобразно и по предназначение са изразходвани и отчетени средствата при спазване на поетите договорни ангажименти към изпълнителите на извънболнична помощ.

Действията на ръководството на здравната каса през 2007 г. за оптимизиране на разходите за болнична помощ са в посока спазване на въведените правила и процедури, при неподписан Национален рамков договор. Приетият финансов механизъм за разпределение на средствата е гарантирал изпълнението на бюджета и финансовата стабилност на системата. Разходите за болнична помощ са осъществени при спазване на въведените от управителния съвет правила и процедури. Плащанията за лекарства са планирани и отчитани правилно при непроменен размер на планираните средства със Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса. Промяната в размера на предвидените по бюджета средства за изпълнителите на извънболнична помощ не е повлияла негативно на обема на заплатените дейности.

Формираният резерв по бюджета на здравната каса е планиран и изразходван законосъобразно. Отчетен е правилно в съответствие с извършените разходи за компенсиране на недостига на средства за болнична помощ. Осъществяван е контрол по изпълнението на бюджета от органите на управление при синхронизиране на действията за своевременни мерки за преодоляване на тенденциите към превишение на здравноосигурителните плащания и административните разходи. Предприети са действия за осъществяване на вътрешен контрол и ефективно прилагане на системите за финансово управление и контрол. От планираните разходи за администриране на дейността са пренасочени средства за здравноосигурителни плащания.
2.4. Одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на Министерския съвет за периода от 01.01.2007 г. до 31. 12.2007 г.

Реализираните приходи по бюджета на Министерския съвет са отчетени правилно по параграфите на Единната бюджетна класификация за 2007 г. При изпълнението на бюджета на Министерския съвет за 2007 г. отчетените разходи по параграфите на ЕБК за 2007 г. не превишават планирания размер за годината.

Към 31.12.2007 г. не са изпълнени изискванията на Министерството на финансите - не е извършен преглед на съществуващите счетоводни оценки на всички дълготрайни материални активи по баланса на Министерския съвет, за да могат да бъдат коригирани в случай на необходимост. Направен е преглед и преоценка само на част от дълготрайните материални активи.

Не е изпълнена разпоредба на ПМС № 118 за 2007 г., тъй като не са утвърдени правила за ползването и работата на държавните дивечовъдни станции „Воден - Ири - Хисар" и „Искър" от министър-председателя или от упълномощено от него длъжностно лице. По време на одита са утвърдени и представени на одитния екип правила за дейността, структурата и ползването на двете държавни дивечовъдни станции.

Съгласно Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация са разработени и утвърдени Вътрешните правила за провеждане на процедурите за възлагане и контрол на изпълнението на обществени поръчки от администрацията на Министерския съвет, които са в сила от 1 юни 2005 г. За периода на одита в Министерския съвет има приети и утвърдени правила и процедури за финансово управление и контрол.

Предварителен контрол за законосъобразност във финансовата дейност е осъществяван от финансов контрольор до септември 2006 г. В длъжностното разписание за 2007 г. не е утвърдена длъжност финансов контрольор и съответно няма назначен такъв служител. Не е издадена заповед друг служител да осъществява предварителен контрол. С това са нарушени разпоредби на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор, Указанията за осъществяване на предварителен контрол на Министерството на финансите от 11.09.2006 г. и вътрешните правила за финансово управление и контрол в администрацията на Министерския съвет.

В Министерството на вътрешните работи бюджетният процес е регламентиран в Инструкция за планиране, разходване и отчитане на бюджетните, извънбюджетните и други средства в МВР, утвърдена от министъра на вътрешните работи. Установени са несъответствия на текстове от нея с изискванията на нормативната уредба.

Документацията за капиталовите разходи е представена в Министерството на финансите четири месеца след срока, определен с постановлението за изпълнението на държавния бюджет.

На основание на Закона за устройство на държавния бюджет, от министъра на финансите са извършени 47 корекции по бюджета на МВР за 2007 г.

При отчитането на някои от приходите и разходите са допуснати нарушения в резултат на несъответствия на отделни вътрешни документи с нормативни актове, които регламентират отчитането на бюджетните средства, както и в резултат на неупражнен контрол.

Постъпилите приходи по бюджета на МВР за 2007 г. са законосъобразни и са отчетени правилно. Изключение правят приходите, постъпили по бюджетната сметка на Национална служба “Полиция” от фирма, които са с отпаднало нормативното основание.

През 2007 г. с най-голям относителен дял са разходите за заплати, други възнаграждения и осигуровки за персонала - 74,7 на сто, от общо отчетените разходи по бюджета на МВР. Неправилното е отчетена по параграфа за заплати сума за порцион (храна). Неправилно на касова и начислена основа са отчетени изплатени суми за помощи на служители и техните семейства. На касова основа неправилно са отчетени и средства за текущ ремонт на автомобили и разходи за горива и материали, комисионни за закупени винетни стикери. В резултат на некоректно дадени указания от дирекция „Финансово и ресурсно осигуряване”в МВР и неефективно действащи контролни процедури в областта на счетоводството, са допуснати грешки и нередности в текущата счетоводна дейност. Занижени са текущият и последващият контрол от съставителите на финансовите отчети.

През 2007 г. са извършени разходи за закупуване на самолетни билети в размер на 1 046 527 лв. без ДДС. Услугата е извършена от различни фирми, без да са приложени задължителните условия и редът за възлагане на обществени поръчки, определени в Закона за обществените поръчки.

От проверката за правилно отчитане на вземанията и задълженията в системата на МВР са констатирани редица пропуски и грешки. Не е спазен основния счетоводен принцип за текущо начисляване и за некомпенсиране на вземания със задължения. Липсва аналитична отчетност по разчетните сметки, което е предпоставка за непредприемане или несвоевременно предприемане на мерки срещу неизправните длъжници. Недобрата организация на работата при отчитането на вземанията и задълженията води до неправилно представяне на информация в годишния финансов отчет на МВР за 2007 г.

Допуснато е търговски дружества със 100% държавно участие да ползват без правно основание помещения от сгради, предоставени на МВР. Не е осъществен контрол за спазване на клаузите по сключените договори за отдаване под наем на имоти на тези дружества, както и за събиране на вземанията от наеми и консумативи. С несъбраните вземания е ощетен бюджетът на МВР. Сгради, предоставени за управление на министерството, с издаден акт за публична държавна собственост в продължение на шест години да не са заведени по баланса на МВР и не са декларирани по реда на Закона за местните данъци и такси. Недвижими имоти, предоставени за управление на МВР, са заведени задбалансово като имоти със специално предназначение без доказателства, че същите отговарят на утвърдените критерии и без да са утвърдени от министъра на вътрешните работи като такива. Взето е неправилно управленско решение да не се извършва преоценка на тези имоти.

Резултатите от извършената инвентаризация не дават увереност, че имуществото и материалните активи в системата на МВР са заведени правилно по счетоводните сметки и отразяват вярно фактическото им състояние в баланса за 2007 г. Материалната отчетност в МВР не дава възможност за проследяване на движението на активите, спазването на определения със Счетоводната политика стойностен праг на същественост на дълготрайните материални активи и осъществяването на контрол. Организираната материалната отчетност е в противоречие с изискванията на Закона за счетоводството и с указанията, дадени с писмо ДДС № 20 от 2004 г. на министъра на финансите.

Обработването на счетоводните документи от различни програмни продукти в системата на МВР и липсата на сключени договори за абонаментна поддръжка и периодично обновяване на програмните продукти води до висок риск от допускане на технически грешки и затруднява обобщаването на данните и осъществяването на контрол.

В МВР е извършен преглед на съществуващите системи за финансово управление и контрол, като част от тях не са приведени в съответствие с изискванията на новото законодателство. В резултат на неосъществен контрол от дирекция „Човешки ресурси” са допуснати нарушения по спазването на щатната дисциплина. Допуснато е утвърждаването на специфични длъжностни характеристики, в които на едно и също лице е възложено изпълнението на две длъжности с функции по вземане на решение, осъществяване на контрол и изпълнение. По този начин не е осигурено разделяне на отговорностите и е нарушен класификатора на длъжностите в МВР. Липсват правила за управление и мониторинг на риска, което е предпоставка да не бъдат постигнати целите във всички структурни звена на МВР.

С включването в структурата на МВР на Звено за вътрешен одит на пряко подчинение на министъра на вътрешните работи са създадени условия за функционирането на независим вътрешен одит в МВР.