О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Утвърдена е структура, която не отговаря на регламентираната в Правилника за устройство на дейността на Районната здравноосигурителна каса. Закриването на сектор „Последващ контрол на договорните партньори” не допринася за ефективността на контролната дейност, тъй като по този начин се смесват функциите по предварителен и последващ контрол.

Числеността на персонала е достатъчна за изпълнение на възложените функции на касата. Увеличението на текучеството на персонала е негативен показател за състоянието на човешките ресурси и предпоставка за неефективно изпълнение на функциите.

Установени са пропуски, свързани с назначаването на служители, които не притежават изисквания професионален опит за заемане на съответната длъжност. Установени са и пропуски при съгласуването на трудови договори. Незаконосъобразно е сключено допълнително споразумение и заплащано възнаграждение за вътрешно заместване на служител на касата.

Липсата на вътрешни правила за подбор, назначаване и обучение на персонала оказва негативно влияние върху ефективността от изпълнението на функциите, професионалното развитие на служителите и допринася за текучество на кадрите. Проведените обучения и семинари не са достатъчни за повишаване на квалификацията, опита и уменията на служителите. Липсва последователна политика за развитие на човешките ресурси.

Установена е негативна практика и тенденция за увеличаване на полагането на извънреден труд, въпреки неговата изрична нормативна забрана. За периода 2005 г. – 2008 г. положеният извънреден труд от служители на касата е незаконосъобразен, а през 2009 г. необходимостта от това е необоснована и недоказана. В 12 случая продължителността на извънредния труд през една календарна седмица надвишава максимално допустимата, с което е нарушена забраната на Кодекса на труда.

Не са определяни конкретни проверки, които следва да извършват комисиите и начина на документиране на работата им и това не позволява проследяване на извършването им с цел установяване дали са спазени изискванията за сключване на договори от лечебните заведения и дали същите отговарят на нормативно определените условия. Определянето на срок за работа на комисията е предпоставка за своевременното сключване на договори с лечебните заведения.

Във връзка с провеждането на договаряне с изпълнителите на медицинска помощ и изпълнителите на дентална помощ са допускани пропуски и нарушения през целия одитиран период. Сключвани са договори и анекси с лечебни заведения, които не отговарят на нормативно определените изисквания.

По отношение на осъществения предварителен контрол на изпълнителите на медицинска помощ и изпълнителите на дентална помощ, той е извършван съгласно нормативните изисквания. Сумата на отказаните плащания вследствие на осъществения предварителен контрол нараства през одитирания период, с изключение на отказаните плащания на за извънболнична медицинска помощ и извънболнична дентална помощ за 2008 г. Тенденцията на нарастване на размера на отказаните плащания е показател за подобряване ефективността на осъществявания предварителен контрол.

Във връзка с осъществения последващ контрол на договорните партньори са установени пропуски и нарушения при спазването на утвърдената от Националната здравноосигурителна каса методология. Прекратявани са проверки на лечебни заведения в последния ден от извършването или след приключването им, за което одитният екип не получи увереност, че е обосновано и мотивирано.

По отношение на резултатите от контролната дейност, някои показатели като брой извършени проверки и начислени суми за възстановяване са се подобрили значително към края на одитирания период. По други показатели, например брой проверки с установени нарушения и обща сума на спестените средства и начислените санкции, е налице подобряване само по отношение на осъществения контрол на изпълнителите на болнична помощ. На основата на извършения анализ на осъществения контрол от Районната здравноосигурителна каса върху дейността на договорния партньор, не може да се даде категорична оценка за подобряването му към края на одитирания период в сравнение с началото му, поради факта, че не е налице постоянна тенденция в стойностите на анализираните показатели.

С Решение на Сметната палата, констатации от извършения одит и одитните доказателства към тях са изпратени на Главна Прокуратура на Р България.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на дейностите, свързани с осъществяване на спешната медицинска помощ в Министерството на здравеопазването и в 24 центъра за спешна медицинска помощ със 161 филиала.

Установено е, че няма пълно съответствие между законовите, подзаконовите и другите актове за осъществяване на дейността по спешна медицинска помощ. Не е издадена основната наредба, регулираща дейността. Министерството не е приело и предоставило на центровете за спешна медицинска помощ стандарти, които да съдържат конкретни минимални правила и изисквания, задължителни за всички цeнтрове.

През 2008 г. е намалена числеността на персонала и тя не отговаря на потребностите на центровете за изпълнение на функциите им. Броят на персонала, утвърден от министерството,  не е обвързан с предварителен разчет за необходимите дежурни екипи по вид и състав. Високо е нивото на текучеството поради ниски заплати и тежки условия на труд, което влияе негативно върху качеството на оказваната спешна медицинска помощ. Текучеството е почти два пъти по-високо при лекарите спрямо текучеството за персонала като цяло. През 2007 г. при лекарите то е 36,1 сто, а общо за персонала – 19,4 на сто. През 2008 г. текучеството при лекарите е 22,8 на сто и 11.8 на сто общо за персонала.

Автомобилният парк е значително обновен, но едновременно с това в експлоатация са голям брой амортизирани линейки, поддържането на които увеличава необосновано издръжката на центровете. Липсват единни стандарти за броя и вида на транспортните средства, което влияе негативно върху ефективността и ефикасността на дейността. Няма норматив за поддържане на резерв от медикаменти за случаи на аварии и бедствия. Списъкът с медикаментите и консумативите се нуждае от механизъм за периодичен преглед и актуализация.

Сериозен проблем е собствеността на сградите, в които се помещават центровете. След влизането в сила на Закона за лечебните заведения недвижимото имущество, ползвано в част от центровете за спешна медицинска помощ, е включено в капитала на новосъздадените търговски дружества – многопрофилни болници за активно лечение или диагностично консултативни центрове, които са юридически лица по Търговския закон. За тях съществува във всеки момент потенциална възможност да бъдат приватизирани, което може да остави без сграден фонд съответния център за спешна медицинска помощ.

Приключването на бюджетната година с неразплатени разходи се е превърнало в негативна практика, която налага създаването на подходяща организация от центровете с оглед изплащането на всички разходи в рамките на регламентираните срокове.

Анализът на процеса по възлагане на обществени поръчки е показал, че като цяло те са възложени навреме и са адекватни на нуждите на центровете. Констатирани са пропуски и нарушения при възлагането на обществените поръчки от ръководителите в центровете за спешна медицинска помощ, които показват липсата на достатъчно ефективен контрол върху процеса, в т.ч. и от страна на централното управление на Министерството на здравеопазването.

Информационно-комуникационната система за регистриране, обработка, обмен и съхранение на информацията през одитирания период е морално остаряла, дава чести технически дефекти и затруднява ефективното и ефикасното изпълнение на дейността. След въвеждането на единната система 112 не е осъществена директна свързаност между телефон 112 и филиалите на центровете за спешна медицинска помощ, което в някои случаи налага неколкократно верижно препредаване на повикванията. Това забавя реакцията на спешните екипи и влияе върху ефективността на оказаната медицинска помощ.

Не са въведени единни правила при осъществяване на взаимодействието и координацията в системата на спешната медицинска помощ както за взаимоотношенията между структурните звена на отделните центрове, така и между отделните центрове на територията на страната. Не е изпълняван систематичен контрол върху качеството на оказваната спешна медицинска помощ главно поради липса на утвърден стандарт за качеството на спешната медицинска помощ и диагностично-терапевтичните алгоритми за поведение при спешни случаи.

От центровете за спешна медицинска помощ са изпълнявани много дейности, които не кореспондират с основната цел и характеристиката на спешната помощ, отнемат значителен материален, финансов и човешки ресурс и оказват негативно влияние върху нейната ефективност и ефикасност. Не е намерено целесъобразно решение за транспортирането на хемодиализирани лица, поради което центровете продължават да извършват тази услуга. Други дейности, за които се осъществява специализиран транспорт от центровете, а не са със спешен характер, са: превозването на трупове, подлежащи на съдебно-медицинска експертиза, на кръвни проби за алкохол и други упойващи вещества от водачи на моторни превозни средства, на психично болни и др. Установени са затруднения във взаимоотношенията с общопрактикуващите лекари във всички одитирани центрове. Те оказват неотложна медицинска помощ, която е задължение на общопрактикуващите лекари. Обслужвани са пациенти, които не са открили общопрактикуващи лекари, здравнонеосигурени пациенти и пациенти от райони, в които няма сключени договори с общопрактикуващи лекари.

Необходим е регламент за времето на пристигане до пациента, съответстващ на европейските стандарти (между 8 и 10 минути). Сега при пристигане на екипа до пациента след 20-та минута повикването се счита за забавено. За 2007 г. при изпълнени 756 483 повиквания от одитираните центрове  12 894 са забавени, като в 16 центъра не са отчетени забавени повиквания. През 2008 г. броят на забавените повиквания е увеличен общо на 15 366, като в 17 центъра не са отчетени забавени повиквания. Причините за забавянията на спешните екипи са комплексни - свързани са с характеристиката на населените места, пътищата, компетенцията, опита и броя на екипите, особеностите на отделните сезони. Конкретни причини за закъсненията на линейките от обективен характер са: дълги маршрути, лоша инфраструктура, грешни или неточни адреси поради смяна на имената на улиците, интензивен трафик, лъжливи повиквания, неосигурен достъп на екипа до пациента, липса на свободни линейки, неправилно паркирани МПС и др. В София оказват съществено влияние натовареният трафик и липсата на лента за движение на специализираните автомобили.

Оценката от одита е, че дейността по организационно и финансово подпомагане на лечението на българските граждани до 18 г.  не е ефективна и не постига целите и задачите  на държавната здравна политика в областта на детското здравеопазване.

Установено е законово противоречие между ПМС от 2004 г., съгласно което Центърът „Фонд за лечение на деца” формира бюджет, и фактическото състояние – утвърждаването на бюджетна сметка от Министерството на здравеопазването, тъй като от друга страна центърът е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на здравеопазването. Вследствие на това на центъра не са планирани средствата за лечение, а те са разчитани допълнително като целеви средства и са предоставяни на центъра със заповед на министъра на здравеопазването.

Предоставените средства за лечение от субсидия през одитирания период са 9,5 млн. лв., а са изразходвани 5,8 млн. лв., което е  61 на сто от общо отпуснатите от Министерството на здравеопазването. Получените дарения за периода са около 2 млн. лв., което означава, че усвояването на средствата от субсидията е още по-малко. Отделно от т.нар. бюджетен излишък за 2008 г. са предоставени на фонда около 20 млн. лв., но от тях са усвоени едва около 550 хил. лв. 

За одитирания период намаляват средствата от дарения въпреки въведените данъчни облекчения  за физически и юридически лица, което  е индикатор за изгубеното доверие от страна на някои дарители. Друга причина е липсата на ефективни действия за увеличаване на публичността на извършваната дейност.

Центърът „Фонд за лечение на деца” е в непосредствени функционални връзки с министъра по здравеопазването, Комисията за лечение в чужбина, дирекции от Министерството на здравеопазването и деловодството в министерството. Създадената сложна система от взаимовръзки и комуникации от различни структури в йерархично необвързани взаимоотношения забавя изключително много процеса на движение и одобрение на документацията на кандидатстващите лица.

Настойниците/родителите на лицата до 18 г. са подавали молба до Комисията за лечение в чужбина чрез деловодството на Министерството на здравеопазването, но след издаване на положително становище от комисията е подавана нова молба до центъра чрез деловодството на Министерството на здравеопазването. На практика за едно и също лице са водени молби с различен регистрационен код и дата на подаване. С изменения в правилника от май 2006 г. е премахнато изискването за подаване на две отделни молби (до комисията и до центъра). С промените обаче не е конкретизирано къде се подава първоначално молбата. Тези обстоятелства водят до неясноти и объркване от страна на родителите/настойниците на кандидатстващите лица.

В Комисията за лечение в чужбина през одитирания период не е създаден регистър за кандидатстващите лица до 18 г. , а в центъра „Фонд за лечение на деца” липсва пълна база данни за кандидатстващите за лечение деца. Не е събирана, обобщавана, анализирана и съхранявана информацията за кандидатстващите и одобрените лица, както и обратна информация от родителите за състоянието на децата след провеждане на лечението, което да оптимизира дейността.

Молбите на кандидатстващите лица не се одобряват с индивидуален административен акт на министъра на здравеопазването или на директора на центъра, а решенията на Комисията за лечение в чужбина са междинен акт преди произнасянето от министъра на здравеопазването. Поради този факт отказите от комисията или Обществения съвет не могат да бъдат обжалвани по съдебен ред.

В нормативната уредба не са въведени срокове за одобрение на отделните процедури, не са определени и случаите, при които се взимат решения по спешност. Причината за драстичните разлики в сроковете на одобрение на молбите на кандидатите е прилагането на различни критерии, което  предполага влиянието на субективния фактор.

Интернет страницата на центъра „Фонд за лечение на деца” не съдържа подходящата информация, която да е в  помощ на кандидатстващите лица и да гарантира прозрачността на дейността на центъра „Фонд за лечение на деца”.

Одобрените за лечение лица от Центъра „Фонд за лечение на деца” за одитирания период са 206, а от Обществения съвет са одобрени 165 лица. От одобрените от Обществения съвет 165 лица - 139 лица са преминали лечение. Различията между броя на лицата, одобрени от Комисията за лечение в чужбина, от Обществения съвет и от министъра на здравеопазването, се дължат на предприети действия от страна на някои родители за финансиране от други източници поради забавянията при одобрение на молбите, насрочването на късни дати за прием за лечение на лицата в болниците, пренасочването на децата за допълнителни становища и консултации и др.

Дейността на дирекция „Финансово-контролна дейност” е организирана в съответствие с нормативните изисквания. Във вътрешните правила за дейността на дирекцията не са определени процедури и изисквания, които да регламентират планирането на контролната дейност и осъществяването на последващи проверки по изпълнение на дадените препоръки за отстраняване на допуснатите нарушения.

При изготвянето на годишните планове за проверките не е извършено проучване и анализ на рисковите области в структурните звена.

Определената численост на персонала и наличието на незаети щатни бройки не гарантират изпълнението на възложените на дирекция „Финансово-контролна дейност” функции и дейности. Не е изготвен план за обучение на служителите от дирекцията, като не са създадени възможности за развитието и обучението им.

Процедурите за извършване на финансовите и материални проверки, определени с вътрешните правила, като цяло са спазени. Допуснато е удължаване на срокове по процедури и етапи на извършване на проверките, което създава предпоставки за изтичане на давностни срокове и ненавременно отстраняване на установени нарушения. Не са определени конкретни срокове за изпълнение и докладване на препоръките, което създава рискове те да не бъдат изпълнени.

Установени са нередности в качеството на финансово-контролната дейност поради неефективен текущ и последващ контрол. Не са утвърдени правила за документиране на контрола. Създадената организация за извършване на предварителен контрол не дава увереност, че рисковете при поемане на задължения и извършване на разходи са ограничени в разумни граници.

С определянето на дирекция „Финансово-контролна дейност” като сертифициращ орган е минимизиран рискът от неправилно сертифициране на разходите със средства по програми и фондове на ЕС. Осигурен е независим сертифициращ орган, който не участва в подбора и извършването на финансовите транзакции, свързани със средства на Общността. Преустановени са дейностите по сертифицирането, извършвани от отговорния орган – Държавната агенция за бежанците, който е разпоредител със средствата.

Препоръките към министъра на вътрешните работи са да се утвърдят вътрешни правила за материалните проверки, като се регламентират: принципи и изисквания за изготвяне на годишните планове за контролната дейност, критерии и приоритети за определяне на конкретните обекти за проверка; проследяване на изпълнението на дадените препоръки на проверените структури; ред за извършване и документиране на контрола на качеството на материалните проверки. Освен това е необходимо да се организира изпълнението на предварителния контрол в съответствие със Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор и указанията на министъра на финансите, като се разграничат дейностите по предварителен и последващ контрол.
3.25. Одит на дейността на Главна дирекция ”Земеделие” към Министерството на земеделието и храните за периода от 01.01.2005 г. до 31.12.2007 г.

Дейността по управление и разпореждане със земеделските земи от държавния поземлен фонд е регламентирана с нормативни и вътрешни актове, и като цяло е административно и финансово осигурена.

Липсата на приета стратегия за управление на земите от държавния поземлен фонд с ясно определени цели е предпоставка за неефективност при управлението.

През одитирания период Министерството на земеделието и храните не е разполагало с информационна система, осигуряваща дейностите, свързани с управлението, ползването и разпореждането със земеделските земи от държавния поземлен фонд, което е довело до затруднения.

Липсата на разписани правила за извършване на проверките по чл. 47, ал. 8 от Правилника за приложение на закона за собствеността и ползването на земеделските земи е риск за ефективността на контрола и достоверността на представената информация в справките, изготвени от общинските служби по земеделие.

Управлението на земите от държавния поземлен фонд чрез отдаване под наем и аренда не е обвързано с конкретни цели и показатели за изпълнение през одитирания период. Това не е създало възможност да се извърши оценка на достигнатата степен на ефективност. Върху процеса на отдаване под наем и аренда на земите от държавния поземлен фонд са оказали влияние фактори с двустранно въздействие. От една страна, проведените тръжни сесии за многогодишно и едногодишно отдаване под наем и аренда на свободни земеделски земи от фонда са в съответствие с нормативните изисквания. Осигурена е публичност и прозрачност при провеждането на процедурите за отзаване под наем и аренда чрез търг. Намален е размерът на площта на свободните земеделски земи и е отчетен ръст на площта на земите, отдадени под наем и аренда и приходите от тях. От друга страна, липсата на единен регистър на договорите за аренда, допускането на нерегламентирано ползване на земи от фонда без налагане на глоби, както и други единични и несъществени пропуски и нарушения са оказали негативно, но не решаващо влияние при управлението на земите от държавния поземлен фонд чрез отдаването им под наем и аренда.

Част от земеделските земи от фонда са отдадени без търг или конкурс в нарушение на изискванията на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и правилника за неговото прилагане. Управлението им по този начин е неефективно и неефикасно, тъй като сключените договори са по първоначални наемни цени и не осигуряват максимални постъпления в бюджета на Министерството на земеделието и храните.

Спазвани са нормативните изисквания за реда и начина на отдаването под наем на земеделски земи от фонда, неизползвани повече от 2 години и засадени с трайни насаждения. Не са спазени указанията на министерството за огласяването им в средствата за масова информация, което не дава увереност на одитният екип да изрази становище, че при изпълнение на посочените процедури е създадена необходимата гласност и прозрачност.

Извършените процедури на оземляване на безимотни и малоимотни граждани са в съответствие с изискванията на нормативната уредба. Липсата на програма с поставени цели за осъществяване на процеса на оземляване на безимотни и малоимотни граждани не дава възможност за оценка на постигнатото.

За одитирания период контролът по използването на безвъзмездно предоставените от министерството земи на организации и ведомства за изпълнение на тяхната дейност е осъществяван само след заповед на министъра. Не е упражняван системен контрол за ползването им по предназначение.

Липсата на специализиран програмен продукт в областните дирекции “Земеделие” за мониторинг върху постъпленията, големият обем на работа, различните основания за извършване на плащанията, ежегодното индексиране на размера на наемите, закъснелите плащания, начисляването на лихви и неустойки са предпоставка за допускане на грешки и неточност на отчитане на постъпленията и дължимите суми по договорите за наеми и аренда.

Вземанията по действащите договори и лихвите за забава не са осчетоводявани. Това е предпоставка за непълнота на счетоводната информация.

Нарушени са принципите на Закона за счетоводството за текущо начисляване и достоверност на счетоводната информация.

Замените са извършени в съответствие с изискванията на действащата нормативна уредба, при спазване на условията, определени с указания на министерството.

Липсата на информация за наличните земи по чл. 27, ал. 6 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, за които липсват парцеларни планове, е предпоставка за неефективното и неефикасното им управление.

Допуснатите пропуски, слабости и несъответствия с утвърдените регламенти са в резултат на липсата на правила и процедури за осъществяване на контрол на всеки етап от процеса на замяна. При замените по чл. 45, ал.10 от Правилника за приложение на закона за собствеността и ползването на земеделските, не са осигурявани условия за публичност, прозрачност и равнопоставеност на всички граждани.

Извършените замени на земеделски земи с площ под 10 дка за всеки и несъседни, срещу земи от държавния поземлен фонд с площи над 10 дка, създават предпоставки за раздробяване на земелските земи, затруднява ефективното и икономичното им управление и намалява възможността от последващи сделки с тях. В резултат на извършените замени в държавния поземлен фонд са включени земеделски земи, раздробени по площ и разположени в различни териториални области, което създава трудности за ефективното им управление.

Не е предвиден ред за предварително обявяване на свободните земи от държавния поземлен фонд, които са предназначени за замяна. Това не създава условия за конкуренция между кандидатите и за гласност и прозрачност при осъществяване на разпоредителните сделки.

Не е създадена практика и не е извършвано наблюдение и контрол по спазването на чл. 24 г, ал.10 от Закона за собствеността и ползването на земеделските - уедрените земеделски земи, придобити чрез замяна със земеделски земи от държавния поземлен фонд или от общинския поземлен фонд, да не могат да се раздробяват чрез разпоредителни сделки за срок 10 години от извършването на замяната.

Спазена е нормативната уредба при подготовката на търговете за продажба на притежатели на поименни компенсационни бонове. Продадените имоти са на цени, не по-ниски от началната тръжна цена. Интересът към този вид сделки е нисък. Процедурата по подготовката и провеждането на търговете е продължителна.

Поради пропуски в нормативната уредба е затруднено установяването на тези земи и предприемането на действия за получаването на приходи от тях.

Координацията между структурните звена на министерството се осъществява в съответствие с принципите на субординация и съгласуваност при извършването на дейностите по управление и разпореждане със земеделските земи от държавния поземлен фонд.

Поради недобра координация между областните дирекции при извършването на замени получаването на информацията за новопридобитите земи в държавния поземлен фонд е забавено.