Одит на Програма “Развитие на железопътната инфраструктура и комбиниран транспорт” за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2008 г

Включените проекти в Програмата се управляват от дирекция „Координация на програми и проекти” към Министерството на транспорта, която е определена за Изпълнителна агенция по програма ИСПА и Управляващ орган по Оперативна програма «Транспорт», а бенефициент е Националната компания „Железопътна инфраструктура”.

Процесът на хармонизиране на българско и европейско законодателство продължава, като в националното законодателство периодично и адекватно се транспонират изискванията на новоприети актове в ЕС.

През периода 2006 г. – 2008 г. са дефинирани различни показатели в програмния бюджет на Министерството на транспорта и в годишните документи на Национална компания „Железопътна инфраструктура”. Не е разработена и приета методика за изчисляването на показателите, не е утвърден редът за утвърждаване на предложените показатели, не са определени ясно и прецизно структурите, участващи в изпълнение на дейностите по програмата, и техните отговорности при събиране, обобщаване, анализиране и оценяване на дейностите по развитие на железопътната инфраструктура чрез посочените показатели. През одитирания период определянето и отчитането на параметрите на програмния бюджет е извършвано формално.

Анализът на данните за извършените разходи показва, че програмата е с най-висок приоритет, в сравнение с останалите програми, включени в политиката „Модернизиране на транспортната инфраструктура”.

Установени са методологическите проблеми и организационните недостатъци при управлението на програмата. Няма унифицирана форма на отчитане на дейностите по програмата, която да е задължителна за всички структури, участващи в процеса на отчитане, и за осигуряване на база за сравнение на резултатите от изпълнението на програмата. За всяка година от одитирания период предоставената информация за извършените дейности и усвоените средства е в различен формат (структурите представят отчети, доклади, справки и други, които нямат общи и задължителни реквизити за отчитане на резултатите). Затруднено е обобщаването на информацията, сравняването й през различните години и съпоставянето на резултатите, разпознаването, анализирането на причините за възможните проблеми при управлението на програмата.

Липсата на методология, в която да са определени координацията и взаимодействието между структурите, както и сроковете, затруднява отчитането и оценяването на резултатите от извършените дейности по програмата. Прекъсната е връзката между трите основни управленски акцента при проектното управление – резултатите, сроковете и бюджетите (разходите), и като цяло са блокирани възможностите на програмното управление.

При анализа на данните за утвърдените, уточнените и отчетените разходи е формирана оценка за неефективно планиране на разходите по програмата, което е наложило извършването на корекции на утвърдените разходи, а на по-късен етап – и неизпълнение на уточнените разходи. През 2006 г. отчетените разходи са 45 на сто от тези по уточнения план, през 2007 г. това съотношение възлиза на 58 на сто, а през 2008 г. достига до 95 на сто.

Степента на усвояване на средствата нараства, което е индикатор, че администрацията на Министерството на транспорта натрупва опит и подобрява дейността си в процеса на финансовото планиране и управлението на програмата.

Планирането на бюджетните средства на исторически принцип продължава да бъде водещо за управлението на програмата. Програмното и ориентираното към резултати бюджетиране все още не е заело подобаващо и водещо място при управлението на бюджета на министерството. Чувствително се забавя изпълнението на дейности по план-графика на проектите по програмата.

В резултат на извършения анализ на отчетите на програмните бюджети, както и на постигнатите резултати и усвоените средства по програмата, е формиран изводът, че не може да се даде положителна оценка за ефикасно изпълнение на Програма „Развитие на железопътната инфраструктура и комбиниран транспорт”. Преведените средства по програмата са усвоени и с тях е постигнато, макар със закъснение от предвидените срокове, частично изпълнение на отделни етапи от нея. При планирането и отчитането на програмата не са определени остойностени показатели за постигнат резултат. Установената практика на планиране, утвърждаване, изпълнение и отчитане на програмните бюджети, при която не съществува взаимообвързаност между резултати и ресурси (финансови и човешки), не отговаря на концепцията за програмно бюджетиране и не дава възможности за реално измерване на степента на постигнатите цели.

На министъра на транспорта са дадени четири препорки относно: разработването на методика за изготвяне на единни показатели; определянето на структурно звено, което да събира, обобщава и анализира информацията за изпълнение на всички дейности по развитие на железопътната инфраструктура и от всички източници на финансиране; определянето на структурно звено и срокове за обобщаване и анализиране на данните във връзка с отчитането на програмния бюджет; съставянето на унифициран документ с единни показатели за отчитане на средствата и дейностите по програмния бюджет от всички структурни звена в министерството.
3.12. Одит на програма “Охрана на държавната граница и контрол на граничния режим” на Главна дирекция “Гранична полиция” за периода от 01.01.2007 г. до 30.09.2009 г.

Действащото законодателство и приетите подзаконови и вътрешни актове съдържат достатъчно ясни разпоредби, свързани с дейностите по охрана на държавната граница и контрол на граничния режим, осъществявани от органите на Главна дирекция “Гранична полиция”. Постигнато е съответствие между правото на ЕС и националното ни законодателство в областта на граничния контрол. В хода на подготовката на Република България за присъединяване към Шенгенското пространство, процесът на хармонизация продължава, като в националното законодателство периодично се транспонират изискванията на новоприетите актове на ЕС.

Наличието на стратегически и концептуални документи, свързани с дейността на Главна дирекция “Гранична полиция”, с определени приоритети, цели и задачи, е важна предпоставка за изграждане на модерна система за граничен контрол и за успешно интегриране на страната в Шенгенското пространство.

В административно отношение Главна дирекция „Гранична полиция” е ясно структурирана. Наличието на директна връзка и субординация между звената на национално, регионално и местно ниво осигурява общ метод на граничен контрол. Изградената организационно-управленска структура отговаря на Шенгенските стандарти и на препоръките от Шенгенския каталог.

Липсва взаимообвързаност между резултати и ресурси при планирането, утвърждаването, изпълнението и отчитането на програма “Охрана на държавната граница и контрол на граничния режим” на Главна дирекция “Гранична полиция”. Това не отговаря на концепцията за програмно бюджетиране и затруднява реалното измерване на степента, до която се постигат поставените цели и търсените въздействия. В Главна дирекция “Гранична полиция” не са създадени организация и координация между всички направления на дейност за прилагане на принципите за съставяне на програмен и ориентиран към резултатите бюджет.

Определените с държавния бюджет разходи на МВР по програма “Охрана на държавната граница и контрол на граничния режим” не са достатъчни за решаване на проблемите, свързани с обновяването на техническото оборудване и граничната инфраструктура. Фактът, че Националният шенгенски план за действие не е приет от правителството, както и липсата на национално финансиране на предвидените в него конкретни мерки, поставя под въпрос изпълнението на критериите за членство в Шенгенското пространство в декларирания срок.

Придобитата в рамките на предприсъединителната помощ и Инструмента Шенген нова техника за наблюдение и контрол на границата съответства на европейските стандарти и допринася за модернизиране на системата за гранична сигурност.

Утвърденият щат на Главна дирекция “Гранична полиция” не осигурява достатъчен човешки ресурс, необходим за ефективното изпълнение на възложените дейности, както и за изпълнение на ангажиментите по осъществяване на засилена охрана на външните граници на ЕС и въвеждането на компенсиращи мерки за контрол и наблюдение в граничната зона на вътрешните граници.

Създаден е механизъм за координация и взаимодействие за изпълнение на дейностите на ведомствата от граничния контрол. С активното участие на експерти от Главна дирекция “Гранична полиция” са осъществени мероприятия на границата, които доближават значително страната ни до държавите с изграден модел на интегрирано гранично управление. Налице е добро сътрудничество с другите държави по отношение на граничния контрол на основата на подписаните от правителството на Република България международни правни актове.

Действията на ръководството на Главна дирекция “Гранична полиция”, свързани с подготовката на системата за Оценка по Шенген са добре организирани, последователни и ефективни. Проучването на опита на новите държави - членки на Шенген, и привличането на чужди експерти за участие в самооценките са добра практика и способстват за мобилизиране на състава за покриване на критериите за членство в Шенген и насочване на усилията при подготовката в правилна посока.

В изпълнение на основната си мисия, свързана със запазване, популяризиране и развитие на българската идентичност, култура и духовни ценности, от Министерството на културата са реализирани редица програми, включени в неговия програмен и ориентиран към резултатите бюджет. Програмата “Опазване на движимото културно-историческото наследство” е една от тях.

Очакваните позитивни въздействия от нейната реализация са свързани с: увеличаване броя на добросъвестните собственици на паметници на културата; засилване на интереса на българските граждани към културно-историческото ни наследство; увеличаване на посетителите в музеите и галериите в страната; изграждане на ясни параметри на националната идентичност.

Организационните структури, участващи в програмата са: дирекция “Музеи, галерии и изобразителни изкуства”, държавните музеи и художествени галерии, регионалните и общински музеи и галерии.

Отговорните лица за изпълнение на програмата са: ресорният зам.-министър, директорът на дирекция “Музеи, галерии и изобразителни изкуства”, директорите на гореизброените културни институти, експертите от Министерството на културата.

Предоставените по програмата продукти/услуги през периода 2007 г. – 2008 г. са: разработване на политика за опазване на движимото културно-историческото наследство; методическо ръководство на националните, регионалните, общинските и частни музеи по опазване на движимите паметници на културата; контрол на дейностите по опазване на движимите паметници на културата; създаване и въвеждане на единен софтуер за управление на музеите; подкрепа и опазване на движимите паметници на културата; създаване и поддържане на Единен електронен регистър на музеите и галериите в Република България.

Приетите от Министерството на културата показатели за предоставяните продукти/услуги са брой: реставрирани и консервирани движимите паметници на културата; посетители в музеи и галерии; творчески проекти с разпределени субсидии; новопостъпили единици във фондовете на музеи и галерии; извършени проверки от инспекторите на дирекция “Музеи, галерии и изобразителни изкуства”.

Сравнението на постигнатите показатели през периода показва нарастване спрямо предишната година.

За изпълнението на Програмата през одитирания период са отчетени общо 20 079,2 хил. лв. консолидирани разходи, от които 11 167,9 хил. лв. за 2007 г. (99,7 на сто от одобрените средства) и 8 911,3 хил. лв. за 2008 г. (99,9 на сто от одобрените средства).

Нормативните актове, регламентиращи изпълнението на програмата не са осъвременени и подлагат на съмнение дали нормативната уредба е достатъчна по опазването на движимото културно-историческо наследство. От 2009 г. е в сила Закон за културното наследство и промяната на подзаконовите нормативни актове е в процес на разработване.

Липсата през 2007 г. и 2008 г. на ясно регламентиран обхват на дейностите, свързани с методическото ръководство на националните, регионалните, общинските и частни музеи, подлага на съмнение ефективността на осъществяваната политика в тази област. Отсъствието на писмени указания или наръчник за опазване на движимите паметници на културата не гарантира систематичността на методическо ръководство.

Съвместяването на контролните функции по опазване на движимите паметници на културата с дейности по изпълнение на програмата в дирекция “Музеи, галерии и изобразителни изкуства” крие риск за постигането на оптимална функционална независимост на изпълнявания контрол. Недостатъчният брой извършени проверки, липсата на плановост в техния характер и липсата на последващ контрол са причинени основно от недостатъчния брой на инспекторите. Това подлага на съмнение ефективността на осъществявания контрол. Установеното несъответствие между бройките планувани и отчетени проверки и броя на действително извършените възпрепятства извършването на реален анализ за изпълнението на програмата.

Не са въведени правила за работа с получаваните сигнали, липсва деловодно завеждане на докладите от извършените проверки, с което не се дава възможност за предприемане на своевременни контролни и коригиращи действия.

Оказваната през одитирания период подкрепа за опазване на движимите паметници на културата е създала условия за обосновано финансово подпомагане на проекти и дейности в областта на музеите, галериите и изобразителните изкуства.

Фактът, че съществува различие между данните, посочени в отчетите за изпълнение на програмните бюджети, и действително установените такива, не позволява изразяване на мнение за достатъчността на подкрепата за опазване на движимите паметници на културата.

Отложеното внедряване на Единната информационно-комуникационна система за управление на движимите паметници на културата не гарантира ефективното опазване на движимото културно-историческо наследство.

Въведените количествени показатели при отчитането на предоставените по програмата продукти/услуги не дават възможност за качествена, времева и ценова оценка.

Отчитането на част от средствата по програмата в общите разходи на Министерството на културата и на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити не позволява да се направи извод за ефикасността на постигнатите резултати и за достатъчността на финансовите ресурси.

Наличната компетентност и доказан опит на експертите в дирекция “Музеи, галерии и изобразителни изкуства” създават предпоставки за изпълнение на дейностите по опазване на движимите паметници на културата.

Експертите от отдел “Инспекторат по опазване на движимите паметници на културата” са ангажирани не само с контролни функции, което крие риск от прекомерна натоварване и не гарантира ефективен контрол по опазване на движимите паметници на културата.

Установената тенденция за намаляване/съкращаване на служителите в “Инспекторат” и отдел “Вътрешен одит” не позволява да се упражнява допълнителен контрол по опазване на движимите паметници на културата и да бъдат извършвани повече съвместни проверки.

Липсата на изградена система за наблюдение и оценка на резултатите от изпълнението на програмата не позволява да бъде анализирана устойчивостта на постигнатите резултати.

В § 4 от Заключителните разпоредби на Закона за насърчаване на научните изследвания е регламентирано приемането на Националната стратегия от Министерския съвет да се извърши в 6-месечен срок от влизане в сила на закона (обн. ДВ., бр. 92 от 17.10.2003 г.) С ПМС № 450 от 17.05.2005 г., на основание чл. 7 ал. 1 от Закона за насърчаване на научните изследвания е одобрен проект на Национална стратегия за научни изследвания за периода 2005-2013 г. Проектът е предложен на Народното събрание за разглеждане и приемане, но не е одобрен.

Има изготвен втори проект на Стратегия за периода 2008-2018 г., който също не е приет.

През одитирания период липсва основният стратегически документ, на който да се базират оперативните програми за развитието на науката и въз основа на който да се съставя програмният бюджет на Министерството на образованието и науката.

Поради липса на приета стратегия, стратегическата цел за развитие на науката по програмния и ориентиран към резултатите бюджет на Министерството на образованието и науката за 2007 и 2008 години е формулирана твърде общо и за двете одитирани години, а именно: „Развитие на насочени научни изследвания в приоритетни области”, без да е ясно кои са тези области. Липсват ясно формулирани оперативни цели.

Съществуващата неяснота по отношение участието на Фонд „Научни изследвания” в одитираните програми създава риск от неточности при отчитането на дейността му по програмния и ориентиран към резултатите бюджет за 2007 и 2008 години.

Управлението на финансовите средства според регламентите на Правилника на Фонд „Научни изследвания” не създава предпоставки за ефективно и ефикасно изразходване на средствата на Фонда, а следователно и за постигане целите на одитираните програми.

Програмните бюджети на министерството се базират на някои от основните цели, формулирани в правителствената програма и на други стратегии, които имат отношение към научната дейност.

Дефинираните показатели за ползи/ефекти не са обвързани с целеви стойности съгласно указанията на Министерството на финансите, което не създава условия за измерване на резултатите и оценяване на въздействието на програмите.

Като цяло при изготвянето на бюджетната прогноза и съставянето на програмите Министерството на образованието и науката се е ръководило от указанията на Министерството на финансите. Липсата на прецизност при идентифициране и формулиране на стратегическите и оперативни цели, на показателите за изпълнение и целевите им стойности, неясното и непълно попълване на въпросниците не гарантира в достатъчна степен прозрачност на процеса на планиране, управление и финансиране на програмите, както и измерването на ефективността и ефикасността от тяхното изпълнение

За 2008 година има утвърден от министъра на образованието и науката и изпратен на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити вътрешен график за работа по бюджетната процедура, като за всяка стъпка са определени целите и отговорностите, участниците и сроковете.

Програма „Оценка, развитие и съхранение на националния научен потенциал” (№15 по програмно ориентирания към резултатите бюджет за 2007 г. и №13 по програмно ориентирания към резултатите бюджет за 2008 г.)

За 2007 и 2008 години по тази програма са групирани следните три продукт/услуги: разработване на национална политика за развитие на научната дейност и научния потенциал; ограничаване на процеса на изтичане на интелектуалния потенциал и подобряване на възрастовия му профил; стимулиране на развитието на повече учени и регламентиране на позицията постдокторантура.

Липсва обвързаност на осигурения ресурс с конкретни дейности и показатели за изпълнение, което не създава предпоставки за измерване на изпълнението на дейностите на всички участници в програмата.

Липсата на отчетени данни за 2007 г. не позволява да се извърши сравнителен анализ за придобитите степени и звания по възрастов състав, за да се направи извод относно политиката в това отношение.

Липсата на утвърдени регламенти за система за наблюдение и оценка на резултатите от научноизследователската дейност затруднява извършването на анализ на резултатите и не създава условия за подобряване качеството на научните изследвания. Не се осигурява прозрачност и отчетност пред институциите, финансиращи научноизследователската дейност. Не са създадени условия за реализиране на един от приоритетите на Министерството на образованието и науката в областта на науката - създаване на ефективни механизми за разпределяне на субсидията.

Липсата на пълна база данни и на пряк достъп за ползването на регистъра не позволява на обществеността да добие цялостна представа за проектите, финансирани с публични средства, за постигнатите резултати от тяхното изпълнение, и не позволява извършването на цялостен анализ на състоянието на научната дейност в Република България.

Различието между планираните и отчетените показатели за изпълнение в рамките на една и съща година не позволява да се оцени постигнатият напредък по отношение на изпълнението на заложената цел - оценяване на проектите за изпълнение на НИД.

Липсват показатели за качество на научната дейност и във връзка с интернационализацията на науката като: публикации в международно признати списания, международни патенти, участие в международни научни мрежи и др.

Липсата на разработени и приети правила затруднява извършването на мониторинг по изпълнение на договорите и създава риск от допускане на грешки при тяхното изпълнение.

Отчитането на изпълнението на програмите по програмния и ориентиран към резултатите бюджет на Министерството на образованието и науката не съответства напълно на указанията на Министерството на финансите, поради което не осигурява в достатъчна степен условия за оценка от гледна точка на ефективност, ефикасност и икономичност.

Съпоставката на разработените програмния и ориентиран към резултатите бюджет на министерството за 2007 и 2008 години, в частта им относно политиката за развитие на научния потенциал - база за устойчиво развитие, води до следните констатации:

Предвидените ползи за обществото, както и показателите за полза/ефект за двете одитирани години, съвпадат напълно. Това до голяма степен се отнася и за дейностите по двете одитирани програми, както и за предвидените за предоставяне на обществото продукт/услуги;

Показателите за изпълнение не са достатъчни за отчитане на предвидените ползи;

Показатели като брой стипендианти, брой подкрепени млади учени и брой получени научни продукти, не могат да бъдат индикатор за успех в научната дейност, без да са обвързани с качество, международно признание или пазарна реализация;

По-точен и убедителен е показателят „брой пазарно реализирани нови научни продукти”. Същото в значителна степен се отнася и за останалите планирани показатели по програма “Насърчаване на развитието на научната дейност чрез програмно-конкурсно финансиране“ за 2008 година: брой допълнително ангажирани млади хора в научните изследвани и брой изградени динамични звена на базата на реализиране на международни научни програми, но точно тези два показателя не са посочени в отчета.

Кадровата обезпеченост на одитираните програми през 2007 г. е достатъчна за нейното осъществяване.

През 2008 година има неяснота относно кадровата обезпеченост на одитираните програми. От една страна, Фонд „Научни изследвания” е структуриран и средствата за финансиране на проекти са увеличени, което предполага по-голяма натовареност на експертите.

От друга страна, не са заети всички щатни бройки на фонда и няма писмено регламентиране на процедурите по приключване на започнатите от дирекция „Научни изследвания” проекти и взаимодействието й с фонда.

И по двете одитирани програми през 2008 година е постигната по-добра финансова обезпеченост, позволяваща финансирането на по-голям брой проекти за научноизследователска дейност.