О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Одитът е извършен в Министерството на регионалното развитие и благоустройството. В министерството към 31.12.2008 г. са сключени общо 227 договора за предоставяне на концесии за добив на подземни богатства, от тях 22 концесионни договора за добив на скалнооблицовъчни материали и 205 концесионни договора за добив на строителни материали.

Министърът на регионалното развитие и благоустройството е органът, законово определен да контролира изпълнението на сключените от него договори за концесии, включително договорите за добив на скалнооблицовъчни материали.

В Министерството на регионалното развитие и благоустройството е структурирана дирекция „Концесии”, с обособен от 01.04.2006 г. отдел „Съгласуване и контрол”, чиито служители са отговорни за превантивния, оперативния и последващия контрол по изпълнението на сключените договори за концесии на подземни богатства, както и на договорите за концесии на морски плажове.

Министърът на регионалното развитие и благоустройството определя комисия за контрол по изпълнението на договорите за добив на подземни богатства, а от 31.07.2006 г. определените от министъра комисии са две - едната за контрол на концесиите на находища на територията на Северна България и другата за Южна България.

Министърът на регионалното развитие и благоустройството не определя изрично длъжностни лица по смисъла на Закона за концесиите, което е предпоставка за припокриването на функции и увеличава риска от формализирането на контрола.

Тенденцията за запазване на числеността на персонала в отдел „Съгласуване и контрол” при увеличаващ се брой на сключените от министъра на регионалното развитие концесионни договори за добив на подземни богатства затрудняват работата по текущия контрол.

Привличането на консултанти с непрецизирани и по същество чисто технически дейности не подпомагат експертно контролната дейност.

Липсата на подробна регламентация на правомощията на членовете на комисията за контрол, както и липсата на пълнота на водените протоколи от провежданите заседания на комисията, правят невъзможно персонализирането на отговорностите и затрудняват проследяването на изпълнението на вземаните решения и дадените указания.

Договорите са сключени от министъра на регионалното развитие и благоустройството по ред и условия за концесиониране съгласно изискванията на българското законодателство.

Целите на контрола за стриктното изпълнение на договорите за концесии на добив на скалнооблицовъчни материали, както и за навременното отстраняване на възникнали пречки, не са постигнати в пълна степен през одитирания период.

Дейностите по създадената организация от Министерството на регионалното развитие и благоустройството от 01.01.2006 г. до 31.12.2008 г. се оценяват като неефективни, с отчитане на тенденция за подобряване в анализираните години.

През одитирания период са действали 19 концесионни договора за метални полезни изкопаеми. Дирекция „Природни ресурси и концесии”, на която са възложени функциите по контрола, няма действащи вътрешни правила за цялостната организация на дейността й, включително и за отдела, който се занимава с контрола по изпълнението на концесионните договори за добив на метални полезни изкопаеми.

Обхватът и отговорностите на текущия контрол по изпълнението на концесиите не са конкретно определени и изрично възложени. Не са определени изрично и длъжностните лица от администрацията, които го осъществяват.

Не са създадени правила и ред, които да гарантират пълнота и интегритета на досиета на концесиите. Числеността и капацитета на персонала не са достатъчни, за да се осигури ефективно действаща контролна система. Това повишава риска за своевременното и качествено извършване на всички дейности и контролни процедури.

Не е осигурено проследяване на извършваните контролни процедури и операции и на резултатите от тях. Субективността на изпълнението на контролните процедури създава риск по отношение на тяхната пълнота и качество и липса на яснота по отношение на прилаганите критерии за оценка.

Липсва действаща информационна система, което оказва неблагоприятно въздействие върху възможностите на управленския контрол и създава висок риск за ефективността на обратната връзка, а от там и за адекватността и своевременността на управленските решения.

Контролът от длъжностните лица се основава изцяло на подадените от концесионерите данни, което създава риск от манипулиране на данните с цел намаляване на концесионното възнаграждение.

Функциониращата контролна система не може да се определи като ефективна, тъй като не е доизградена. При съществуващата организационна структура, опитността и компетентността на персонала не могат да компенсират недостатъчната численост и капацитет, необходими за ефективно функционираща контролна система.

Споразумението за заем (Заем №. BG-P4) на стойност 14 312 млн. японски йени е предназначено да финансира проект „Разширение на пристанище Бургас: Нов източен вълнолом, подходен навигационен канал и терминал за насипни товари”. Споразумението е подписано през 1998 г. между Задграничния фонд за икономическо сътрудничество⁵, Япония и Република България, представлявана от министъра на транспорта и комуникациите. Споразумението има характер на международен договор за получаване на държавен заем.

В споразумението за заем е предвидено национално съфинансиране за гражданските и строителни работи в размер на 18 на сто, както и задължението Република България да покрие всички допълнителни разходи по проекта или разходи, извършени след договорения краен срок.

Целта на проекта е разширение на пристанището за обслужване на големи товарни плавателни съдове. Предвидено е новият терминал да обработва 6,5 милиона тона насипни товари годишно.

Изпълнителна агенция за проекта е „Пристанище Бургас” ЕАД. Консултант и инженер на проекта е „Pacific Consultants International”. Изпълнители на работите са: за строително-монтажните и драгажни работи (Пакет № 1) - „Penta Ocean – Mitsubishi” JV, за доставката на претоварно оборудване (Пакет № 2) - „VAB Vatech” JV.

Възникналите по време на изпълнението екологични проблеми, откритите необезвредени пехотни амуниции по дъното на Бургаския залив и други обстоятелства са наложили изменения в проекта и редукции в техническото му изпълнение.

С протоколно решение на МС от 2005 г. е прието подходният канал да бъде изваден от обхвата на работите, които трябва да изпълни „Penta Ocean – Mitsubishi” JV. Подписан е отделен договор (Пакет № 3), финансиран изцяло от държавния бюджет. Изпълнител на работите по Пакет № 3 е „Дреджинг Интернешънъл НВ”. Настъпилите промени са довели до две преразпределения на заемните средства, направени са и две вътрешни релокации, но общата сума не е променена.

Работите по Пакет № 1 са започнали през м. февруари 2001 г. и са приключили през м. юли 2005 г. за обект Терминал 2А и през м. септември 2006 г. за обект Нов източен вълнолом. Доставено е претоварното оборудване. Изпълнените работи по Пакет № 3 са приети с окончателен приемо-предавателен протокол, подписан през м. ноември 2007 г.

Към началото на м. декември 2009 г. изградените обекти не са въведени в експлоатация поради липсата на издадено от ДНСК разрешение за ползване на Терминал 2А, което рефлектира и върху останалите два обекта от проекта.

И трите обекта имат статут на незавършено строителство и не са заприходени към активите на Държавното предприятие „Пристанищна инфраструктура” и „Пристанище Бургас” ЕАД.

Общо усвоените средства по Пакети №№ 1, 2 и 3 са: 6 099 440 858 японски йени, 8 025 655 щ. долари (национално съфининсиране) и 79 147 038,23 лв. (национални средства за обект Нов подходен канал). Сумите са показани във валутата на плащане поради курсовите разлики на японската йена и щ. долар през периода на сертифициране на разходите (от 13.01.2005 г. до 08.02.2008 г.).

При одита е установено, че многобройните и чести промени в действащата през одитирания период нормативна уредба са довели до забава в приемането на подзаконовите нормативни актове и в изпълнението на проекта.

Не е създадена подходяща организация в ангажираните с проекта структури за адекватно разпределение на правата и отговорностите между тях. Възлагането на права и отговорности на много звена и липсата на утвърдена система за комуникация и координация между тях е затруднило извършването на ефективен мониторинг и контрол.

Процедурите за възлагане на поръчки, финансирани от заемните средства и държавния бюджет, са спазвани.

Ръководството на министерството е информирано за изпълнението на проекта и усвояването на средствата, но липсват постоянни и последователни комуникационни взаимоотношения между ангажираните с проекта структури.

Създадената организация не е позволила регулярно наблюдение и контрол на дейностите, което не е гарантирало целесъобразността и своевременността на управленските решения. Договорените срокове за погасяване на задълженията по заема не са спазени. Отговорностите за осъществяване на мониторинг през отделните етапи от проекта не са разпределени, което е подложило на риск качественото изпълнение на строителните работи.

Формалното изпълнение на задълженията, свързани с контрола, е довело до това, че не са отстранени дефекти по време на гаранционния период. Не са предприети своевременни и ефективни мерки за въвеждане на обектите в експлоатация. Статутът на незавършено строителство на изградените и вече функциониращи обекти създава сериозни затруднения при намиране на ефективни и ефикасни решения за експлоатацията на терминала за насипни товари.

На ръководителя на одитирания обект са дадени препоръки, свързани с: мерки за въвеждане на изградените обекти в експлоатация; изготвяне на програма за предприемане на резултатни управленски решения за развитието на терминала за насипни товари и „Пристанище Бургас” ЕАД и план за действие с конкретни срокове и отговорни лица за изпълнение на програмата; мерки за стабилизиране на терминала за насипни товари с цел отстраняване на установените слягания; осигуряване на средства за погасяване на задълженията по заема; съставяне на група за инвеститорски контрол на изгражданите големи транспортни инфраструктурни проекти.
3.29. Одит на изпълнението на Съвета за електронни медии за периода от 01.01.2007 г. до 31.12.2008 г.

Предметът на одита е осъществявания от СЕМ надзор върху радио- и телевизионните програми, разпространявани от радио- и телевизионните оператори относно спазването на изискванията на Закона за радиото и телевизията.

За одитирания период дейността на СЕМ не се планира. Няма определени стратегически цели и приоритети, а оттук и не се утвърждават оперативни и годишни планове с конкретни мерки и дейности и очаквани резултати за постигане.

Действието на надзора се разпростира само върху лицензираните и регистрираните радио- и телевизионни програми. През одитирания период част от разпоредбите на Закона за радиото и телевизията не са били предмет на надзор от СЕМ.

СЕМ не прилага част от правилата на вътрешни актове за планиране на надзорната дейност. Годишен план за дейността по мониторинг не се приема с решение на СЕМ, месечните планове не се утвърждават от председателя и не се определят планови стойности по определени показатели.

СЕМ не разполага с информация за общия брой подлежащи на надзор обекти - лицензираните и регистрираните радио- и телевизионни програми. За целите на надзора се ползва информацията от публичния регистър за издадените лицензии и извършените регистрации, поддържан от СЕМ. В публичния регистър не се съдържа информация за общия брой регистрирани и/или лицензирани радио- и телевизионни програми, нито за броя на операторите, които ги разпространяват. Състоянията на регистъра не се архивират и/или съхраняват към определен момент, поради което е невъзможно проследяване на изменението на броя на програмите и операторите, които ги разпространяват. В досиетата на регистрираните и лицензираните радио- и телевизионни оператори, съхранявани на хартиен носител, не се съдържат документи, свързани с осъществявания надзор и образуваните административно-наказателни преписки срещу оператори.

Няма приети правила за подбор (селекция) на обекти (радио- и телевизионни програми) и не се прилага формализирана оценка на риска на програмното съдържание за включване в графиците за запис и наблюдение.

За периода 2007 г. и 2008 г. не са извършвани разчети за установяване на потребностите от административен капацитет в СЕМ. Съветът за електронни медии приключва 2008 г. с обща численост от 25 експерти в областта на надзора при 309 радио- и телевизионни оператора, разпространяващи 560 програми, или 1 експерт осъществява надзор средно по 22 програми.

Във връзка с изпълнението на Проект по ФАР от 2003 г. е получено оборудване, предназначено за изграждането и функционирането на Интегрирана мрежа за мониторинг и контрол. Съгласно Техническата спецификация, интегрираната мрежа се разглежда като система, която следва да приема радио- и телевизионни програми, да дигитализира и кодира приеманите сигнали и да ги записва в архив. Програмите, съхранявани в архива на системата, са обект на надзор по Закона за радиото и телевизията, който се извършва от “персонала за мониторинг” в съответните работни станции. Данните по случаите на нарушения следва да се съхраняват в хранилище.

По време на одита е установено, че не се използват всички подсистеми и възможностите на интегрираната мрежа за целите на надзора. Пренастройването на приемащата подсистема се извършва относително рядко в рамките на годината. Фактът, че не са въведени предвидените индикатори в подсистемата за мониторинг, лишава експертите от автоматизиран предварителен преглед над целия получаван програмен поток от приемащата подсистема. Регистърът, предвиден в интегрираната мрежа, не е изграден и не функционира. СЕМ не е в състояние съществено да оптимизира надзорната си дейност чрез интегрираната мрежа.

Планирането и отчитането на мониторинга на радио- и телевизионни програми на ниво национален мониторинг не се влияе съществено от изграждането и експлоатацията на интегрираната мрежа за мониторинг и контрол и броя на експертите, които го извършват.

СЕМ не отчита ограничителните условия при организиране на надзорната дейност за осигуряване на периодичност, равнопоставеност и максимален обхват на обектите на надзор. През одитирания период се наблюдават и анализират 37 на сто от програмите, подлежащи на надзор. СЕМ не се възползва от възможностите, които осигурява интегрираната мрежа за мониторинг и контрол. Установена е относителна еднаквост на най-наблюдаваните програми, като е значителен броят на програмите, които не се наблюдават. Създадената организация при извършване на мониторинга, като част от надзора, не е достатъчно ефективна, защото няма приети критерии за приоритетно включване на програми в графиците за наблюдение съобразно степента на риска и няма правила и процедури за разпределение, възлагане, отчитане и контрол върху изпълнението на задачите. Има телевизионни програми с национален обхват на разпространение, които не са наблюдавани през одитирания период и не е извършван анализ на обществения интерес и нагласи за целите на надзорната дейност.

Част от законовия надзор остава без указания (методика) за извършването му.

Макар броят на съставените актове за установяване на административни нарушения през 2008 г. да нараства спрямо 2007 г. с 26 на сто, броят на издадените наказателни постановления намалява с 20 на сто. През 2008 г. нараства и броят на прекратените административнонаказателни преписки. Броят на разгледаните през 2007 г. и 2008 г. от СЕМ административно-наказателни преписки се запазва, но броят на изпратените предупреждения до нарушителя по чл. 28 от Закона за административните нарушения и наказания за маловажни случаи нараства през 2008 г. За одитирания период няма издадени наказателни постановления за системно нарушаване на разпоредбите на Закона за радиото и телевизията, въз основа на което да бъде заличена регистрацията на оператор на основание Закона за радиото и телевизията. СЕМ не упражнява правомощия по чл. 117 и чл. 118 от Закона за радиото и телевизията и няма издадени разпореждания за преустановяване на нарушения и отнети лицензии.

СЕМ няма одобрени образци на общ и индивидуален отчет за дейността по извършване на мониторинг, поради което съдържанието на информацията в различните отчети за различните периоди не е идентично. Не може да се установят по безспорен начин резултатите от отчетените видове мониторинг като брой проверки по постъпили сигнали и като брой оператори, на които е осъществен надзор по спазване на заявените при регистриране програмни проект, концепция, профил (формат), схема.

Отчитаните данни в индивидуалните, месечните и годишни отчети за дейността по мониторинг са подходящи за измерване и оценка на индивидуалното изпълнение, както и за измерване на натовареността и приноса на всеки служител. Тази информация не е достатъчна за съставяне на обобщен отчет на структурните звена.

В устройствения правилник на СЕМ не е предвидена организация за работа с предложенията и сигналите, което е неизпълнение на разпоредбите от Административно-процесуалния кодекс.

За 2007 г. и 2008 г. са отчетени общо 142 проверки на място. В хода на проверките е установено, че в посетените населени места се разпространяват 122 нерегистрирани и/или нелицензирани програми. Докладваните резултати и направени предложения от проверките на място не са приети с необходимото внимание от СЕМ и не са предизвикали адекватни мерки и действия за решаване на поставените за разглеждане проблеми.

СЕМ няма утвърдена методика за извършване на отчетения мониторинг, а в докладите за дейността по мониторинг не се съдържа информация за резултатите от извършването му, поради което информацията не подлежи на последващ контрол.

За одитирания период броят на лицензираните програми, върху които е осъществен надзор по спазване на условията на издадените лицензии, е общо 14. Въпреки установеното неспазване на параметрите на програмните лицензии, през одитирания период не са наложени наказания по съгласно Закона за радиото и телевизията или други надзорни мерки. Няма издадени и задължителни указания по изпълнение на лицензиите.

Информацията от отчетите за дейността по мониторинг, както и докладите от възложените проверки, не се ползва от СЕМ за целите на управлението на надзорната дейност.

Целите на надзорната дейност на СЕМ не са постигнати за: осигуряването на пълен обхват на предмета на надзор; пълен обхват на обектите, подлежащи на надзор за определен период; непрекъснатост на наблюдението на обектите на надзор; определяне на обектите за наблюдение; ефективен контрол, доколкото не се реализира административно-наказателната отговорност поради увеличаване на случаите на „маловажност” на деянието и прекратяване на преписките.

В съответствие с нормативните изисквания дейността по вътрешен одит в Столична община е регулирана със следните вътрешни актове: Устройствен правилник за организацията и дейността на столичната общинска администрация; Статут на дирекция „Вътрешен одит”; Вътрешни правила за дейността на дирекция „Вътрешен одит”; стратегически и годишен план.

В Устройствения правилник на столичната общинска администрация не са ясно дефинирани и разграничени основни функции на вътрешния одит, определени със Закона за вътрешния одит в публичния сектор.

Създадени са условия за осигуряване на независимост и обективност на вътрешния одит.

В съответствие с изискванията на закона и Стандартите за вътрешен одит е разработена Програмата за осигуряване на качество на одитната дейност.

Административният капацитет на дирекция „Вътрешен одит” не е достатъчен за осъществяване на дейността, както като утвърдена численост, така и като заети щатни бройки. Действащото до 01.07.2008 г. поименно разписание на длъжностите не е адекватно на фактическото състояние на човешките ресурси в дирекция „Вътрешен одит”.

През 2008 г. са създадени условия за развиване на компетентността и повишаването на квалификацията на служителите от дирекцията чрез подходящи теми за обучение. Вътрешните одитори не са обучавани за извършване на контрол върху усвояването и разходването на европейските средства и не им е осигурен достъп до класифицирана информация, което създава риск за изпълнение на одитни ангажименти. По време на одита са предприети мерки в тази насока.

При разработване на стратегическия план са спазени ключовите изисквания и етапи от указанията за стратегическо планиране на дейността по вътрешен одит.

Съвкупността от фактори (значителен брой единици за одитиране, възприетата честота и продължителност на одитните ангажименти в условията на недостатъчно кадрово обезпечаване) създава риск при годишното планиране да не се включат всички, подлежащи за одитиране области.

През декември е изготвен анекс към годишния план за дейността на дирекцията за 2008 г. Отпадат седем одитни ангажимента за даване на увереност и се включват пет. Към анекса не са приложени оценка на риска и обосновка за включване/отпадане на одитни ангажименти.

Възлагането на вътрешния одит да извършва одитни ангажименти за даване на увереност, без да е направена оценка на риска и своевременна корекция на годишния план, създава предпоставки за накърняване на независимостта на вътрешния одит при планиране на одитните ангажименти.

В съответствие със статута на дирекцията, резултатите от одитните ангажименти се докладват директно на кмета на Столична община.

В резултат на изпълнените ангажименти за консултиране е създадена предпоставка за подобряване на функционирането на системите за финансово управление и контрол. Извършените ангажименти за консултиране са ефективни и е постигната основната цел на одитния ангажимент за консултиране - подобряване на процесите на управление на риска и контрола.

Планирането на одитните ангажименти за даване на увереност е в съответствие със Стандартите за вътрешен одит в публичния сектор и Наръчника за вътрешен одит и приложенията към него. Одитните планове осигуряват постигане на целите на одитните ангажименти.

Изготвената одиторска документация е пълна. Допуснати са пропуски по оформянето на работните документи и част от тях не са подписани.

Изпълнено е основното предназначение на одиторския доклад да съдържа обективно мнение за ефективността на контролните механизми, гарантиращи добро финансово управление и да дава препоръки с цел отстраняване на установените грешки, слабости и нередности.

Изпълнението на одитните ангажименти е в съответствие с приложимото законодателство, стандарти и методология. Констатираните недостатъци не са повтарящи се, отнасят се до отделни аспекти на одитния ангажимент и не оказват влияние върху цялостната оценка на качеството на дейността по вътрешен одит в Столична община. С цел отстраняването им и постигането на пълно съответствие с приложимите стандарти и методологията, по време на одита е разширен обхватът на контролните дейности при осъществяването на контрол по качеството от директора на дирекцията.

Изпълнението на значителна част (81 на сто) от предложените препоръки води до повишаване на вероятността за постигане на целите на Столична община и нейните структури и до намаляване на нивото на риска в тях.

Предприетите действия за популяризиране на добрите практики и оповестяване то на допуснатите грешки в структурите на Столична община, при които се изпълняват аналогични процеси, допринасят за минимизиране на рисковете при протичането им, за подобряване на финансовото управление и контрол и са предпоставка за повишаване на ефективността на дейността по вътрешен одит.