О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

За бенефициент на проекта е определена дирекция „Управление на средствата от Европейския съюз”, отдел „Координация на Национална стратегическа референтна рамка”, в качеството й на Централно координационно звено.

Основната задача при въвеждането на Информационна система за управление и наблюдение (ИСУН) е осигуряването на обширна, точна и навременна информация за изпълнението на операциите по проектите и програмите, съфинансирани от Структурните и Кохезионния фондове. Целта на ИСУН е да гарантира ефикасно управление и наблюдение на усвояването на структурните инструменти на ЕС в България, както и да осигурява постоянния обмен на данни с Европейската комисия.

Системата е проектирана така, че да отговаря на специфичните нужди на България - в съответствие с броя на оперативните програми и със заложените в нормативната база принципи и правила. Системата е с контролиран достъп, като потребителите са специално определени. ИСУН функционира на основата на връзката клиент - сървър, като дава достъп на съответните потребители - Управляващи органи на оперативната програма, Междинни звена, бенефициенти, Сертифициращ орган, членове на Комитети за наблюдение, Одитиращ орган, до основната база данни, инсталирана в Министерство на финансите. ИСУН подпомага на всички нива органите, отговорни за управлението, наблюдението, оценяването и контрола на седемте оперативни програми.

Основните функции на системата включват регистриране на всички кандидати за безвъзмездна помощ (бенефициенти), техните предложения и свързани документи; регистриране и документиране на всички действия на оценителните комисии; управление на одобрените проектни предложения (проектите); управление на проверките и нередностите; финансово управление на оперативните програми (без осчетоводяване на операциите); изготвяне на всички необходими отчети към национални органи и органи на Европейската комисия, обхващащи изпълнението на всички нива на оперативните програми.

Бизнеспроцесите по проекта са разработени с помощта на доставен и внедрен специализиран софтуер. Разработена е и основната конфигурация на ИСУН, представляваща съвкупност от системни и потребителски модули. В процес на изпълнение е разработването и внедряването на разширената конфигурация на системата, включваща допълнителни модули - за електронни услуги за бенефициентите и за публична информация. Основната част от потребителите са обучени за работа с ИСУН. Предстои изпълнението на допълнителни дейности, включващи осигуряване на публичност на проекта. Осигурено е непрекъснатото поддържане и актуализиране на системата.

Оперативната историческа и текуща информация по проектите по всички оперативни програми е налична в системата. Независимо, че базата данни не е разположена на отделен сървър, вероятността от загуба на данни от базата е сведена до практическия минимум.

Плащанията по предоставените услуги за изпълнение на проекта са осъществени в съответствие с нормативните изисквания и са надлежно документирани. Към 31.10.2009 г. (след одитирания период) усвоените средства по проекта възлизат на 2 207 280 лева, което представлява 63 на сто от общия бюджет на проекта.

Определени са изпълнители за осъществяване на предвидените дейности по проекта чрез провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки. Констатирани са пропуски при възлагането на обществени поръчки - сключване на договор преди влизане в сила на определението на Върховния административен съд; сключване на договор, при който периодът за изпълнение на услугата е спазен, но е удължен крайният срок за изпълнение на проекта; сключване на договори без представянето на всички необходими документи; несъответствие между отделните приложения в документацията за участие в процедура.

Контролните дейности не във всички случаи са действали достатъчно ефективно и не са изпълнили основното си предназначение - да предотвратят, разкрият и коригират констатираните пропуски в процеса по избор на изпълнители на обществени поръчки.

Общата оценка е, че изпълнените основни дейностите по проекта и въвеждането на ИСУН са предпоставка за създаване на ефективна и ефикасна система за управление и контрол на средствата от Структурните инструменти на ЕС.

В резултат на одита е дадена препоръка към министъра по управление на средства от ЕС да се предприемат действия за осигуряване на достъп на външни одитори до ИСУН във връзка с осъществяване на контрол по изпълнение на проекти, финансирани от Структурните и Кохезионния фондове на ЕС.

През одитирания период Агенцията по геодезия, картография и кадастър е участвала в разработването на нормативни актове, необходими за изпълнение на Програма „Кадастър и геодезически дейности”. Неприемането на разработения от агенцията проект на Наредба съгласно Закона за кадастъра и имотния регистър за условията и реда за създаване, поддържане и ползване на информационните системи е неизпълнение на изискванията на Закона за кадастъра и имотния регистър.

Законът за кадастъра и имотния регистър не съответства на Закона за обществените поръчки в частта, отнасяща се до участниците в обществена поръчка - изработване на кадастрална карта и кадастрални регистри. Законът за кадастъра и имотния регистър не регламентира до каква степен е допустима публичността на личните данни, съдържащи се в кадастъра. Описанието на недвижимите имоти по Закона за кадастъра и имотния регистър не съответства с описанието, регламентирано в Закона за устройство на територията.

Действащата нормативна уредба осигурява необходимите условия за осъществяване дейността на Агенцията по геодезия, картография и кадастър по изпълнение на Програма „Кадастър и геодезически дейности”. Непълнотата и несъответствието в нормативните актове създава риск за ефективното й изпълнение.

От извършения преглед на Дългосрочната програма за дейността на Агенцията по геодезия, картография и кадастър по създаването на кадастъра и имотния регистър, Оперативната програма за 2007 г., разработените в програмен формат бюджети на Министерството на регионалното развитие и благоустройството и направения сравнителен анализ на информацията е установено, че е изградена връзка между формулираната политика в областта на геодезията, картографията и кадастъра, и идентифицираната стратегическа цел.

Определените показатели за изпълнение на дейностите по програмата съответстват на заложените цели, но не са всеобхватни или не са достатъчно обвързани, за да се оцени ефектът от изпълнение на контролната дейност. Няма определени конкретни показатели за оценка на степента на постигане на ползата /ефекта от превантивната контролна дейност.

Получаването на правоспособност по кадастър чрез вписване в регистрите има формален характер. Проверените процедури на проведени обществени поръчки са в съответствие с изискванията на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки.

Създаването на кадастрална карта и регистри за 2007 г. е достигнало 78 на сто изпълнение, като за останалата част се работят кадастрална карта и регистри и са извършени необходимите плащания. За 2008 г. изпълнението по създаването на кадастралната карта и регистри е 100,14 на сто.

В Агенцията по геодезия, картография и кадастър се следят натуралните показатели, свързани с отчитане на дейностите по обслужване на гражданите. През одитирания период по Проект „Кадастър и имотна регистрация”, финансиран от Световната банка, се изгражда интегрирана информационна система за кадастър и имотен регистър, която влиза в експлоатация на практика през 2009 г.

Фактът, че не е изградена през 2007 и 2008 г. регламентираната със Закона за кадастъра и имотния регистър връзка с Единния класификатор на административно-териториалните и териториалните единици (ЕКАТТЕ), Единния държавен регистър на стопанските субекти в Република България (БУЛСТАТ) и Единната система за гражданска регистрация и административно обслужване на населението (ЕСГРАОН), е по независещи от агенцията фактори.

В Агенцията по геодезия, картография и кадастър се водят и поддържат в актуално състояние всички нормативно определени регистри. След влизане в експлоатация на интегрираната информационна система, част от регистрите са интегрирани в нея.

Длъжностните характеристики за всяка длъжност са съобразени с дейностите на дирекциите и службите по геодезия, картография и кадастър. Недостатъчният административен капацитет и нарастналият обем работа създават предпоставки за намаляване на бързината и качеството на обслужването на гражданите.

Проведените през 2007-2008 г. обучения показват висока степен на изпълнение на годишните програми за обучение.

С предоставените финансови средства за 2007 г. и 2008 г. Агенцията по геодезия, картография и кадастър е осъществявала дейностите по изпълнението на Програма „Кадастър и геодезически дейности”.

Неусвояването на част от осигурените средства през 2007 г. не е пряко свързано с дейностите по изпълнение на програмата.

За същата година агенцията не е получила в пълен размер средствата. Извършената корекция по бюджета на агенцията в края на 2008 г. не дава възможност за усвояване на допълнително предоставените средства за изпълнение на дейностите по изработване на кадастралната карта и регистри.

Агенцията по геодезия, картография и кадастър осъществява контрол по изпълнението на Програма „Кадастър и геодезически дейности” съгласно изискванията на нормативната уредба. Създадени са условия за ефективно използване на ограничения човешки ресурс.

Недобрите комуникационни взаимоотношения с Агенцията по вписванията създават риск от срочното и ефективно изпълнение на програмата.

Обект на одита е дейността на дирекция „Водоснабдяване и канализация”, която управлява средствата от републиканският бюджет, насочени през одитирания период за реализиране на програмата.

В дирекция „ВиК” са спазвани нормативните актове, които се отнасят до човешките ресурси. Установено е наличието на пълен набор от документи, регламентиращи отношенията вътре в структурата и тези със сродни структури и клиенти.

Констатирано е, че няма орган, който да обобщава направените инвестиции в сектора от финансова гледна точка и резултатите от дейността им. Това ограничава възможностите за интегрирано управление на водните ресурси и вземане на стратегически решения.

Съществуват различия между планираните и действително финансираните обекти през одитирания период. Одобрените средства по бюджетите на Министерството на регионалното развитие и благоустройството за 2007 г. и 2008 г. за изпълнение на програмата за ВиК инфраструктура са в съответствие с предвидените такива в оперативните планове за 2007 г. и 2008 г.;

В резултат на извършения одит може да се изрази мнение, че дирекция „ВиК” в Министерството на регионалното развитие и благоустройството през одитирания период не е изпълнила ефективно заложените в Програма „Изграждане и управление на „ВиК” инфраструктура” цели.

В Министерството на регионалното развитие и благоустройството е осигурен необходимия административен капацитет за изпълнение на дейностите по програма „Геозащита” от програмния бюджет за 2007 г. и 2008 г.

Дирекция „Благоустройствени дейности” е ръководена от и.д. директор, което е риск за добрата организация и ефективното планиране и изпълнение на програмата.

С предоставените финансови средства за 2007 г. и 2008 г. министерството е осъществявало дейностите по изпълнението на програмата. Неусвояването на средства за капиталови разходи през одитирания период – 5,10 на сто през 2007 г. и 4,25 на сто през 2008 г., създава риск за постигане/изпълнение на оперативните цели на програмата.

Липсата на наредба за мониторинг на свлачищата създава риск за осъществяване на превенция, ограничаване на свлачищните процеси и ефективно управление, както и представлява неизпълнение на изискванията на Закона за устройството на територията.

В “Геозащита” ЕООД – Варна, Плевен и Перник, се съхранява информация и база данни за свлачищата на територията на цялата страна. Предоставянето на актуална информация за състоянието и развитието на свлачищните процеси от трите търговски дружества е в зависимост от финансовата обезпеченост, отразена в договорите за режимни изследвания. Формата и съдържанието на създаващия се регистър не са нормативно регулирани поради липсата на наредба за мониторинг.

Министерството на регионалното развитие и благоустройството оказва своевременна консултантска помощ на общините при възникване на бедствени ситуации чрез извършване на консултантските услуги. Министерството осъществява контрол върху инвестиционните намерения в свлачищни райони на територията на страната чрез издаването на предварително разрешение по Закона за устройство на територията.

Липсата на обобщен анализ на информацията, постъпила в дирекция „Благоустройствени дейности” в резултат на проведените режимни изследвания, и определянето на приоритетни геозащитни обекти създава риск да не бъдат включени в инвестиционната програма обекти с висока степен на проявление на разрушителни процеси, както и да има неефективно планиране.

Чрез изпълнение на обектите се възстановяват и се защитават инфраструктурата и терените по протежение на Черноморското крайбрежие, застрашени и засегнати от свлачища, както и се укрепват терените, изложени на ерозия, и се защитава инфраструктурата по крайбрежието на р. Дунав.

Поименното разпределение на обектите, включени в инвестиционната програма за съответната година допринася за повишаване на отговорността на служителите, ангажирани в програма „Геозащита”. Контролът, осъществяван по изпълнение на обектите, се извършва по правила, гарантиращи неговата ефективност.

В Министерство на регионалното развитие и благоустройството са създадени предпоставки за изпълнение на програма „Геозащита”.

Осъществените превантивни и контролни функции и управлението на проекти за геозащита са насочени към постигане на оперативните цели на програмата.

Недобрата организация по планирането и изпълнението на заложените показатели е довела до неусвояване на средства от републиканския бюджет и съответно до намаляване броя на изпълнените проекти.

На министъра на регионалното развитие и благоустройството са дадени препоръки за: провеждане на конкурс за назначаване на директор на дирекция „Благоустройствени дейности”; разработване на Наредба за мониторинг съгласно закона; мерки във връзка с определяне на приоритетни геозащитни проекти; отписване от баланса на технологично завършени геозащитни обекти.
3.10. Одит на Програма “Ефективно използване на енергията и енергийните ресурси” за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2008 г.

При изготвянето на оценката за ефективното и ефикасното изпълнение на заложените дейности за изпълнението на целите в Програма “Ефективно използване на енергията и енергийните ресурси” за периода 2006 г. – 2008 г. е разгледана дейността на отговорните за изпълнението й: Министерството на икономиката и енергетиката, дирекция „Енергийна ефективност и опазване на околната среда, и Агенцията по енергийна ефективност – второстепенен разпоредител с бюдежтни кредити.

Изпълнението на Програма „Ефективно използване на енергията и енергийните ресурси” е финансово осигурено със средства от държавния бюджет и получени безвъзмездни помощи от „Глобален екологичен фонд” към Световната банка и от Република Австрия.

Уточнените разходи за изпълнението на програмата възлизат на 30 262 хил. лева, а извършените и отчетени разходи са в размер на 23 754 хил. лв. Установено е, че значителна част от уточнените разходи – 52 на сто, и от отчетените разходи – 46 на сто, по програмата са свързани със субсидии и капиталови трансфери за дейности на Фонд “Енергийна ефективност”. В програмно ориентираните към резултатите бюджети на Министерството на икономиката и енергетиката за посочените години не са уточнени и планирани показатели за изпълнение на дейността на Фонд “Енергийна ефективност”и тя не е отчитена по програмите.

С приетите нормативни актове в значителна степен е осигурено хармонизиране на националното законодателство с това на ЕС. Не са спазени сроковете по приемането на подзаконовите нормативни актове по прилагането на Закона за енергийна ефективност, което е довело до забавяне на част от планираните дейности по програмата.

Неефективното сътрудничество и неангажираността на институциите на национално и регионално ниво е оказало влияние върху коректността и пълнотата на представената и събрана в Агенцията по енергийна ефективност информация за състоянието на енергийната ефективност в страната. Не е създадена добра координация и взаимодействие и между структурните звена в Министерството на икономиката и енергетиката.

При одита е направена оценка на постигнатия резултат от финансираните целеви програми по чл. 11 на Закона за енергийната ефективност. Няма данни собствениците на сградите, включени в целевите програми за 2006 г. и 2007 г., да са изпълнили енергоспестяващите мерки, които водят до изпълнението на задължението по Закона за енергийната ефективност за задължително сертифициране. От сградите, включени в целевите програми през одитирания период, нито една не е сертифицирана.

Изпълнението на целевите програми е оценено като неефективно и неефикасно: 97 на сто от средствата са изразходвани, без да са налице данни за предприети конкретни енергоспестяващи мерки. Не е постигната основната цел - намаляване на енергийната интензивност на брутния вътрешен продукт чрез намаляване на потреблението на енергийни ресурси от крайните потребители на горива и енергия в сградния фонд.

Министърът на икономиката и енергетиката ежегодно утвърждава „Насоки за кандидатстване за отпускане на безвъзмездна помощ за извършване на обследване за енергийна ефективност с цел подобряване на конкурентоспособността и за насърчаване на местното устойчиво развитие чрез подкрепа на енергоспестяването”.

През одитирания период 80 малки и средни предприятия са получили безвъзмездна държавна помощ от Агенцията, в резултат на която са извършили енергийни обследвания за енергийна ефективност на промишлените си системи. От Агенцията не е осъществен контрол върху бенефициентите (малки и средни предприятия), получили безвъзмездна помощ, относно изпълнението (внедряването) на предписаните им енергоспестяващи мерки, както и не е получена информация за изпълнението на мерките. В Агенцията няма данни за реализирана реална икономия на енергия и за подобряване на конкурентноспособността на МСП.

Усвоените средства за безвъзмездно финансиране на малките и средни предприятия са само 56 на сто спрямо утвърдените, поради несвоевременното утвърждаване на насоките за съответната година от министъра на икономиката и енергетиката и тяхното публикуване. Липсват данни за реализирана реална икономия на енергия и за подобряване конкурентноспособността на малките и средни предприятия поради неосъществен контрол от Агенцията по енергийна ефективност.

За периода 2006 г. – 2008 г. осъществяваният от Агенцията по енергийна ефективност контрол по енергийна ефективност е сведен само до документални проверки.

При приемането (проверките) на докладите за обследване на сгради държавна и/или общинска собственост по целевите годишни програми по чл.11 от Закона за енергийната ефективност не са извършени проверки за уточняване на причините за значителното разминаване между квадратурата, заявена от собствениците на сгради, и утвърдена от министъра на икономиката и енергетиката и посочената от обследващата фирма квадратура.

От агенцията не са използвани пълноценно предвидените в закона правомощия за: извършване и/или назначаване на експертизи на обследванията в сгради и промишлени системи; извършване на контролни обследвания и контрол по отношение на изпълнението на предписаните енергоспестяващи мерки.

Изпълнението на дейностите по Програма „Ефективно използване на енергията и енергийните ресурси” през периода 01.01.2006 г. - 31.12.2008 г. е неефективно поради неизпълнение на част от заложените цели в програмата. Не е постигнато добро взаимодействие между институциите за изпълнение на целите на Националната дългосрочна програма за повишаване на енергийната ефективност до 2015 г. В Министерството на икономиката и енергетиката и Агенцията по енергийна ефективност липсва информация за степента на изпълнение на заложената национална индикативна цел за енергоспестяване до 2010 г., в размер на 3 сто от крайното енергийно потребление за три години (средно по 1 на сто годишно). Не е постигната основната цел, заложена в целевите програми за енергийна ефективност по чл. 11 от Закона за енергийната ефективност, като средствата са усвоени изцяло за обследване, без да са предприети реални енергоспестяващи мерки.

На министъра на икономиката и енергетиката са дадени осем препоръки, свързани с: планиране и отчитане по съответната програма в програмния бюджет на министерството на разходите за човешкия ресурс, ангажиран с дейностите по дадена програма; прецизиране на показатели за изпълнение на Програма „Ефективно използване на енергията и енергийните ресурси”; внасяне в МС на краткосрочни програми, предвидени в закона; мерки относно състава и дейността на Съвета за координация; своевременното утвърждаване и публикуване на „Насоки за кандидатстване за отпускане на безвъзмездна помощ за извършване на обследване за енергийна ефективност”; контрол на място върху енергийните потребители и лицата, извършващи обследване за енергийна ефективност, изпълнението на предписаните енергоспестяващи мерки и сертифициране на сгради и други.