О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Обект на одита са четири програми по програмния бюджет на Министерския съвет. Към политика „Определяне на националните приоритети и координация на политиките” са включени две програми – програма 1 „Определяне и осъществяване на вътрешната и външната политика на Република България” (Програма 1) и програма 2 „Координация и контрол на националните политики” (Програма 2). Другите две одитирани програми са програма 6 „Национален компенсационен жилищен фонд” (Програма 6) и програма 8 „Администрация” (Програма 8).

Процесът по въвеждане на програмния и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране стартира през 2002 г., но не е подробно уреден с действащите нормативни актове. Със Закона за устройството на държавния бюджет и Закона за държавния бюджет на Република България за съответната бюджетна година е регламентирано законово задължение разпоредителите с бюджетни кредити да съставят и представят тригодишна прогноза за бюджета и бюджет, включително с разходи по програми за съответната година. Ежегодно с решение на Министерския съвет се приемат правила за провеждане на бюджетната процедура за следващата финансова година. На основание РМС № 142 от 2008 г., Министерският съвет е включен към първостепенните разпоредители с бюджетни кредити, които съставят бюджет в програмен формат.

От Министерството на финансите са изготвени документи, които осигуряват методологията за въвеждане на подхода на многогодишно и ориентирано към резултати бюджетиране и са публикувани на неговата интернет страницата.

Действащите разпоредби в нормативните актове и създадената методология от Министерството на финансите позволяват съставянето, изпълнението и отчитането на бюджет в програмен формат, но не осигуряват уеднаквен подход в действията на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити. Липсва нормативно задължение те да създадат организация за съставянето на програмен бюджет и да утвърдят програмните структури на бюджетите си.

Това налага приемането на изчерпателна и трайна законова уредба за прилагането на подхода на многогодишно и ориентирано към резултати бюджетиране с цел унифициране на процедурите по съставяне на държавния бюджет и на съществуващата практика на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити.

През 2009 г. Министерският съвет съставя за първи път програмен и ориентиран към резултатите бюджет. Поради липса на предходен опит, не са спазени изцяло изискванията на Министерството на финансите и не е създадена подходяща организация при съставянето на бюджета в програмен формат. Не са приети необходимите вътрешни актове за определяне на ред и процедури за съставяне, изпълнение, отчитане, мониторинг и контрол на програмния и ориентиран към резултати бюджет. Не е осигурено участието на министър-председателя, политическите кабинети на министър-председателя и заместник министър-председателите, както и на главния секретар при определяне на стратегическите цели и програмната структура. Не е осигурено достатъчно специализирано обучение по програмно бюджетиране на ръководителите на дирекции и самостоятелни звена от администрацията на Министерския съвет и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити, участващи в изпълнението на програмите. В резултат на това ръководните длъжностни лица нямат необходимото разбиране за участието им при съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета по политики и програми. Не са определени ръководители на програмите и мениджъри на продуктите/услугите, в резултат на което отговорността за изпълнение и отчитане на програмите не е персонализирана и е затруднена координацията между структурните звена в администрацията на Министерския съвет, както и с външни организации, които имат отношение към изпълнението на програмите.

По този начин не са създадени необходимите предпоставки за успешно въвеждане от Министерския съвет на подхода на програмно и ориентирано към резултатите бюджетиране.

Програмната структура на бюджета на Министерския съвет за 2009 г. е изградена на базата на съществуващата организационна структура, като структурни звена със сходни дейности и функции са групирани по съответните програми. Определянето на програмната структура не е предшествано от анализ на състоянието на съществуващата организационна структура на администрацията на Министерския съвет, на функционалното взаимодействие между структурните звена и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и на необходимата численост за изпълнението на програмите.

Програма 1 няма определена цел. По одитираната политика, Програма 2 и Програма 8 е допуснато неясно и общо формулиране на целите, поради неизвършен анализ на рисковите фактори (външни и вътрешни) и неидентифициране на основните проблеми.

Не може да се направи цялостна оценка за степента на изпълнение на одитираните програми, тъй като в бюджета на МС: не са определени показатели за изпълнение на стратегическите и оперативните цели и на предоставяните по програмите продукти/услуги; не са посочени целеви стойности за измерване на очакваните резултати; не е осигурено точно и вярно разпределение на извършените разходи по програми; няма обвързаност между очаквани резултати, планирани дейности и ресурсна осигуреност по програмите; няма изградена система за наблюдение и оценка на изпълнението на програмния бюджет.

В одитираните програми няма ясно очертана логическа връзка между стратегическите и оперативните цели; определените продукти/услуги; планираните дейности за тяхното осигуряване, очакваните резултати и функциите на структурните звена, включени в изпълнението на съответните програми. При съставянето и отчитането на бюджета в програмен формат е допуснато смесване между определените продукти/услуги, дейности и функции на структурните звена.

След извършените промени по финансовата част на програмния бюджет не са правени промени в планираните дейности и в резултатите по програмите. След направени структурни промени във връзка със създаване на нови дирекции или прехвърляне на функции от една програма в друга не са извършени корекции по програмите. Направените корекции не са отразени в отчета за степента на изпълнението на програмния бюджет.

Извършените разходи по одитираните програми 1, 2 и 8 не са обвързани с постигането на определените цели, а са направени във връзка с финансирането на дейности от структурните звена, участващи в тяхното изпълнение. Извършените разходи по Програма 6 са насочени към постигане на целите на програмата.

Осигурени са необходимите финансови ресурси за изпълнението на одитираните програми, с изключение на Програма 6. Администрацията на Министерския съвет се нуждае от допълнително укрепване на административния капацитет по отношение на прилагането на програмния и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране.

Не са изпълнени нормативните изисквания програмният бюджет на Министерския съвет за 2009 г. и отчетът за степента на изпълнение на политиките и програмите по бюджета на Министерския съвет за първото полугодие на 2009 г. да бъдат публикувани на интернет страницата

Одитът е възложен на Сметната палата с решение на 41-то Народно събрание на Република България от 07.10.2009 г.

Бюджетната процедура в агенцията по отношение на предлагане и утвърждаване на капиталовите разходи е извършвана в съответствие с указанията на Министерството на финансите, но в условия на системен недостиг на бюджетни средства, необходими за планираните периоди и за покриване на просрочени задължения.

Планирането на необходимите средства на общия за бюджетните предприятия принцип на ограничаване, чрез разходни тавани по параграфи на единната бюджетна класификация предопределя постоянно значимо различие между необходими и предоставени средства за текущ ремонт и поддържане и зимно поддържане.

През 2007 г. не са приети Вътрешни правила за реда и организацията на възлагане на обществени поръчки, които да отразяват спецификата на Фонд „Републиканска пътна инфраструктура”.

След месец октомври 2008 г. започва актуализиране и оптимизиране на системата за финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Към момента на извършване на одита ефектът от оптимизиране на системата за вътрешен контрол не може да бъде проследен и оценен поради краткия период от приемането до края на одитирания период – 30.06.2009 г.

Вътрешните правила обхващат всички етапи от процеса на възлагане на обществени поръчки и регламентират ясно и точно правата и отговорностите на субектите. Правилата реално не се прилагат с практически изразен ефект от тях до края на одитирания период - 30.06.2009 г., което е резултат от непрекъснатите структурни и персонални промени в агенцията.

Предоставените аванси не се усвояват през продължителен период от време, през който сроковете, предвидени в подписаните договори, изтичат без предприети управленски и правни действия за възстановяването на авансите или за усвояването им. По този начин с предоставените бюджетни средства се финансират контрагентите на агенцията. Към 31.12.2008 г. размерът на осчетоводените аванси с изтекъл срок на усвояване е 7,5 млн. лв., а към 30.06.2009 г. – 9,7 млн. лв.

Не са създадени условия за управление на процеса на спиране и възобновяване на работата по обекти, тъй като: не са регламентирани и не се отчитат приоритетите на Агенция „Пътна инфраструктура” във връзка с планиране на работата по нови обекти, преди приключване на започнати в предходни години; не са разработени и не се прилагат вътрешни правила, регламентиращи критерии за определяне на конкретните обекти за спиране; не е определен и не се прилага единен подход за възстановяване на работата на обектите в зависимост от степента на изпълнението на договорените дейности и тяхната обществена значимост.

Актуална информация за действителната задлъжнялост на бюджета към контрагенти по договори, за които са приети (сертифицирани) извършени строителни и ремонтни работи, не се поддържа регулярно. Същата се изготвя инцидентно при поискване от съответните органи.

Липсата на ясни критерии, по които се извършват плащания по договори, създават риск от корупционни практики.

До февруари 2009 г. предварителният контрол преди поемане на задължение и преди извършване на разход е осъществяван формално. Сключвани са договори, без да е прилагана системата на двоен подпис. Създадената организация за предварителен контрол не предоставя разумна увереност, че дейността по сключване и изпълнение на договори след проведени обществени поръчки е провеждана законосъобразно.

През 2009 г. въпреки въвеждането на политики и правила по Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор, осъществяваните контролни дейности са все още неефективни.

При анализа на контролните дейности се установи, че те не постигат ефекта, за който са въведени.

Агенция „Пътна инфраструктура” е със сложна организационна структура. Честите структурни и персонални промени през одитирания период не са позволили да се създаде система за ефективен вътрешен контрол. От 01.01.2007 г. до 30.09.2008 г. правилата и провежданите процедури по осъществяване на предварителен контрол са формални и неефективни.

На практика липсва планиране на дейността по извършване на реконструкция, ремонти и поддържане на пътната мрежа, тъй като не са утвърждавани годишни програми и годишни инвестиционни програми по реда, предвиден в Правилника за прилагане на Закона за пътищата.

Установеният дисбаланс между планирани и предоставени средства на агенцията за извършване на основни дейности води до реална невъзможност да се финансират договорени дейности, свързани с поддръжката на пътната инфраструктура. Сключвани са договори без осигурено финансиране. Създадени са рискове изправните контрагенти по договорите да претендират за неустойки.

Не са защитени финансовите интереси на Агенция „Пътна инфраструктура” като възложител, тъй като бюджетни средства в значителен размер са предоставени като аванси по договори, които не са изпълнени.

Не са взети управленски решения за предприемане на действия срещу неизправните контрагенти по договорите за възстановяване на неусвоени в продължение на години аванси.

Общата оценка е, че контролните дейности не действат, а в случаите, в които са прилагани, не постигат ефекта, за който са въведени - да минимизират риска от нарушения на законодателството.

Като обща тенденция преобладават случаите на провеждане на процедури на договаряния без наличие на основания за това, както и на процедури за избор на изпълнител, проведени фиктивно, след като договорите вече са били възложени. Тази практика е в противоречие със закона и създава условия за непрозрачно изразходване на бюджетни средства.

Планирането на обществените поръчки не е съобразено с наличния финансов ресурс, в резултат на което са прекратявани процедури поради липса на финансови средства.

За постигане целите на одита са проверени 113 процедури по Закона за обществените поръчки и 72 по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Установеное, че е налице тенденция за неоснователното провеждане на процедури на договаряне без обявление, вместо на открити процедури.

Негативна е практиката за провеждане на фиктивни процедури за избор на изпълнители, които са осъществявани, за да узаконяват предварително възложените и извършени дейности.

В обявленията и документация за участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки се поставят изисквания, които необосновано ограничават или дават предимство на определени участници.

Не са въведени механизми за контрол върху работата на комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите.

Създадена е сложна и неефективна система за контрол върху дейността на Областните пътни управления по отношение възлагането на обществените поръчки.

Установяват се случаи на разделяне на обществените поръчки на части.

Не се упражнява контрол по спазване на законоустановените срокове за изпращане на информация за сключените договори за обществени поръчки, поради което са установени редица нарушения в тази връзка.

Не е създадена надеждна организация за опазване и съхраняване на документацията на проведените процедури за възлагане на обществени поръчки. Последващият контрол върху дейността на звената, упражняващи функции, свързани с този процес, е затруднен.

Не са защитени финансовите интереси на Агенция „Пътна инфраструктура”, тъй като не са предприемани действия срещу некоректните изпълнители по договори.

Спиранията на изпълнението на договорите за дълъг период от време създава рискове от влошаване на качеството.

Въпреки установено некачествено изпълнение на предмета по част от сключени договори, работата по тях е приета от длъжностните лица от Агенция „Пътна инфраструктура”, а стойността на договорите – изплатена. Липсва обособено звено за инвеститорски контрол.

От проверките по изпълнението на договора и на място на самите обекти, се установява, че в редица случаи договорите не са изпълнени в срок или е налице неточно или некачествено изпълнение на предмета на договора.

Практика на възложителя е да анексира договорите, без да са възникнали предпоставки за законосъобразно изменение на условията по тях, така както е предвидено в Закона за обществени поръчки. Част от обектите са спрени за дълъг период от време поради неосигурено финансиране от страна на възложителя, без договорите реално да са прекратени. На практика изпълнението на договора не може да бъде възобновено при същите условия, при които е сключен, което налага предоговаряне и създава рискове за нарушение на Закона за обществени поръчки.

В някои случаи за изпълнение на едни и същи видове строително-ремонтни работи са сключвани повече от един договор, по причина, че изпълнителите по основния договор не е изпълнил задълженията си.

При одита са проверени, анализирани и оценени спазването на нормативните разпоредби за съставянето на отчета за изпълнението на държавния бюджет за 2008 г., достоверността на съдържащите се в отчета показатели и стойности по съставни бюджети и съответствието на структурата и съдържанието със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г.

Законовите изисквания във връзка с изготвянето на отчета за изпълнението на централния бюджет, за съставянето на отчета за изпълнението на държавния бюджет от Министерството на финансите и неговото приемане от Министерския съвет са спазени.

Отчетът за изпълнението на държавния бюджет е съставен при прилагане на утвърдените от министъра на финансите за 2008 г. таблици за съответствието, с които се минимизират рисковете за несъответствие между изпълнението на бюджетите по параграфи от Единната бюджетна класификация и отчитането по показатели, приети със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г., както и между банковите сметки на централния бюджет и параграфите от Единната бюджетна класификация.

Приложени са контролни дейности, които обезпечават управлението на рисковете по подходящ начин при изпълнението и отчитането на разходите по централния бюджет.

Във връзка със съпоставката на приетите със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. и отчетените стойности по показателите на бюджетите, съставни на държавния бюджет, се провериха основанията за допълнително предоставените бюджетни кредити. Извърши се анализ на промените по бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити.

В изпълнение на нормативни актове и със заповеди на министъра на финансите на основание на Закона за устройството на държавния бюджет са извършени промени по бюджетите на министерствата и ведомствата и е увеличена предоставената от централния бюджет субсидия с над 2 500 000 хил. лв. Издадените заповеди за корекции при изпълнението на бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата през 2008 г. са многобройни - над 500, чрез тях през последните месеци на годината (ноември и декември) са извършени 187 корекции с размер на допълнителните средства - 2 385 441,4 хил. лв. Съгласно решението на Народното събрание от декември 2008 г. за предоставяне на допълнителни средства (1 556 230 хил. лв.), източникът на средствата е преизпълнение на приходите. Вследствие на ограничителните законови разпоредби, свързани с изпълнението на приходите и показатели от консолидираната фискална програма, средствата са осигурени от икономии по централния бюджет.

Приходите и помощите по републиканския бюджет са 18 645 941 хил. лв. и са с 337 432 хил. лв. повече от приетите. По централния бюджет постъпват 92 на сто от приходите и помощите и са отчетени вярно и точно по показателите, по които са приети със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г.

Отчетените разходи, трансфери, временни безлихвени заеми и вноска за бюджета на Европейския съюз в размер на 17 004 774 хил. лв. са с 1 760 хил. лв. по-малко от приетите с чл. 1, ал. 2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г.

Общо разходите по републиканския бюджет бележат намаление, формирано от намалението на разходите по централния бюджет с 2 174 416 хил. лв. и увеличение на разходите по бюджетите на министерствата и ведомствата с 1 747945 хил. лв., т. е. разходи, предвидени по един бюджет, са отчетени по други бюджети. Комисията за Финансов надзор и Сметната палата са отчели намаление на разходите, съответно със 128 хил. лв. и с 271,3 хил. лв.

По бюджетите на министерства и ведомства е отчетено превишение по всички видове разходи спрямо разчетените със закона.

По приетия със закона показател “Резерв за непредвидени и неотложни разходи” в размер на 489 000,0 хил. лв., са предоставени разходи за структурни реформи – 108 547 хил. лв., определени с постановления на Министерски съвет; за предотвратяване и ликвидиране на последиците от бедствия и аварии общините са усвоили 72 262 хил. лв., а единадесет министерства – 7 564 хил. лв. Предвидените в резерва за фискална устойчивост 300 000,0 хил. лв. са отчетени в размер общо на 299 491 хил. лв. – предоставени са 28 000,0 хил. лв. по бюджети на 3 ведомства за изпълнение на политики, 261 491 хил. лв. на Националния фонд (НФ към МФ) и 10 000,0 хил. лв. на общини. Средствата са определени и предоставени в съответствие с постановления на Министерски съвет.

Трансфери (субсидии/вноски) и временни безлихвени заеми – нето по републикански бюджет, отчетени в размер на 7 124 998 хил. лв., са с 853 882 хил. лв. над приетите със закона за 2008 г. Превишението на нетна основа е следствие от предоставените трансфери (в по–голям размер от приетите с 921 739 хил. лв.), от получените трансфери (в по–голям размер от предвидените с 66 082 хил. лв.) и от възстановените временни безлихвени заеми от общини (1 775 хил. лв.).

Вноската за бюджета на Европейския съюз, отчетена в размер на 720 124 хил. лв., е с

Проверката за достоверност на отчетените стойности по централния бюджет и включени в показателите по републикански бюджет установи съответствие със сумите от приложените документи към плащанията и отчетените разходи.

Отчетеният излишък по републиканския бюджет, в размер на 1 641 167 хил. лв., превишава приетия за 2008 г. с 339 192 хил. лв. и е резултат от по-малките разходи по три съставни бюджети на републиканския бюджет – бюджетите на централния бюджет, на Комисията за финансов надзор и на Сметната палата.

По показател „Външно финансиране (нето)” по републиканския бюджет са отчетени (-)740 387 хил. лв. като разликата спрямо определеното със закона за бюджета за 2008 г. е (-)1471 414 хил. лв. По централния бюджет външното финансиране (- 963 540,2 хил. лв.), представляващо 130 на сто от това финансиране по републиканския бюджет, включва предсрочни погашения на главници към Международната банка за възстановяване и развитие и към Японската банка по съфинансиране по заем FESAL ІІ (59 на сто). Извършени са на основание § 16 от ПЗР на ЗДБРБ. Вътрешното финансиране (нето), отчетено в размер на (-)1 313 473 хил. лв., представлява 72 на сто от приетото със закона. Следствие е от извършени операции с държавни ценни книжа, депозити и средства по сметки на централния бюджет и на държавните органи, министерствата и ведомствата, суми по разчети за поети осигурителни вноски, временно съхранявани средства и средства на разпореждане, друго финансиране, придобиване на дялове и акции). Вътрешното финансиране по централния бюджет (-670 262 хил. лв.) е 50 на сто от вътрешното финансиране по републиканския бюджет.

Отчетените приходи, разходи, субсидии, трансфери, бюджетни салда и тяхното финансиране по бюджетите на съдебната власт, Народното събрание, Сметната палата, Комисията за финансов надзор, държавните органи, министерствата и ведомствата достоверно отразяват информацията от отчетите за касовото изпълнение на тези бюджети.

От заверените отчети на тези структури 42 на сто са заверени с обръщане на внимание или с резерви. Отчетите за касовото изпълнение на бюджетите, като елемент от годишните финансови отчети, съдържащи грешки и нередности, са носители на риск, относно тяхната пълна достоверност. Някои от грешките и неточностите са резултат от липсата на последователни и детайлизирани правила и контролни процедури за отчитане на изпълнението на конкретните бюджети. Съществува риск от неправилното прилагане на основните принципи на финансовата отчетност, независимо от периодичните указания на Министерството на финансите.

Вярно и точно са отчетени трансферите от бюджетите на Министерството на образованието и науката и на Министерството на отбраната за Българската академия на науките и за държавните висши училища, както и субсидиите от централния бюджет за Българското национално радио, Българската национална телевизия и юридическите лица с нестопанска цел.

За първи път в отчета за изпълнението на държавния бюджет (т. 8) са отчетени по получатели субсидиите за вероизповедания (11 970 хил. лв.), предоставени от бюджета на Министерския съвет. Спрямо определените със закона за бюджета за 2008 г. отчетените средства са с 8 670 хил. лв. повече. Източник на допълнителните субсидии са предвидените по централния бюджет капиталови разходи по функция „Почивно дело, култура, религиозни дейности”.

От анализа на разходите по политики и програми, както и на отчитането по ведомствени и администрирани разходи се установи, че отчетените разходи по политики са над утвърдените със закона за бюджета размери, с изключение на Министерство на външните работи – 94 на сто спрямо утвърдените и Министерство на труда и социалната политика – 95 на сто спрямо утвърдените. По 99 програми (42 на сто от всички програми) са утвърдени само ведомствени разходи, като спрямо 2007 г. се наблюдава намаление на предвидените разходи за управление от собствените системи. С Постановление № 15 от 1 февруари 2008 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2008 г. (ПМС № ПМС № 15/2008 г.) са утвърдени администрирани разходи по 45 програми, които не са усвоени изцяло, а по 6 програми няма отчетени средства. За 54 програми (23 на сто) са отчетени администрирани разходи в размер на 198 506 хил. лв., без да са предвидени по тях. По 4 програми е отчетено изпълнение на администрираните разходи над 500 на сто, а по 6 програми е отчетено изпълнение над 1000 на сто.

Бюджетните взаимоотношения между централния бюджет и бюджетите на общините са отчетени в размер на 2 545 857 хил. лв., като превишават с 639 426 хил. лв. определените със закона за бюджета за 2008 г. Допълнителните средства са предоставени чрез корекции по бюджетите на общините въз основа на заповеди на министъра на финансите (189 броя) и писма за корекции.