Системи за финансово управление и контрол

Със заповеди кметовете на общините са утвърдили системи за финансово управление и контрол.

В Община Радомир документът представлява теоретична разработка и е неприложим в ежедневната дейност, тъй като не съдържа конкретни задължения и отговорности, адресирани към конкретни звена или длъжностни лица от общинската администрация. Документът не е адаптиран в частите, отнасящи се до отдаването под наем на недвижими имоти общинска собственост, разпореждането с недвижими имоти, частна общинска собственост (продажби) и възлагането на обществени поръчки. Чрез системата не са идентифицирани и оценени специфични рискове, свързани с дейността по управление и разпореждане с недвижими имоти - частна общинска собственост и възлагането на обществени поръчки. Процесът по управление на риска не е формализиран, като в организацията не е въведен ред за установяване, оценка и реакция на рисковете. Не са разпределени отговорностите по управление на риска между длъжностните лица в организацията.

Не е осигурено оптимално функциониране на утвърдените контролни процедури и e занижена възможността за откриване и предотвратяване на грешки. Като слабост в одитираните обекти се отчита невъвеждането на правила и процедури за контрол във второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Ръководството на общините е подценило осъществяването на предварителен контрол при поемане на задължение, в резултат на което са и допуснатите нарушения, установени в управлението на имуществото, прилагането на Закона за обществените поръчки и счетоводната система.

В Община Благоевград е утвърден от кмета на общината Правилник за вътрешен финансов контрол, който не е актуализиран и приведен в съответствие с разпоредбите на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор. Извършваните контролни процедури не създават увереност, че целите на общината ще бъдат постигнати при спазване на приложимото законодателство. В общината не е разработена стратегия за управление на риска с цел: определяне на възможните рискове, които застрашават постигането на целите на общината; анализ и оценка на риска и предприемане на действия за минимизиране на рисковете.

Препоръки

Най-общо препоръките в докладите се свеждат до повишаване отговорността на общинските съвети и на кметовете при управлението на бюджетните средства и общинската собственост; подобряване на процеса на бюджетиране в общините с цел увеличаване на собствените им средства. Препоръчано е също: кметовете на общините да предприемат действия за практическата реализация и целогодишното прилагане на елементите и контролни процедури в системата за финансово управление и контрол на всички нива; да възлагат дейностите - обект на обществени поръчки в съответствие с нормативните актове; да осъществяват непрекъснат контрол по изпълнение на поети задължения по сключени договори.

Установено е, че е създадена необходимата законова и подзаконова регламентация. Неправилно е тълкувана нормативната уредба, свързана с административното производство по обжалване срещу неправилно определяне или изплащане на парични обезщетения. В резултат на това, както и поради липсата на указания, не са издавани решения по всички постъпили жалби, което възпрепятства заинтересованите лица да упражнят правото си да обжалват по съдебен ред. Вътрешните правила в НОИ не са своевременно актуализирани с оглед на нормативни и/или структурни промени и/или са непрецизно структурирани, което затруднява адресатите в прилагането им и представлява риск за ефективното и правомерното осъществяване на функциите им. Неактуални и непълни са също утвърдените функционални и длъжностни характеристики на основните структурни звена, ангажирани с одитираната дейност. Вътрешни документи, регламентиращи основните процедури, разпределението на отговорностите, условията и реда за изчисляване и изплащане на паричните обезщетения, не са утвърдени в девет териториални поделения на НОИ, което създава рискове за ефективното изпълнение на дейността.

По отношение на административното обезпечаване, централното управление на НОИ разполага с адекватен административен капацитет, притежаващ необходимите квалификации и професионален опит. В териториалните поделения е налице текучество, което през 2008 г. е по-високо спрямо предходната година. Назначавани са голям брой служители при условията на ПМС № 66/1996 г. за кадрово осигуряване на някои дейности в бюджетните организации и освен тях периодично са ангажирани служители от други отдели/сектори, което е индикатор за недостатъчна численост на персонала.

Липсата на писмени процедури за взаимодействие между НОИ и Националната агенция по приходите, които да регулират отношенията помежду им във връзка с обмена на данни, се отразява негативно на бързото решаване на проблемите, влияещи върху навременното изплащане на обезщетенията. Не е издаден правилник за организацията и дейността на регионалните съвети към регионалните центрове по здравеопазване на основание на Закона за здравето, съвместно от министъра на здравеопазването и управителя на НОИ. Липсата му води до нарушена координация между различните институции, включени в него, и влияе негативно на осъществяването на контрол от страна на НОИ по реда, определен със Закона за здравето.

Резултатите от контролно-ревизионната дейност в териториалните поделения показват, че начетът от неправилно изплатени парични обезщетения за временна неработоспособност представлява около 50 на сто от общо установения начет и е налице значително увеличение на установените нарушения и наложените наказания за 2008 г. в сравнение с 2007 г. Инструкцията за контрола на разходите на Държавното обществено осигуряване и реализиране на административно-наказателна отговорност не е актуализирана и не предвижда механизми, установяващи верността на представяните от териториалните поделения отчети. В някои териториални поделения е установено неизпълнение на планирани ревизии, както и голямо преизпълнение, което е показател за неправилно планиране на дейността и за формалност при изготвянето на плановете за ревизиите.

Не са приети конкретни цели за дейността по изплащане на паричните обезщетения, както и оперативни планове/програми за изпълнение на стратегическите цели на НОИ, с определени показатели за измерване, включващи конкретни действия, дефинирани във времето, и отговорни за изпълнението им длъжностни лица.

Във връзка с изпълнението на дейността по отпускане и изплащане на паричните обезщетения, териториалните поделения на НОИ навреме са извършили необходимите действия, свързани с успешното й стартиране, и са прилагали процедурите, предвидени за изпълнението й, осъществявали са предвидените контролни действия и е осигурена проследимост и документираност на извършваните функции. От ЦУ са давани своевременно методически указания, с което е осигурен единен подход при изпълнение на дейността.

В края на 2008 г. показателите за оценка на резултатите от дейността по изплащане на парични обезщетения за временна неработоспособност са със значително по-добри стойности в сравнение с началото на предходната година, с изключение на Столично управление „Социално осигуряване”, където негативната тенденция се запазва през целия одитиран период. Установена е необходимост от извършване на цялостен и задълбочен анализ на заетите в дейността с оглед оптимизация на процесите и адекватно определяне на числеността, необходима за ефективното изпълнение на възложените функции.

При одита е установено, че върху ефективността на разглежданата дейност оказват влияние множество фактори, вкл. и външни за НОИ, които създават предпоставки за неспазване на сроковете за изплащане на обезщетенията: некоректност на данните или липса на такива (недеклариране на банкови сметки) от осигурителите и самоосигуряващите се лица; некоректно издадени болнични листове от органите на експертиза на временната неработоспособност; несъответствие между данните в регистрите, поддържани от Националната агенция по приходите и занижен контрол при приемането им; анулирани болнични листове от органите на медицинската експертиза и др.

На управителя на НОИ е изпратен доклад за резултатите от одита с 9 препоръки за подобряване на управлението на дейността по изплащане на обезщетенията за временна неработоспособност в НОИ.
3.2. Одит на ИСПА мярка 2003/BG/16/P/PE/019 “Регионален център за управление на отпадъците – гр. Кърджали” за периода от 01.01.2007 г. до 30.06.2009 г.

Мярката включва строителство на Регионален център за управление на отпадъците - Кърджали, строителство на 7 претоварни станции и рекултивация на 8 стари сметища на територията на бенефициентите.

Изпълнителната агенция за мерките по програма ИСПА в Министерството на околната среда и водите е отговорна за изпълнението и управлението на мярката, а осемте общини в региона на Кърджали са крайните бенефициенти.

Одитът констатира съществено забавяне в изпълнение на дейностите по мярката от подписване на финансовия меморандум през февруари 2004 г. до края на 2008 г. Изпълнението на отделните дейности по мярката се е активизирало 4 години след подписване на финансовия меморандум, което е генерирало риск от несвоевременно приключване на строителните дейности по мярката и от неусвояване на предвидените средства.

Констатирано е текучество на кадри в Изпълнителна агенция ИСПА в началния етап от изпълнението на проекта.

Проведените тръжни процедури и сключените договори са в съответствие с изискванията на финансовия меморандум, PRAG, Практическото ръководство за договорни процедури по ФАР, ИСПА и САПАРД.

Удължен е срокът за реализация на проекта и са осигурени допълнително финансови ресурси поради забавянето в подготовката и провеждането на тръжните процедури и договарянето, както и поради неспазването на първоночално определените срокове във финансовия меморандум.

Извършените плащания са аргументирани и са в съответствие с условията на договорите за изпълнение на дейностите по проекта, правната рамка, регламентираща изпълнението на проекта, целите и изискванията, заложени във финансовия меморандум.

В съответствие с нормативните изисквания за реализация на проекта, средствата са усвоявани, отчитани и управлявани законосъобразно.

За функционирането на системата за финансово управление и контрол в Министерството на околната среда и водите при управлението на проекта са прилагани изискванията на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.

Ефективността при изпълнение на проекта е незадоволителна за периода от подписване на финансовия меморандум - 25.02.2004 г., до края на 2008 г. Kъм 30.06.2009 г. от общо договорените средства на стойност 31 068 307 евро, усвоените средства са в размер на 3 979 216 евро, което представлява 12,81 на сто от договорената сума. Ниският процент на усвояемост се дължи на закъснението при подготовката и провеждане на търговете и сключване на дoговорите, както и при стартиране на строителството.

Одитът установи наложила се промяна в местоположението на претоварна станция в с. Кирково, последващо препроектиране и осигуряване на допълнителни средства за своевременното изграждане на претоварната станция и промени по инфраструктурата.

Изпълнителна агенция ИСПА в Министерството на околната среда и водите е отговорна за изпълнението и управлението на мярката, а община Варна е краен бенефициент.

Установено е закъснение на първоначално предвидените във финансовия меморандум срокове за провеждане на тръжните процедури, което е довело до превишение на прогнозни цени по договори. Това рефлектира върху броя на подадените оферти и върху промяната на вида на обществената поръчка (от открита процедура към процедура по пряко договаряне). Наложило се е допълнително финансиране от държавния бюджет и по този начин е оскъпена реализацията на мярката.

Извършената от Изпълнителна агенция ИСПА проверка на банкови гаранции за изпълнение съдейства за намаляване на риска от документни измами.

Установени са нарушения на Закона за обществените поръчки (по чл. 44, ал. 1, чл. 45а, ал. 1 и чл. 93, ал. 4 от закона).

Идентифицира се риск от несвоевременно изпълнение на изграждането на преносния тръбопровод под Варненското езеро за свързване с канализационната мрежа на Варна и основната Пречиствателна станция за отпадни води - Варна. Полагането на тръбата под дъното на Варненското езеро може да се забави поради неблагоприятни атмосферни условия и непредвидени препятствия по трасето й.

При компонента за обновяване на част от ВиК мрежата има риск от налагане на санкции във връзка с несъгласуваното между Министерството на околната среда и водите и Европейската комисия пренасочване на средства от един обект към друг в рамките на Община Варна.

Неизпълнението на изискването за представяне на актуализиран план за управление на водите до края на 2010г. може да доведе до неусвояване на окончателното плащане по мярката.

Неизпълнението от страна на Община Варна на част от изискванията от двустранното споразумение, относно решение за управлението на Инвестицията би довело до проблеми при бъдещата й експлоатация и постигане на нейните цели.

Прилаганите в Изпълнителна агенция ИСПА на Министерството на околната среда и водите процедури за извършване и отчитане на плащанията съответстват на изискванията на финансовия меморандум, Наръчника за изпълнение на проекти (PIM) и Практическото оперативно ръководство (POG).

Отчетеното текучество на кадри не е повлияло съществено при изпълнението на мярката.

В наръчниците PIM и POG не е предвиден контрол върху гаранциите за изпълнение, представяни при сключването на договорите.

Препоръките от направените одити на мярката от други органи са изпълнени или са в процес на изпълнение от Дирекция „Фондове на ЕС за околна среда” на Министерството на околната среда и водите.

Просрочването на заложения график по мярката е съдействало за повишаване на цените на предвидените строителни дейности. Допълнителното финансиране със средства от държавния бюджет за изпълнението на договори по мярката понижава ефикасността при използване на финансовите й ресурси.

Осигуряването на финансиране за плащания след 31.12.2010 г., по два от договорите за супервизия (Аспарухово и Пречиствателна станция за отпадъчни води - Варна), генерира риск от допълнително оскъпяване на мярката и намаляване на ефикасността при използване на финансовите й ресурси.

Към 30.06.2009 г. строителните дейности по мярката са на предварителен етап или са стартирали частично.

Към 20.12.2009 г. степента на усвоените средства от строителния надзор за Аспарухово спрямо степента на извършените строителни дейности е висока, което показва недостатъците на договори от вида „Global price” и генерира риск от формално изпълнение на оставащите до края на договора ангажименти от страна на изпълнителя.

При максимално ангажиране на ресурсите на строители, надзор, консултанти и отговорни фактори в Министерството на околната среда и водите и в Община Варна, дейностите по мярката могат да бъдат извършени в договорения срок и с необходимото качество в съответствие с изискванията на Европейската комисия.

Конкретните цели и приоритети на схемата са ясно очертани и са свързани с подобряване на качеството на живот на хората от уязвимите групи чрез разширяване на обема, многообразието и целенасочеността на социалните услуги.

Създадени са предпоставки за ефективност на осъществяваните дейности по схемата чрез обезпечаване изпълнението им с одобрени от Управляващия орган и утвърдени от Междинното звено прилагани вътрешни актове в съответствие с европейското и национално законодателство.

За реализацията на схемата е постигната адекватна ресурсна осигуреност с укрепването на административния капацитет. Регламентирани са функциите на администрацията, пряко ангажирана с изпълнението на операциите.

Изградените информационни и комуникационни система функционират и осигуряват на задоволително ниво процеса по изпълнението на схемата. Не е извършено практическо обучение на служителите от отдел „Финансов контрол на европейските фондове” за работа с разширената функционалност на ИСУН, което създава риск от неправилното въвеждане на информацията.

На етапа на осъществяване на процедурата за подбор на проекти са прилагани вътрешни документи, които не детайлизират в достатъчна степен отделните етапи на процедурата – рисков фактор за ефективното осъществяване на дейностите по схемата. Регламентираните и прилагани на първата фаза на схемата процедури и др. са оптимални и гарантират в глобален аспект изпълнението на делегираните на Междинното звено правомощия и целите на операцията.

По схемата са сключени 111 договора с безвъзмездна финансова помощ в размер на 8 183 547,41 лв. при продължителност на изпълнението на един проект от 12 месеца и определени средства в диапазона 40-90 хил. лв.

Процедурата за подбор и оценка на проектните предложения е проведена при спазване на изискванията и определените срокове в нормативните и вътрешни актове. Извършен е предварителен контрол на подписани от бенефициентите договори преди поемане на задължението от Договарящия орган, с което са създадени предпоставки за невъзможни промени в случаите на констатирани пропуски в резултат на осъществения контрол. Пропускът е установен от одитния екип и е отстранен с промяна на Наръчника.

Спазени са предвидените процедури по заявяване и контрол на финансови средства и извършените плащания. При верифициране на извършените разходи са приспаднати приходите от потребителски такси и лихви на всички бенефициенти, които са реализирали приходи, и са удържани сумите, надвишаващи: непреките разходи (20 на сто от преките) и 80 на сто от общите допустими разходи (авансови и междинни плащания).

Предприети са действия от страна на Агенцията за социално подпомагане по време на одита за своевременното отстраняване на констатираните грешки и нередности по отношение на: създаване на механизъм за уведомяване на бенефициентите в случаите, когато непреките им разходи превишават преките с 20 на сто; неверифициране на разхода за възнаграждение по граждански договор, в нарушение на чл. 6 от Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси; намаляване на размера на окончателните плащания към 30.09.2009 г. на 9 от бенефициентите поради неизпълнение на личния принос на кандидата; уведомяване на три общини за възстановяване на преведените им в повече суми за извършено окончателно плащане, като не е направено преизчисление за неизпълнение на личния принос.

Изпълнението на основните задачи при мониторинговите посещения е в съответствие с определените им отговорности с Наръчника на Агенцията за социално подпомагане.

Не са планирани и извършвани мониторингови проверки на място на бенефициентите. С промяна на Наръчника на Агенцията за социално подпомагане е отпаднало изискването планирането на проверките на място да се базира на оценка на риска и те се извършват при необходимост, възникнали проблеми или сигнали. Одитният екип не приема приложения подход поради факта, че за осигуряване на надеждна система на мониторинг е необходимо определянето на проектите, които ще бъдат предмет на проверки, да се планират на база на оценка на риска.

На етапа на изпълнение на схемата – фаза 1, Информационната система за управление и наблюдение /ИСУН/, е в процес на активиране на нови модули и синхронизиране с прилагания инструментариум за мониторинг и отчитане на изпълнението на финансовите и физически индикатори.

Степента на изпълнение на проектните индикатори показа в максимална степен постигане на заложените количествени индикатори. Постигнат е по-голям брой сключени договори с преките потребители и по-голям брой обслужени лица и за двете услуги, в резултат на възможността услугите да се предоставят почасово съобразно индивидуалните потребности на потребителите и др.

Постигнатите резултати от изпълнението на проектните индикатори по фаза 1 на схемата допринасят за реализиране на основната цел на областта на интервенция 5.2. на Оперативната програма „Развитие на човешките ресурси” - „Разширяване на възможностите за подобряване на качеството на живот на хората от уязвимите групи и/или техните семейства, като се насърчат равните възможности на уязвимите групи и се разшири обемът, многообразието и целенасочеността на социалните услуги, предоставяни в общността и в специализираните институции”.

Осъществяваните дейности за информиране и публичност са в съответствие с делегираните отговорности на Агенцията по социално подпомагане като Междинно звено по изпълнението на схемата, одобрени като последователност от дейности /одитна пътека/ от Управляващия орган с Наръчника на Агенцията по социално подпомагане. Чрез адекватното и ефективното им изпълнение е постигнато повишаване на обществената информираност и чувствителност по въпросите на социалното включване на уязвимите групи в обществото.

Използването на регистрационни номера на проектните предложения в процеса на оценка, различни от номера в системата ИСУН, е нарушение на разпоредбите в Наръчника за управление и изпълнение на Оперативна програма „Регионално развитие”. Процедурата по оценка на административно съответствие и допустимост, извършвана от регионалните отдели съгласно версия 1 на Наръчника, не е достатъчно ефективна и е трудно проследима.

С приетите промени в Наръчника (версия 2), според които и трите етапа на оценката се извършват от оценителна комисия, одитираният обект е предприел мерки за отстраняване на пропуските.

В Управляващоя орган на етап оценка и одобряване на проектно предложение няма разработена процедура за проверка за двойно финансиране: финансиране на едни и същи дейности по друг проект/програма със средства от националния бюджет, бюджета на Европейската общност или друга донорска програма. Установени са два случая на двойно финансиране по Оперативна програма „Регионално развитие”.

Процедурата по намалението на бюджетите, извършвана от оценителните комисии, не е отразена в Наръчника, което представлява риск от прилагане на различни подходи от отделните оценителни комисии и затруднява проследимостта на извършените корекции.

Изпълняването от бенефициентите на няколко договора едновременно представлява риск от неефективна реализация на дейностите и постигане на целите.