ПРОЦЕСЪТ НА РЕГИОНАЛНО ПЛАНИРАНЕ. ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ЕТАПИТЕ, В КОИТО Е НЕОБХОДИМО ИЗПОЛЗВАНЕТО НА ОБЕКТИВНИ МЕТОДИ ЗА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ. ПРОЦЕС НА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ

4. ПРОЦЕСЪТ НА РЕГИОНАЛНО ПЛАНИРАНЕ. ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ЕТАПИТЕ, В КОИТО Е НЕОБХОДИМО ИЗПОЛЗВАНЕТО НА ОБЕКТИВНИ МЕТОДИ ЗА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ. ПРОЦЕС НА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ.

4.1 ПРОЦЕС НА РЕГИОНАЛНОТО ПЛАНИРАНЕ – ПРЕДСТАВЯНЕ, ЕТАПИ

Всяка човешка дейност, без значение дали тя е индивидуална или социална, се свързва със задоволяване на определена потребност, или с други думи, решаването на определен проблем. Изходна точка винаги е наличието на проблем, обусловен от фактическото състояние на нещата, чието решаване изисква действие. Наличието на такава ситуация предполага избор между два различни подхода:

• 
  прагматичен подход – предприемане на незабавни действия без да се осъществи процес на предварително проучване и планиране;
  
• 
  концептуален подход – провеждане на процес на планиране, който да подготви поредица от действия, насочени към цялостно то решаване на възникналия проблем.
  

• 
  вече са осъществени прагматични действия, но по някаква причина те не са довели до желания резултат;
  
• 
  от самото начало е известно, че комплексността на проблема изисква комплексни действия
  
• 
  в дейностите за решаване на възникналия проблем са включени голям брой хора, организации или институции, което изисква координирането им чрез определен документ – програма, стратегия, план, концепция.
  

Едно от основните изисквания за качествено планиране на регионалното развитие е определянето на структуриран планов процес, в който множеството дейности, осъществявани често от различни индивиди и организации/ институции, да бъдат свързани в логична последователност. Практиката на регионалното планиране показва, че по различни причини (както и поради различната история на формиране на плановите практики) няма идеална, универсална структура на плановите документи и на процеса на тяхното разработване, нито универсална рецепта за качествено планиране. Въпреки това могат да бъдат определени някои общовалидни принципа, съобразяването с които би осигурило добро качество на плановите документи:

1) Осъществяването на процеса по планиране на регионалното развитие изисква винаги да се търси логическа връзка и съгласуваност с основните категории и елементи на плановия процес в регионите. Това в най-общ план означава, че (фиг. 4.1):

• 
  идентифицираните проблеми трябва да са реални, т.е. да съответстват на фактите от процеса на регионално развитие;
  
• 
  поставените цели трябва да съответстват на проблемите, да спомагат за тяхното решаване и да задоволяват потребностите на бенефициентите (целевите групи).
  
• 
  Поставените цели трябва да бъдат съобразени с наличните ресурси;
  
• 
  Предвидените дейности трябва да съответстват на целите и да способстват за тяхното постигане (без обаче да имат странично действие или да генерират нови проблеми);
  
• 
  Ресурсите трябва да се изразходват ефикасно и да водят до постигане на целите по възможно най-икономичния начин.
  

2) Процесът на регионално планиране винаги включва няколко основни етапа или фази (фиг. 4.2):

• 
  диагноза на състоянието на планирания обект (територия)
  
• 
  прогноза за развитието на обекта (принципно тя не се обособява в самостоятелен етап, а се смята за неразделна част от диагнозата на състоянието)
  
• 
  планова фаза (определяне на целите, стратегиите, мерките, както и тяхното финансово и институционално обезпечаване);
  
• 
  фаза на реализация – в нея освен осъществяване на предварително планираните действия се наблюдава постигането на целите и желаните параметри за развитието на обекта и при необходимост се въвеждат корекции в плана [Маринов, 2000]
  

• 
  Целенасоченост – в диагнозата трябва да се включва само тази част от информацията, която е пряко свързана и необходима за нуждите на планирането.
  
• 
  Оптимален обем и форма на представяне на информацията, включително и визуално представяне под формата на карти, диаграми, таблици;
  
• 
  Обективност – диагнозата трябва при всички случаи да е обективна, честна и когато е необходимо, дори и критична. Това изискване е особено важно за реалното постигане на планираните цели. Обективният анализ на ситуацията, дори и не винаги приятен, е предпоставка за успеха на планирането на регионалното развитие.
  

Технологично работата по този първи етап (диагноза на състоянието) преминава през две фази: аналитична (представлява детайлно проучване на отделните елементи на обекта) и синтетична (представлява постигане на синтезиран цялостен поглед за обекта). Във фазата на синтез се използват три основни метода, на които трябва да се обърне специално внимание – анализ на силните и слаби страни, възможностите и заплахите (SWOT – анализ), анализ на тенденциите (STEP-анализ) и анализ (идентифициране) на проблемите:

• 
  SWOT – анализът е метод, който сравнително отскоро, но в същото време е широко прилаган в процеса на планиране на регионалното развитие. Значението му се подсилва от факта, че той се счита за задължителен елемент на плановете, свързани с ползване на структурните фондове и предприсъединителните програми на Европейския Съюз ¹¹.
  SWOT – анализът изисква да се установят в синтезирана форма следните елементи:
  

• 
  Силните страни (предимствата) на обекта на планиране – страна, район, област, община. Те могат да бъдат например благоприятно географско положение, добре развита транспортна инфраструктура, висококвалифицирани човешки ресурси, развити отрасли на икономиката и т.н.
  
• 
  Слабите страни (недостатъците) на обекта на планиране – това могат да бъдат напр. несъответствие на квалификацията на работната сила на пазарните изисквания или приоритетните браншове за съответната териториална единица, липса на пазарна и информационна инфраструктура, остарели технологии на производство и др.
  
• 
  Възможностите, произтичащи от външната за обекта среда – например растящи пазари в национален или международен мащаб за отраслите, които са добре развити в региона, повишен инвестиционен интерес на чужди инвеститори към страната, развитие на нови организационни форми или икономически структури и т.н.
  
• 
  Заплахите, в следствие на влиянието на външната среда – например политическа и икономическа дестабилизация, отлив на висококвалифицирани кадри от региона, намалено търсене или бариери пред продажбите на традиционни изделия, изострена или нелоялна конкуренция и т.н.
  

Важно изискване за ефективно прилагане на този анализ е прилагането на сравнителния подход. Силните и слабите страни не съществуват сами по себе си, а само съпоставени с други (най-добре сходни в някакво отношение) общини, области или страни.

В процеса на планиране на регионалното развитие могат да се използват няколко различни подхода за оформяне на резултатите от SWOT анализа за всяка отделна ситуация или за отделния планов документ (стратегия, програма, план):

1. 
   Детайлен SWOT-анализ с установяване на силните и слабите страни, възможностите и заплахите във всеки един от елементите на изследвания обект и неговата среда. Тук се изхожда от правилото, че всеки елемент на обекта има предимства и недостатъци, както и че всеки елемент на средата е свързан с възможности и заплахи. Това донякъде има характера на аналитичен подход
   
2. 
   Обобщен SWOT-анализ, при който се извеждат само най-силно проявените предимства, недостатъци, възможности и заплахи (синтетичен подход)
   
3. 
   Квантифициран SWOT-анализ - при него се дава количествена оценка (количествено измерение) на определените силни и слаби страни, възможности и заплахи, след което те се ранжират по значение. Така направения анализ може да бъде представен и в графична форма.
   

Същевременно трябва да се отбележат някои типични слабости при прилагането на SWOT-анализа в процеса на регионално планиране:

• 
  Ограничаване (или обръщане на по-голямо внимание) само до анализ на силните и слаби страни, т.е. до обекта на планиране, без да бъдат отчетени факторите и условията на средата (възможности и заплахи). Това е валидно в голяма степен за планирането на субнационално ниво, за което някои национални фактори, силно влияещи върху развитието (напр. политика на правителството спрямо малките и средни предприятия, данъчна политика, национални мерки и програми за насърчаване на икономиката) са част от външната среда.
  
• 
  Акцентиране само върху някои аспекти на анализираните елементи като силни или слаби, като се подценява факта, че един и същ елемент може да съдържа в себе си едновременно силни, слаби страни, възможности и заплахи.
  
• 
  Определяне на проблемите като слаби страни или заплахи. Така например в регионалните планове безработицата може да се посочи като слаба страна. Тя безспорно е проблем, но в повечето случаи може да се обясни с наличието на други слаби страни, които са причина за нейното високо равнище (например ниска/ неадекватна квалификация на работната сила, ниско ниво на инвестиции, лош бизнесклимат).
  
• 
  Отъждествяване на възможностите с целите на регионалното развитие.
  

• 
  Анализ на тенденциите (STEP – анализ)
  

Основните въпроси, които възникват при извършване на STEP анализа са:

• 
  Какви са околните фактори, които влияят върху организацията?
  
• 
  Кои от тях са най-важни в момента?
  
• 
  Кои от тях ще бъдат най-важни през следващите 4 години?
  

STEP анализа също помага да бъдат идентифицирани дългосрочните двигатели на промяната и това по какъв начин външните фактори могат да влияят върху територията по различен начин.

Чрез извършване на цялостен STEP анализ, който изследва не само текущото, но и бъдещото развитие, е възможно да се идентифицират и да бъдат изследвани най-значимите фактори, които имат значение за териториалната единица.

Процесът по изследване и анализиране на факторите има две страни:

1. Идентифицират се онези фактори, върху които е невъзможно или изключително трудно да се окаже контрол (напр. такива от световен мащаб).

2. Определят се онези фактори, върху които може да се въздейства в някаква степен и тяхното влияние да бъде намалено или изолирано (напр. промяна на общественото мнение чрез иницииране на обществен дебат и др.)

Така този анализ работи в две направления: 1) определяне на външните фактори (политически, икономически, социални и технологични), които изискват промяна и 2) определяне на онези области, които могат да бъдат променяни (като се предприемат мерки, които биха оказали влияние върху крайния ефект).

• 
  Идентифициране и анализ на проблемите
  

Анализът на проблемите е една от ключовите стъпки от процеса на целеполагането. Той от своя страна включва две основни стъпки:

1. 
   Идентифициране на основните проблеми, пред които е изправена общността, за която се осъществява процеса на планиране;
   
2. 
   Анализ на причинно-следствените връзки между идентифицираните проблеми, респ. идентифициране на причините за тези проблеми.
   

1. 
   Изготвяне на първоначален списък на проблемите (в не систематизиран вид);
   
2. 
   Идентифициране на главния (основния) проблем;
   
3. 
   Последователно анализиране на останалите проблеми от гледна точка на тяхната причинно-следствена връзка с основния проблем. Така ако съответният проблем е причина за основния проблем, той се поставя под него в дървото на проблемите, а ако е следствие – над него.
   

Целта е желано състояние на обекта на планиране, което се предвижда да се постигне чрез планираното развитие. Двете основни функции на целеполагането в процеса на планиране са:

• 
  Целите служат като насока и критерий за избор на адекватни мерки и стратегии за развитие. Преди самото формулиране на цели е безсмислено разработването на каквито и да е стратегии, мерки, проекти и отделни дейности. За да се открие адекватното решение в дадена проблемна ситуация и в същото време да се очертае правилния път на развитие, преди всичко е необходимо да има яснота за целта на това развитие. Един район никога не е възможно да използва всички налични възможности за развитие поради факта, че някои от тях са несъвместими или взаимноизключващи се, поради редица причини (ограниченост на наличните ресурси, различна привлекателност на възможностите и пр.). Казано по друг начин, чрез набелязаните цели се определя кои възможности е желателно да бъдат използвани;
  
• 
  От друга страна целите могат да служат като критерий за оценка на резултата, на успеха/ неуспеха или степента на ефективност и ефикасност на предприеманите мерки. На базата на поставените цели, отговорните за изпълнението и мониторинга на плана са наясно какво трябва да бъде постигнато и в каква степен то е постигнато. Ако не са формулирани ясни цели или те не са количествено измерими, постигнатите резултати могат да се сметнат както за приемливи, така и за неприемливи, тъй като не е поставен критерий за оценка.
  

Формулирането на целите и съответно разработването на дърво на целите, се основава както на някои от вече изброените методи, използвани в етапа диагноза на състоянието (SWOT и STEP анализ, анализ на проблемите), така и на своя собствена логика. Чрез декомпозиране на целите от по-висок ранг се формулират цели от по-нисък ранг. Целите от по-нисък ранг са средства за постигане на целите от по-нисък ранг. Този процес на декомпозиране продължава дотогава, докато се достигне до такова ниво, при което определянето на целите позволява да се пристъпи директно към тяхната реализация (т.е. тогава, когато целите представляват отделни действия). Полученото дърво на целите донякъде може да се разглежда като един “огледален образ” на дървото на проблемите¹³. Така от една страна, дървото на проблемите представя негативните аспекти на съществуващата ситуация, а дървото на целите представя позитивните аспекти на желаната бъдеща ситуация.

Посоченият подход на целеполагане генерира система от голям брой цели (особено при по-глобални проблемни ситуации) на всички нива на подреждане на целите. Поради факта ограниченост на ресурсите и времето за изпълнение, не е възможно реализирането на абсолютно всички формулирани цели (и то в пълна степен). Това налага осъществяване на процес на приоритизиране – определяне на цели, които се смятат за особено важни, по-лесно (ефикасно) изпълними, които са предпоставка за постигане на други важни цели и т.н. Най-общо казано, процесът на приоритизиране има за задача да определи значимостта на отделните цели, т.е. степента в която ще допринесат за постигането на главната цел.

След като се осъществи някакво първоначално формулиране на целите, добра възможност е те да бъдат проверени със серия от въпроси като:

• 
  осигурява ли конкретната цел постигането на целите от по-високото равнище по дървото на целите?
  
• 
  Съществуват ли конфликти между дадената цел и другите цели от същото или от по-високо равнище?
  
• 
  Реално постижима ли е тази цел?
  
• 
  Какви са необходимите ресурси за нейното постигане?
  
• 
  Каква стратегия и тактика е възможно да бъде използвана за нейното постигане?
  
• 
  Какви са конкретните дейности, които трябва да се извършат?
  
• 
  Кой трябва да извърши тези дейности?
  
• 
  По какъв начин ще се осъществи координацията между ангажираните за постигането на целта?
  

Някои от основните изисквания при формулирането на цели могат да бъдат:

• 
  Разработването на целите трябва да се направи като цялостна йерархична система, а не като несвързан набор от отделни цели. Изпълнението на това изискване осигурява намиране на цялостни решения на проблемите и е предпоставка за приоритизиране на целите;
  
• 
  При формулирането им, целите трябва да бъдат “мобилизиращи”, но постижими и реалистични с оглед на наличните финансови и други ресурси. В същото време те в никакъв случай не бива да бъдат занижени. Цели, които са прекалено амбициозни и непостижими, водят до разпиляване на ресурсите и демотивация на изпълнителите им. От друга страна пък, недостатъчно амбициозните цели водят до пропускане на възможности и самодоволство на изпълнителите им.
  
• 
  Целите трябва да бъдат във възможно най-голяма степен ориентирани към проблема. От една страна те трябва да са формулирани достатъчно широко, но от друга те трябва да са достатъчно прецизни и измерими, за да могат да бъдат изпълнявани. Като такива се смятат цели, които са определени от гледна точка на съдържание, величина, време за постигане, място, целева група и пр. и които могат да опишат измеримия резултат, който ще се постигне;
  
• 
  Системата от формулираните цели трябва да бъде логична и консистентна. Това означава както ясно и просто определяне на целите, така и постигане на логична връзка и съответствие между цели и проблеми и между цели и средства за тяхното постигане;
  
• 
  Наличие на съвместимост и липса на противоречие между целите. На практика постигането на напълно безконфликтна система от цели е невъзможно. Винаги са възможни конфликти между целите и интересите на различни групи, между различните равнища на планиране (национално – регионално – локално), между различните дейности и икономически отрасли и т.н. Наред с това, колкото повече се декомпозират целите, толкова нараства потенциалната опасност да бъдат породени конфликти (по-широко формулираните цели са по-общоприемливи, за разлика от по-конкретните). Поради тази причина е необходимо постоянно да се търсят допустими и разумни компромиси между целите. Това се постига чрез добра координация, партньорство и диалог между всички заинтересовани лица в процеса на регионално развитие.
  
• 
  Необходимост от пълно съобразяване с конкретните особености и уникалност на планирания обект. Често срещана грешна практика в регионалното планиране е заимстване на цели от планове, засягащи други територии, които в същото време не са изцяло приложими за планираната териториална единица. По този начин не се отчита нейната индивидуалност и специфични особености и съществува риска целите да не са адекватни на конкретните проблеми.¹⁴