Проект vs/2010/008/0536 "Равенството Път към прогрес"
Производства за защита от дискриминация пред КЗД
Изтегляне 6.25 Mb.
|
22. Производства за защита от дискриминация пред КЗДАнели Чобанова, член на КЗД Производството пред КЗД по своята същност е специално административно производство. То протича по собствени процесуални правила, разписани в Закон за защита от дискриминация (ЗЗДискр), и това все още създава известно объркване при структуриране на защитните стратегии на някои от участниците в процеса пред КЗД Предвидена е и възможност за субсидиарно прилагане на норми от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), но съобразно разпоредбата на чл.70, ал.1 от ЗЗДискр, предпоставка за прилагането на субсидиарността е наличие на празнота в съдържанието на самия антидискриминационен закон. Въпреки че дори процесуални представители с юридически опит нерядко се опитват да се позовават на норми от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) в хода на производството пред КЗД, следва да се отбележи, че нормите на този акт важат само в строго определени в ЗЗДискр. случаи. Това са онези общовалидни процесуални правила, касаещи действията на органа и на неговите заседателни състави по обезпечаване на присъствието на участниците в производството пред КЗД, както и по обезпечаване на безпристрастността на процесуалното поведение на членовете на заседателните състави в условия на максимално възможно опазване на достойнството и личната сфера на страна или страни в процеса. В този смисъл е и разпоредбата на чл.60, ал.2 от ЗЗДискр., според която „призоваването на страните и уведомяването на заинтересованите лица се извършва по реда на Гражданския процесуален кодекс”. На свой ред, изключение от принципа за провеждане на открити заседания е дадено в чл.61, ал.2 от ЗЗДискр., където е налице препратка към уредбата в чл.136 от ГПК, съдържащ реда и основанията за провеждане на закрити заседания, а в чл.61, ал. 3 от ЗЗДискр. отново с препратка към чл.22-24 от ГПК се урежда реда за отстраняване на член или членове на заседателния състав. Това са трите процесуални моменти, при които се прилагат норми от ГПК и видно от съдържанието на самия антидискриминационен закон, те са уредени по изричен начин, като друга възможност за прилагане на нормите на този кодекс не е предвидена в производството пред КЗД. Редът за протичане на производството пред КЗД е даден в Раздел I на Глава четвърта от ЗЗДискр. Инициирането на производство пред КЗД може да се извърши посредством: жалба; сигнал или доклад353 от член или членове на Комисията, адресиран до пълния й състав. Жалбата е инициативен документ, чийто съставител и подател може да бъде едно засегнато лице или повече от едно засегнати лица, като в последния случай тя е колективна. Сигналът може да бъде подаден както от физически, така и от юридически лица или органи на публична власт, които могат да бъде и държавни, и общински. Общовъзприетата практика сочи, че по-често сигнал се подава по повод възникнало обществено явление, което не засяга пряко право или интерес на подателя, но е нарушило или е създало предпоставки за нарушение на основни права или свободи, защитени изрично в ЗЗДискр или защитими от действащото у нас вътрешно или международно законодателство. Според чл.51 от ЗЗДискр, съдържанието и на жалбата, и на сигнала следва да отговаря на определени изисквания, изпълнението на които е процесуална предпоставка за допустимостта им. За да бъдат годни да произведат целените правни последици, съобразно целта на Закона за защита от дискриминация, заявена в чл.2 от същия, съдържанието на жалбата или на сигнала следва да бъде преценено и от гледна точка както на компетентността на органа, разписана в чл.40, ал.1 и ал.2 във връзка с чл.1 и в чл.6 от ЗЗДискр, като бъде съобразено и дали не е налице някое от условията, визирани в чл.52, ал.1 и ал.2 от същия закон. В този аспект, в ЗЗДискр са уредени няколко хипотези, а именно: а) жалбата или сигналът не отговаря на изискванията на чл.51, ал.1 и ал.2 от ЗЗДискр, което е основание за оставянето им без движение и за връщането им на автора с указания за отстраняване на нередовностите в срок, определен от Комисията. В случай, че нередовността не бъде отстранена или отстраняването е извършено след изтичане на указания срок, ще е налице основание за прекратяване на производството пред КЗД още на този етап, съобразно разпоредбата на чл.52, ал.3 от ЗЗДискр. Важно е да се отбележи, че липсата на подпис на автора на жалбата или сигнала, или на подпис на техния пълномощник, е процесуална пречка за образуване на производство пред КЗД и предвид, че инициативният документ се счита за анонимен, се прилага разпоредбата на чл.51, ал.3 от ЗЗДискр, съобразно която жалбата или сигналът не се разглеждат; б) жалбата или сигналът имат за предмет събития, произтекли преди повече от три години от момента на иницииране на производството пред КЗД, което е предпоставка за прилагане на разпоредбата на чл.52, ал.1 от ЗЗДискр, съобразно която производство не се образува, а ако такова е образувано – то се прекратява на това основание; в) с жалбата или сигнала пред КЗД е поставен за разрешаване спор, който вече е заведен по реда на ЗЗДискр между същите страни и по същия предмет, но пред съда. Установяването на това обстоятелство е основание за прилагане на разпоредбата на чл.52, ал.2 от ЗЗДискр и предвид установения в правото принцип за примат на съда, производство пред Комисията не се образува, а ако е било образувано – се прекратява. Важно е да се отбележи, че законодателят е предвидил специално улеснение за подателите на жалби и сигнали, като в чл.53, ал.1 изрично е заявил, че: „За производството пред комисията не се събират държавни такси.”, а в ал.2 на същата норма е записано, че: „Направените в хода на производството разноски са за сметка на бюджета на комисията”. Целта на този подход е най-вероятно премахването на всякакви бариери пред възможността на гражданите да упражняват правото си на жалба или иск. Досегашната практика показва, че избраният подход е верен и ако в първите години от влизането в сила на Закона за защита от дискриминация незнанието за тази възможност притесняваше подателите на жалби и сигнали, то сериозният обем от подадени жалби и сигнали през последните три години показва, че психологическата бариера от финансовото измерение на търсената защита е отпаднала. В хода на създаване на собствена практика КЗД е възприела подхода да възстановява направените от участниците в процеса пред нея пътни разноски, както и да предоставя безвъзмездно копия на поисканите от страните документи по съответните преписки, като възстановяването на разноските се извършва на основание и по реда на създадените вътрешноведомствени актове. Що се касае до претенциите за адвокатските възнаграждения, то подходът в случаите на отправени подобни искания е в посока на отказ, тъй като Законът за защита от дискриминация дава не само широка възможност на страните да упражняват лично процесуалните си правомощия пред КЗД, но и да получават при иницииране на производството безвъзмездна експертна помощ от страна на Комисията, съобразно разпоредбата на чл.47, т.9 от ЗЗДискр. За реализация на възможността за образуване на производство по инициатива на самата Комисия, е избран подходът това да бъде извършвано с писмен доклад на член или членове на органа до председателя на Комисията354. Реквизитите, които трябва да съдържа докладът са разписани в чл.7, ал.2 от издадените от колективния орган Правила за производство пред КЗД (ППКЗД) и те са както следва: „трите имена и длъжността на докладващия/те; описание на нарушението и изложение по фактическия му състав; доказателствен материал по изложението (ако е налице такъв); мотивирано предложение за образуване на производство пред Комисията за извършване на други действия по чл.47, т.5 от ЗЗДискр; дата и подпис на докладващия/те”. С оглед осигуряване на максимална безпристрастност на решаващия състав, докладчикът или докладчиците – в този случай не вземат участие в по-нататъшното производство по докладваните обстоятелства, като това условие е разписано в чл.7, ал.3 от ППКЗД. В изпълнение на това свое правомощие, КЗД е извършила 17 самосезирания, в резултат на които са образувани производства и са постановени решения, съдържащи препоръки и задължителни предписания към централни и местни органи на изпълнителната власт, както и към длъжностни лица по смисъла на чл.76, ал.1 и ал.2 от ЗЗДискр. Общият подход, който е избрал да следва съставът на Комисията, е фигурата на т.нар. „самосезиране” да се прилага при наличие на достатъчно надеждни данни в общественото пространство за: - проявена дискриминация или за нарушено общоприето човешко право по особено драстичен начин, противоречащ на нормите на хуманно или професионално поведение, както и на нормите за равнопоставеност на субектите; - проява на дискриминация, засягаща законни интереси или права на широка обществена група или група в неравностойно положение; - установена дискриминационна практика в действията на даден работодател или различни работодатели, упражняващи работодателската си власт в една и съща обществена сфера; - констатирано наличие на вътрешна нормативна разпоредба, противоречаща на принципите за равенство в третирането, за равенство във възможностите и недискриминация, както и на норми от международното законодателство, по които Република България е страна. Основания и материал за докладите за самосезиране на органа най-често се черпят от обществената информационна среда (от печатни или електронни медии), но не са редки случаите, когато поредица от индивидуални или колективни жалби спрямо един и същ работодател, спрямо различни работодатели, упражняващи работодателската си власт в една и съща обществена сфера или в резултат на една и съща законова разпоредба, дават повод за самоиницииране на генерални мерки със средствата и методите на производството на КЗД. Проверката за допустимост, редовност и годност на инициативния документ се извършва от отдел „Правен” на КЗД и има за резултат даване на становище за образуване или за постановяване на отказ за образуване на производство. И в двата случая това става с индивидуален акт – Разпореждане на председателя на Комисията. Разпореждането за образуване на производство съдържа основанието, наименованието на инициативния документ, неговия подател и субекта или нормата, срещу които е насочено оплакването. Формулиран е и евентуалният признак за извършване на твърдяното нарушение, на базата на който се определя и заседателният състав, на който се разпределя преписката за разглеждане и решаване. Със свой вътрешен акт съответният заседателен състав определя помежду си докладчик, председател и член/членове, като докладчикът може да определи и подпомагащ работата му по преписката експерт. В зависимост от броя на заявените признаци на извършеното евентуално нарушение жалбата или сигнала, се определя и числеността на заседателния състав. Разпоредбата на чл.48, ал.3 от ЗЗДискр повелява случаите на множествена дискриминация да се разглеждат от разширен състав от петима членове на Комисията. Петчленните заседателни състави не са константни. Членовете на тези състави се определят от председателя на Комисията в издаваните от него разпореждания за всяка образувана преписка, в която се претендира дискриминация по повече от един от признаците, визирани в чл.4, ал.1 и действията, визирани в чл.5 от ЗЗДискр или признаците, съдържащи се както в чл.8 от Кодекса на труда (КТ), така и в международни договори и актове, по които Република България е страна. В зависимост от претендираната в инициативния документ дискриминация и признаците на нейното осъществяване Комисията разглежда спора в тричленни или петчленни заседателни състави355. Тричленните заседателни състави са специализирани по съответни признаци на дискриминация измежду разписаните в чл.4, ал.1 и чл.5 от ЗЗДискр признаци и незаконосъобразни действия. Понастоящем в КЗД са установени пет специализирани постоянни заседателни състави, които имат тричленни състави356. За спорове с по-специфичен и неопределен характер се формират Ad hoc-заседателни състави, които са също тричленни. В петчленни заседателни състави се разглеждат спорове, в които се претендира дискриминация по повече от един от признаците, разписани в чл.4, ал.1 и действията, разписани в чл.5 от ЗЗДискр, в чл.8 от КТ или в други международни договори и актове, по които Република България е страна357. Комисията се произнася в своя пълен деветчленен състав тогава, когато обсъжда общественозначими проблеми от дискриминативно естество, поставени за разглеждане в доклад на член или членове на Комисията по реда на чл.50, т.2 във връзка с чл.76, ал.1 от ЗЗДискр и/или цели да постанови общи административни актове. Производството за защита пред КЗД протича в най-общ вид под формата на две основни фази: фаза на проучването и заседателна фаза. Фазата на проучване стартира от момента, в който докладчикът инициира изясняване на фактическата обстановка по съответния казус. В тези свои действия, основен подход при проучването е придържане към изложените в инициативния документ факти и обстоятелства, съобразно които се формират и действията на докладчика. Характерно и допустимо за всяко административно производство, е и т.нар. „служебно начало”, когато за нуждите на пълното и вСЕОтранно изясняване на обстоятелствата по преписката и за разкриването на обективната истина, се налага извършване и на други действия или на действия спрямо други лица, неупоменати и непоискани от автора на инициативния документ. В този аспект широка възможност за упражняване на правомощията на КЗД, както и на служебното начало дават разпоредбите на чл.55 и чл.56 от ЗЗДискр. В тази фаза на докладчика е предоставена възможността да прецени кои лица следва да бъдат привлечени в качеството им на ответни страни, кои лица могат да имат отношение и интерес от предмета на спора, за да бъдат конституирани като заинтересовани страни, както и да прецени кои и какви доказателства следва да бъдат събрани. Следователно, именно от докладчика във фазата на проучване се определят носителите на пасивната легитимация в процеса пред КЗД. Докладчикът е онзи член на състава, който във фазата на проучването може по собствената си експертна преценка да привлече в качеството им на свидетели на Комисията лица, за които са налице данни, че имат отношение към съществото на спора и с показанията си могат да допринесат за по-пълното изясняване на обстоятелствата по него. По преценка и искане на докладчика с оглед изясняване на материя или въпрос, които не са от експертната компетентност на КЗД докладчикът може да привлече и външен експерт, на който да бъдат възложени задачи във връзка с изясняването на специфични обстоятелства по спора, обуславящи правилното му решаване. В хода на упражняване на предоставените му правомощия докладчикът разполага със законовата възможност безпрепятствено да изисква всякакъв род документи и информация, дори те да се ползват от защитата на търговска, фирмена тайна или класифицирана информация. В тази насока, КЗД разполага с добре изработени механизми за опазване на тайната – в случай, че такава защита бъде поискана от предоставящата съответната документация страна. Освен това, в Комисията има длъжностно лице, отговарящо за ползването на документите, съдържащи класифицирана информация, а самият орган е посочен от закона като администратор на лични данни. Замисълът на законодателя за бързина на производствата на КЗД е намерило формалното си проявление в чл.59, ал.1 от ЗЗДискр, съобразно която разпоредба проучването следва да се извърши в срок до 30 дни, а при случаи с фактическа или правна сложност - срокът може да бъде продължен с още до 30 дни. Предвид обстоятелството, че в своята дейност докладчикът зависи както от експедитивността на проучваните субекти, но също така има ситуации, в които се налага дейността му да протича в условията на една обвързаност от действия и актове на други компетентни органи по свързани със същия спор въпроси, в чл.59, ал.2 от ЗЗДискр е предвидена и възможност за спиране на срока за проучване с оглед постигането на принципа за пълнота и всетранност на изясняване на обстоятелствата по спора. Въпреки, че такива случаи са редки, възможността за спиране на сроковете създава предпоставки за удължаване на общия производствен срок пред Комисията. Същият резултат е налице и тогава, когато продължаването на процеса пред КЗД зависи от административен акт на друг орган или от краен съдебен акт358, чието постановяване може да отнеме години и в някои случаи би могло да надхвърли дори продължителността на мандата на членовете на Комисията, поради което няма да може да бъде спазена разпоредбата на чл.64, ал.1 от ЗЗДискр, което пък би наложило преписката да бъде разгледана отново в нов заседателен състав. Опасността при изпълнение на тази законова процедура идва от една страна от отпадането на правния интерес у инициатора на производството, а от друга стои въпросът с давността, визирана в чл.52, ал.1 от ЗЗДискр. Освен с извършване на проучването, докладчикът има задължението да даде възможност на конституираните по спора страни да се запознаят със събраните по преписката материали359. В дадения за изпълнение на тази процедура срок страните имат възможност да дават становища, да правят възражения, да представят нови доказателства или да искат от заседателния състав допускането на свидетели. На практика за страните по спора това е втора възможност за извършване на подобни действия в хода на фазата, предшестваща заседанието. На базата на данните, събирани във фазата на проучването и процедурата по запознаване с материалите по преписката, докладчикът изготвя предвиденото в чл.60, ал.1 от ЗЗДискр заключение, в което систематизирано описва всички извършени от него процесуални действия и събраните писмени доказателства, без да прави изводи и констатации. Заключението се прилага по преписката и служи на страните по време на заседанието. Заседателната фаза съдържа на свой ред в себе си два етапа: помирително заседание и заседание по същество. Предвид обстоятелството, че в заседателната фаза, председателят на състава има ръководната функция и следи за реда в залата, в чл.62, ал.1 от ЗЗДискр му е вменено задължението да прикани страните да се помирят. Едновременно с това се правят и разяснения на спорещите страни за характера на споразумението пред КЗД и за правните последици от него. Предвид характера на споразумителния акт, за изпълнение на тази процедура е необходимо изричното изявление на всички страни по спора, което може да стане или в присъствен формат или в неприсъствена, но предварително изрично заявена форма. Отсъствието на една от двете спорещи страни е пречка за изпълнение на помирителната процедура. Ако инициаторите на производството пред КЗД или ответните страни са повече от един, няма пречка за водене на процедура по споразумение между спорещите, заявили интерес от предоставената им правна възможност. За останалите извън кръга на споразумяващите се производството продължава по същество в заседателната фаза. Такъв ще е резултатът и в случай на несъвпадение на волите на участниците от двете страни на спора досежно предоставената им възможност за постигане на споразумение и тогава, когато участниците и от двете спорещи страни не желаят да се възползват от тази възможност. Споразумението пред КЗД е доброволен акт на спорещите страни, който е резултат от проведени в предоставения им в помирителното заседание срок, без участието на Комисията преговори, като договорените условия са скрепени с подписите на споразумяващите се лица, положени под писмено оформения помежду им документ. Представеното в Комисията споразумение подлежи на преценка от страна на съответния заседателен състав, който съобразява съдържанието и целите на споразумителния акт с целта и нормите на ЗЗДискр и го потвърждава или отхвърля със своето решение. Ако Комисията отхвърли представеното й споразумение, се преминава към разглеждане на спора по същество в условията на заседателната фаза. Това не прегражда пътя към сключване на ново споразумение, което може да бъде сторено във всяко положение на процеса пред КЗД и в случай на установена законосъобразност на споразумителния акт, същият може да бъде одобрен, с което производството ще се прекрати. Споразумението може да обхваща част от спора или да изчерпва целия спор, като в зависимост от това е частично или пълно. Одобреното споразумение влиза в сила от момента на постановяване на решението на Комисията, съобразно чл.69, т.3 от ЗЗДискр, с което решение на основание чл.62, ал.2 от същия закон се прекратява и производството по преписката изцяло или в частта на спора, предмет на споразумението. Комисията упражнява контрол върху спазването на одобрените от нея споразумения и в случай на констатации за нарушаване на постигнатите договорености прилага фигурата на принудителното изпълнение. Тези правоотношения са изрично разписани в чл.62, ал.3 и ал.4 от ЗЗДискр. В заседанието по същество страните могат да представят нови доказателства, да правят доказателствени и процедурни искания, възражения или да дават становища. Основна характеристика на процеса пред КЗД е съдържащата се в чл.9 от ЗЗДискр разпределена доказателствена тежест, която законодателят е уредил както следва: „В производството за защита от дискриминация, след като страната, която твърди, че е жертва на дискриминация докаже факти, от които може да се направи извод, че е налице дискриминация, ответната страна трябва да докаже, че правото на равно третиране не е нарушено.” Съобразно тази формулировка ако инициаторът на производството, използвайки общоприетите доказателствени способи, наведе достатъчно доказателства в полза на своите твърдения, това прехвърля върху ответната страна тежестта да докаже, че не е нарушила нормите на антидискриминационно поведение. Подобно на съдебния процес и процесът пред КЗД представлява състезание при доказването, като председателят на заседателния състав следи за относимостта на представяните доказатлества към предмета на спора, за надлежното им събиране с общоприетите процесуални доказателствени методи, както и за опазване на достойнството и правата на участниците в процеса пред КЗД, и на събраната в хода му информация от недобросъвестна и нецелесъобразна употреба от участниците в него. В хода на заседанията могат да бъдат изслушвани свидетели, външни експерти (ако по преписката е била назначена експертиза) или да се иска личното явяване на страна с оглед изясняване на обстоятелства от значение за всестранното разкриване на обективната истина, които са от компетентността и правомощията персонално на съответната страна в процеса. Практиката на КЗД е показала, че в хода на заседателната фаза от производството, страна или страни в него могат да направят волеизявления, с които да внасят нови елементи в предмета на спора и да изменят както искането, така и съставите на участниците в процеса пред КЗД. Такива случаи не са често срещани, но предвид обстоятелството, че за тях няма разписани процесуални правила в специалния Закон за защита от дискриминация, то като основание се прилага разписаната в чл.70, ал.1 в същия акт субсидиарност на нормите на АПК. В този аспект са налице два вида случаи: от една страна – при които в заседателната фаза страна иска конституирането на нова страна или страни в процеса, или се иска промяна на процесуалното качество на страна от ответна в заинтересована или обратно, а от друга – при промяна на претендирания дискриминационен признак или при заявяване на претенции за дискриминация по друг или други признаци, освен вече заявения и обследван признак. В първия случай, хипотезите са две: да се иска конституиране на нова ответна страна или страни или да се заяви желание за конституиране на нов или нови инициатор/и на производството със съгласието на носителя на активната легитимация. В последната хипотеза попадат случаите, при които в хода на производството пред КЗД от претендираното в инициативния документ нарушение са били засегнати и други лица, които имат претенции към същата ответна страна и по същия предмет на разглеждания спор, и с оглед икономия на време и средства и със съгласието на първоначалния инициатор на производството пред КЗД заявяват желание да встъпят в качеството си на инициатори в него. Възможно е новите инициатори да не са били участници в разглеждания спор до момента на тяхното волеизявление за встъпване в него, а е възможно и те д са участвали в него в друго процесуално качество, например – като свидетели на инициатора на производството, но да са преценили, че имат интерес от изхода на процеса в поисканото ново процесуално качество. Във всеки от конкретните случаи, заявеното изменение в искането обуславя и действията на заседателния състав. Задължителното действие, което съставът извършва в такива случаи, е в условията на спряно заседание по същество да направи подробно разяснение на страната, пожелала изменението, за правните и процесуални последици от удовлетворяването му. След направените разяснения на инициатора на новото искане се оставя преценката за това, дали ще продължи да го поддържа или не. Ако инициаторът на искането се откаже от него, заседанието по същество се продължава така, както е било преди спирането му. Ако инициаторът на искането възприеме процесуалноправните му последици и продължи да го поддържа, то след като изслуша евентуалните възражения на насрещните страни и прецени дали искането е законосъобразно, председателят прекратява заседанието с протоколно решение на състава, в което се излагат мотивите и основанията за предприетото процесуално действие и се дават указания, необходими за продължаването на процеса съобразно възприетото изменение на искането. По-нататъшните действия на Комисията са също функция на волята на инициатора на производството и резултат от взетото в заседателната фаза протоколно решение. В този смисъл, би могло да се отчете, че от изброените случаи, единственият, при който не се налага връщане на преписката във фазата на проучване е този, при който е поискана промяна в процесуалното качество на привлечени за участие в производството страни. Предвид обстоятелството, че на всички страни-участници в производството е предоставена възможността по чл.59, ал.3 от ЗЗДискр за запознаване с материалите по преписката, то освен отлагане на разглеждането й в друго заседание с оглед предоставяне на възможност за формиране на защитата на съответните страни извършването на друго допълнително процесуално действие не се налага. При всички останали случаи обаче преписката се връща във фазата на проучване, където спрямо новите конституирани страни се извършват действията, предвидени в чл.55-60 от ЗЗДискр, описани по-горе. Ново проучване се извършва и при промяна на признака на твърдяната дискриминация, като за целта събираните доказателства са с оглед на новия признак в спора. Дължимите процесуални действия в случаите на добавяне на допълнителни признаци следва да са в съответствие с разпоредбата на чл.48, ал.3 от ЗЗДискр, поради което се налага определяне на нов заседателен състав от петима членове на Комисията, който да проведе производството съобразно новата фактическа обстановка на спора. В израз на „служебното начало” на органа, заседателният състав може по собствена инициатива да постанови в хода на откритото заседание привличането на нова ответна или заинтересована страна в процеса. В такива случаи спрямо новоконституираните страни се прилагат процедурите, характерни за фазата на проучване, след което се провежда ново заседание с призоваване и на новите страни. След като заседателният състав прецени, че обстоятелствата по преписката са изяснени в максимално възможната степен от фактическа и правна страна, председателят на състава съобразно разпоредбата на чл.63, ал.1 от ЗЗДискр предоставя възможност на страните по спора за представяне на заключителни становища. В практиката си КЗД е възприела подхода, когато пред нея се разглежда спор със значителна фактическа и правна сложност и доказателствен обем, да дава възможност на страните за предоставяне на писмени становища в договорен в заключителното заседание срок, като се обявява, че срокът за постановяване на решението започва да тече след изтичане на срока за представяне на писмените становища. При постановяване на решението съставът разглежда и обсъжда доказателствата по преписката в тяхната съвкупност и поотделно, като преценява както относимостта им към предмета на спора, така и тяхната годност и доказателствена сила. След като отдели спорните от безспорните факти и обстоятелства, съставът извършва и преценка доколко намереното за установено съответства на нормите на антидискриминационното законодателство. В някои случаи се налага да се прецени, дали твърдяното неравенство в третирането не представлява специална мярка, приложена в изпълнение на законова цел и със средства, които не надхвърлят необходимото за постигането й, като за целта съставът на деянието се сравнява с хипотезите на чл.7 от ЗЗДискр. С постановеното решение жалбата може да бъде уважена, като се установява нарушението, неговият извършител и в съответствие с тежестта на нарушението се определя вида и размера на санкцията или глобата. В следствие на преценката на доказателствата в тяхната съвкупност съставът може да установи наличие на дискриминация, но не по заявения в инициативния документ признак, а по друг защитен от закона признак. В такъв случай съставът не е обвързан в решението си със заявения от инициатора на производството пред КЗД или определения в Разпореждането на председателя на КЗД признак или признаци. С решението си Комисията може да установи, че не е извършено нарушение по смисъла на ЗЗДискр и да остави жалбата без уважение. В решенията си КЗД може да постанови принудителна административна мярка или да даде препоръки, които могат да бъдат в изпълнение както на превантивната, така и на защитната й функции, предвидени в чл.40, ал.1 във връзка с чл.1 от ЗЗДискр. В изпълнение на контролната си функция, предвидена в чл.40, ал.2 във връзка с чл.47, т.1 от ЗЗДискр, Комисията издава актове за административно нарушение по реда на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) и налага наказания по реда на чл. 84, ал.2 от ЗЗДискр. Такива актове се издават обичайно тогава, когато дадено лице не е оказало поискано му по надлежния ред съдействие, дължимо съобразно чл.55, ал.2 и чл.56 от ЗЗДискр., и с това е възпрепятствало или забавило недопустимо производството пред КЗД. В тези случаи, наказанията се налагат с решение на Комисията, които могат да бъдат оспорени по реда на Административнопроцесуалния кодекс и с това тяхното изпълнение да бъде спряно до произнасяне на компетентния съд. Комисията налага административни наказания и тогава, когато по даден казус е налице постановено и влязло в законна сила решение, чието изпълнение е дължимо. При констатирано неизпълнение ново производство не се образува и провежда, а се налагат административните наказания, предвидени в чл.82 от ЗЗДискр. За разлика от съда, бидейки специализиран административен орган, КЗД не разполага с правомощието да присъжда обезщетения за нанесени от нарушителя вреди. Това е от компетентността на съда, пред който могат да се предявяват исковете за обезщетение, както по заведено дело по реда на ЗЗДискр, така и по дело за обезщетение, в което влязло в законна сила решение на КЗД може да бъде използвано като доказателствено средство. Решенията на Комисията могат да се обжалват по реда на АПК пред Административен съд гр. София360 и влизат в сила, когато: не са обжалвани в срок, подадената жалба не е уважена и когато с решението се потвърждава постигнато между страните по спора споразумение361. Съобразно разпоредбата на чл.77 от ЗЗДискр, постановените с решение на Комисията принудителни административни мерки по Раздел I от закона, могат да се обжалват по реда на чл.68 на същия закон, като обжалването не спира тяхното изпълнение, освен ако съдът не постанови обратното. Комисията следи служебно за изпълнение на влезлите в сила свои решения и налага последващи санкции в случай на констатирано неизпълнение. Служебното начало не елиминира възможността за сезиране от страна на заинтересовани лица при неизпълнение на решение на КЗД. В този случай, Комисията извършва служебна проверка и ако констатира неизпълнение, налага предвидените в чл.82 от ЗЗДискр глоби. В изпълнение на контролната си функция КЗД е в правото си да извършва и огледи, резултатите от които надлежно се отразяват в протоколи, единият екземпляр от които се предявява на провереното лице, а другият се прилага в съответната документация на КЗД. Този способ се използва често тогава, когато в Комисията са постъпили оплаквания за недостъпност на елементи от архитектурната, градоустройствена и инфраструктурна среда или транспорт. В такива случаи се сформира екип от проверяващи експерти на Комисията, който извършва проверки на място, оглежда и преценява съответствието на параметрите на проверяваните обекти с изискванията на Закон за устройство на териториите (ЗУТ) и произтичащите от чл.169 на същия подзаконови разпоредби за достъпност, като установените резултати се отразяват в съответния протокол и се удостоверяват с подписите на проверяващите и на проверените лица или свидетели на проверката. Наред със снемането на обяснения и разпита на свидетели, огледът362 и изземването363 са друга част от инструментариума на Комисията, който се прилага и при по-специфичните случаи за събиране на доказателства, визирани в чл.57 от ЗЗДискр. Такива специфични случаи са налице тогава, когато е налице отказ на ответна страна или на друго, подлежащо на контрол по реда на ЗЗДискр лице, за предоставяне на достъп до помещения или доказателства или когато е налице опасност от изгубване или укриване на доказателства от значение за изясняване на преписката. Наличието на някоя от изброените предпоставки е основание за упражняване на правомощията на КЗД по принудително събиране на доказателства. За изпълнението на тази процедура е предвидена съответна обезпечителна процедура, която включва заповед на съдия от Софийски градски съд, с която се дава разрешение за незабавно изпълнение на принудителното изземване, както и съдействие на органите на МВР при изпълнение на процедурата. Огледът и изземването се извършват от докладчика по преписката и за удостоверяването им се съставя протокол, в който се описват извършените действия и иззетите доказателства. Наред с това, съобразно разпоредбата на чл.56, ал.2 от ЗЗДискр, лицата отказали да съдействат на Комисията и възпрепятствали дейността на докладчика като не са предоставили поискана им информация или са отказали достъп до помещения, в които се намират доказателства от значение за изясняване на преписката, носят отговорност по реда на Раздел II от ЗЗДискр. Наред с току що упоменатия случай, отговорност по този раздел от закона може да се търси както на редовно призовани, но неявили се пред Комисията свидетели, така и на всички лица, които не са изпълнили задължение, произтичащо от същия закон. Съобразно чл.70, ал.2 от ЗЗДискр, глобите и имуществените санкции на влезли в сила решения на КЗД се събират по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) и се внасят в републиканския бюджет.364 Освен взаимодействието си с органи на МВР, в хода на производствата пред КЗД може да възникне и възниква необходимост от взаимодействие и с други компетентни органи. Един от тези случаи е предвиден в чл.59, ал.4 от ЗЗДискр, според който: „Ако в хода на проучването бъдат установени данни за извършено престъпление, комисията изпраща преписката на прокуратурата.” Очевидно, че тази разпоредба е намерила място в антидискриминационния закон поради обстоятелството, че в него се третират деяния, които съставляват нарушения, които се преследват и наказват по административен ред, докато деянията, които се квалифицират като престъпления се санкционират от държавата чрез специализираните способи, прилагането на които са от компетентността и правомощията единствено на нейните специализирани органи – органите на Прокуратурата. Изискването за изясняване на обективната истина в нейната пълнота в някои от случаите, поставени пред КЗД, предпоставя прилагането и на други норми на общия административен процес, субсидиарно на специалните норми на ЗЗДискр. Такива случаи са налице, когато за правилното решаване на дадения спор от КЗД, е необходимо извършване на съответни действия и произнасяне от страна и на друг компетентен специализиран орган. В такива случаи Комисията изпраща инициативния документ на другия орган с молба за проверка и становище по изложените оплаквания, като за времето до произнасяне на другия орган срокът за проучване в КЗД се спира. Срокът може да не бъде спрян в случай, че успоредно с поисканото съдействие от другия компетентен орган КЗД извършва предвидени в ЗЗДискр процесуални действия по събиране на доказателства. Предвид липсата в ЗЗДискр на изрични разпоредби, уреждащи в детайли този тип взаимодействие между органи с компетентност в различни обществени сектори, при установяване на подобна необходимост КЗД прилага разпоредбите на чл.31, чл.44, чл.45, чл.46, чл.53 и чл.54, ал.1, т.5 от АПК. Комисията най-често търси съдействието на органите на Главна инспекция по труда (ГИТ), на регионалните инспекторати на Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) или на Държавната агенция за закрила на детето (ДАЗД). За улеснение в прилагането на процесуалните разпоредби, съдържащи се в ЗЗДискр, Комисията е изработила Правила за производство пред КЗД, които не са предвидени в закона и не се обнародват и в този смисъл не представляват официален акт. Това са вътрешни правила, уреждащи детайлно процесуалното поведение във всяка фаза на производството пред КЗД. Тези правила служат като гаранция за еднаквото прилагане на нормите на ЗЗДискр от всички членове на Комисията в хода на производството пред нея. Комисията за защита от дискриминация като орган по прилагането на специалния закон – Закона за защита от дискриминация, следва да съобразява не само изрично изброените в чл.4, ал.1 от този закон признаци на дискриминация, но и с „всякакви други признаци, установени в закон или международен договор, по който Република България е страна”365. Наред с установената в чл.4, ал.1 от ЗЗДискр забрана за дискриминация, в чл.6 от същия закон е записано: „Забраната за дискриминация действа спрямо всички при упражняването и защитата на предвидените в Конституцията и законите на Република България права и свободи.” Следвайки логиката на законодателя, българският антидискриминационен закон гарантира защитата на гражданите срещу проявите на дискриминация във всяка област на обществените взаимоотношения, като се започне с опазването на живота, здравето и достойнството на човека и се премине през упражняването на личните му права и свободи: на лична свобода и неприкосновеност, на неприкосновеност на жилището и личната кореспонденция, на правото му да иска и получава информация, на местоживеене и гражданство, на свобода на убежденията и религиозните вероизповедания, на мнение и свобода на съвестта, за да се достигне до гражданските и политически права и свободи, каквито са: свободата на политическите убеждения и принадлежност, правото на труд и сдружаване, правото на жалби, предложения и петиции, правото на протести, стачки и митинги, правото на образование, правото на здравословна и благоприятна околна среда и качествено здравеопазване, на достъпна медицинска помощ, правото на здравно и социално осигуряване и др. Наред с широкия обхват на осигуряваната от ЗЗДискр. защита, нормата на чл.4, ал.1 от същия закон поставя в обхвата на компетентност на Комисията за защита от дискриминация и други признаци на дискриминация, установени в закон или международен договор, по който Република България е страна. В този аспект следва да се отбележи, че макар да не са изрично упоменати в ЗЗДискр, правото на сдружаване и признакът „синдикална принадлежност” се съдържат както в чл.12, чл.44 и чл.49 от Конституцията на Република България (КРБ), така и в чл.4, чл.5 и чл.8, ал.3 от КТ, и по смисъла на чл.4, ал.1 от ЗЗДискр са защитени. Ето защо, в производството пред КЗД се допуска разглеждането на жалби и сигнали, съдържащи претенции за нарушаване правото на сдружаване, включително и на синдикално такова, и се дължи защита по признак „синдикална принадлежност”, като основанията и легалните дефиниции се черпят както от горецитираните норми, така и от съответните международни актове, по които Република България е страна366. Прилагането на международните актове, станали част от вътрешното ни законодателство в производството пред КЗД се основава на разпоредбата на чл.4, ал.1 във връзка с чл.6 от ЗЗДискр и на разпоредбата на чл.5, ал.4 от КРБ. Приоритетното и пряко прилагане на международни правни норми при констатирано противоречие на вътрешна норма с нормите на международен акт, по който дадена държава е страна, е общовалиден в правоприлагането правен принцип. Това е причината в съобразителната част на своите решения КЗД да извършва съпоставка на нормите на вътрешното законодателство, на базата на които са извършени атакуваните действия, с относимите международни норми. В случай на констатирано несъответствие, в своя краен акт КЗД се позовава на съответната международна норма и успоредно с това, открива производство за привеждане в съответствие на вътрешната норма, съобразно правомощието си по чл.47, т.6 от ЗЗДискр. В рамките на това производство, се изследват причините за дискриминационното явление или практика, очертава се засегнатото право и се формулира признака на констатираното нарушение и се дава препоръка или предложение за промяна на нормата, които се отправят до органите, притежаващи законодателната инициатива. Подобни производства обичайно се провеждат от пълния състав на Комисията, а постановените актове се приемат и се подписват от мнозинството от всички нейни членове. Такъв беше случаят с прилагането на чл.9 от Закона за научните степени и научните звания (ЗНСНЗ (отм))367, в който бе налице необосновано и нецелесъобразно ограничение във възрастта за гражданите, имащи право да придобият научните звания: „асистент”, „научен сътрудник” и „преподавател”. След като КЗД констатира, че нормата на чл.9 от ЗНСНЗ не отговаря на условията за законосъобразност на чл.7, ал.1, т.2 от ЗЗДискр и поради различното третиране на лицата на основата на признака „възраст” не се обуславя от съществено и определящо за заемането на длъжностите професионално изискване и че поставените изисквания надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел, което прави както целта, така и изискванията незаконосъобразни, отправи препоръка към Министерски съвет като орган, овластен по чл.87, ал.1 от КРБ със законодателна инициатива, за привеждане на съдържанието на нормата в съответствие с Директива 2000/78/ЕО за създаване на основна рамка за равно третиране при заетостта и упражняването на занятие във връзка с чл.14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС). С това общностно законодателство бе принуден да се съобрази и Върховният административен съд (ВАС), който в своята касационна инстанция отмени решението на въззивната такава, с което действията по прилагането на нормата на чл.9 от ЗНСНЗ се прогласяваха за законосъобразни. В своето решение петчленният състав на ВАС постанови, че предвид своята несъобразност с норма от по-висш ранг нормата на чл.9 от ЗНСНЗ не следва да се прилага. В резултат на установеното както от страна на КЗД, така и от страна на ВАС и предвид препоръката на Комисията, се стигна до изменение на нормата на чл.9 от ЗНСНЗ при приемането на новия Закон за развитието на академичния състав на Република България, който отмени ЗНСНЗ по силата на §5, ал.1 от ПЗР на новия закон. Аналогичен случай е налице и при поставения за разрешаване от КЗД случай за дискриминация по признак „възраст” в разпоредбите на Наредба № 28 от 20 юни 2007 г за дейности по асистираната репродукция, поставящи ограничение във възрастта на жените, които имат право да се ползват от средствата и методите на асистираната репродукция. В резултат на извършената съпоставка, от страна на КЗД бе констатирано несъответствие на правилата, залегнали в приетия с атакуваната наредба Медицински стандарт „Асистирана репродукция” на атакуваната наредба с нормата на чл.85 от Закон за здравето и на чл.4, ал.1 във връзка с §1, т.15 от Закон за защита от дискриминация, в следствие на което бе направено задължително предписание на издателя на наредбата – Министъра на здравеопазването за промяна на критериите, предпоставящи провеждане на мероприятията по асистирана репродукция и привеждане на съдържанието на подзаконовия акт в съответствие с общовалидните норми, гарантиращи равенство във възможностите и недискриминация. В резултат на постановената от КЗД принудителна административна мярка атакуваните разпоредби на Наредба № 28 за дейности по асистираната репродукция са променени през месец юни 2011 г., когато решението на КЗД е потвърдено и от ВАС. В новия текст са заложени условия, предоставящи възможност за ползване на тази здравна услуга и достижение на медицината в една разумна и медицински обоснована рамка. С това се разшири кръга на правоимащите лица и на практика се даде възможност от методите на асистираната репродукция да се ползват всички жени с медицинска преценка за необходимост от прилагането на този метод, които са във фертилна възраст. В заключение следва да се подчертае, че, бидейки страна-член на Европейския съюз, България е поела определени ангажименти по Договора за създаване на Европейската общност (ДСЕО), сред които са и ангажиментите за спазване на общото европейско законодателство. Още в предприсъединителната фаза България бе задължена да синхронизира вътрешното си законодателство в приетото и действащото европейско законодателство. В рамките на преговорните глави 13 и 31 България е следвало да отговори до своето присъединяване към ЕС на изискването за въвеждане на нормите за недискриминация и равенство във възможностите, в отговор на което са създадени както Закона за защита от дискриминация, така и Закона за Омбудсмана. С тези свои действия българският законодател предостави разглеждането на въпросите, касаещи човешките права и свободи, на специализирани експертни органи, каквито са Омбудсмана на Република България и Комисията за защита от дискриминация. Функциите на двата органа са разположени в плоскостта на човешките права, но инструментариумът за осъществяването на защитата се различава съществено. Докато Омбудсманът по силата на своята опосредяваща функция разполага единствено с препоръчителни правомощия спрямо нарушителите, то актовете на Комисията за защита от дискриминация, когато не съдържат препоръки, имат задължителна обвързваща сила за своите адресати от момента, в който те станат окончателни. Такива актове последжат на изпълнение съобразно чл. 67 от ЗЗДиск. По този начин българският законодател е придал онази особена тежест на защитата на своите граждани от всякакви форми на дискриминация и нарушаване на общоприетите права и свободи, която е необходима за всяка съвременна демократична и правова държава. Каталог: progress2010 2011 -> images -> stories stories -> Проект vs/2010/008/0536 "Равенството Път към прогрес" stories -> Идентичност и права на човека михаил Иванов stories -> Дейността на прокуратурата на република българия срещу дискриминацията реалности и проблеми stories -> Практиката на Върховния касационен съд по дела за престъпления, мотивирани от предразсъдъци и омраза /Резюме/ 1 stories -> Проект vs/2010/008/0536 "Равенството Път към прогрес" Изтегляне 6.25 Mb. Сподели с приятели:
|