1. Принципи, утвърдени в практиката на Съда на ЕС
Съдебната практика на Съда на ЕС относно избора на правилно правно основание е добре утвърдена. Съдът е изтъквал, че изборът е от конституционно значение с оглед на последиците от правното основание по отношение на правомощията и процедурата.1 Така, съгласно член 13, параграф 2 от ДЕС всяка институция действа в кръга на правомощията, които са й предоставени с Договорите.2 Наред с това, Съдът на ЕС е изтъквал, че „изборът на правното основание на общностен акт трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта“.1
По отношение на възможността за това, правен акт да има повече от едно правно основание, Съдът е заявил, че това е възможно само когато актът има няколко цели или съдържа няколко компонента, които са неразривно свързани, като нито единият от тях не е вторичен или косвен спрямо другия. Ако прегледът на една мярка покаже, че тя преследва няколко цели и/или съдържа различни елементи, единият от които може да се определи като основната цел или компонент, а другите - като случайни или спомагателни, актът трябва да се базира на едно основание, т.е. това, което съответства на основната цел и компонент.2
2. Оценка на предложените правни основания
а) Правно основание на предложението
Съобразно член 172 от ДФЕС обикновената законодателна процедура се прилага при всяка мярка или насока в областта на трансевропейските мрежи (член 171, параграф 1), чието развитие и прилагане попада в рамките на целите, посочени в ДФЕС, по-специално в член 170, който е цитиран. В него се уточнява, че: „Съюзът дава своя принос за установяването и развитието на трансевропейски мрежи в областта на транспорта, телекомуникациите и енергийната инфраструктура“.
Член 1 от предложението за регламент за създаване на МСЕ определя предмета на регламента по следния начин:
„Член 1
С настоящия регламент се създава Механизмът за свързване на Европа и се определят условията, методите и процедурите за предоставяне на финансова помощ от Съюза за трансевропейските мрежи с цел да се подкрепят проекти в областта на транспортните, енергийните и телекомуникационните инфраструктури.”
Член 3 от предложението определя общите цели на регламента, които са допълнени от специфични за съответните три сектора, а именно секторите на транспорта, енергетиката и телекомуникациите. Член 3 от предложението гласи, както следва:
„Член 3
Механизмът за свързване на Европа дава възможност за подготовката и изпълнението на проекти от общ интерес в рамките на политиката за трансевропейските мрежи в секторите на енергетиката, транспорта и телекомуникациите. Посредством Механизма за свързване на Европа се подкрепя по-специално изпълнението на проекти, насочени към развитието и изграждането на нова или модернизирането на съществуващата инфраструктура в областта на транспорта, енергетиката и телекомуникациите. За тази цел Механизмът за свързване на Европа следва да бъде насочен към постигането на следните цели:
а) да допринесе за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж чрез разработване на модерни и високоефективни трансевропейски мрежи, като по този начин увеличава ползите за целия Европейски съюз по отношение на конкурентоспособността и на икономическото, социалното и териториалното сближаване в рамките на единния пазар и създава по-благоприятна за публични и частни инвестиции среда чрез комбинация от финансови инструменти и пряка подкрепа от Съюза и чрез използване на синергиите между секторите.
Постигането на тази цел ще се измерва посредством обема на публичните и частните инвестиции в проекти от общ интерес и по-специално обема на публичните и частните инвестиции в проекти от общ интерес, реализирани чрез финансовите инструменти съгласно настоящия регламент.
б) да даде възможност на Съюза да постигне своите цели за 20 % намаляване на емисиите на парникови газове1, повишаване с 20 % на енергийната ефективност и постигането на дял от 20 % на енергията от възобновяеми източници до 2020 г., като същевременно гарантира по-голяма солидарност между държавите членки.”
Целите на предложения регламент ясно съответстват на целите, обхванати от член 172 от ДФЕС, който следователно трябва да се разглежда като правилно правно основание за предложението.
б) Член 174 от ДФЕС като евентуално правно основание
Правното основание трябва да предвижда правомощието за приемане на законодателство. Член 174 от ДФЕС определя общи цели за политиката на регионално развитие, но не включва оперативни разпоредби, които биха оправомощили институциите да приемат законодателен акт.
Въпреки че е ясно, че член 174 не може да служи като правно основание, може да се отбележи, че съобразно член 171 от ДФЕС, който посочва действия в рамките на мрежата ТЕМ и придобива оперативни измерения чрез член 172, „Съюзът може също така да даде своя принос чрез Кохезионния фонд, създаден в съответствие с член 177 с цел да се финансират специфични проекти от държавите членки в областта на транспортната инфраструктура”.
в) Член 349 от ДФЕС като евентуално правно основание
Член 349 допуска, противно на член 174, приемането на законодателни мерки под формата на специфични мерки, насочени, по-специално, към определянето на условията за прилагане на Договорите спрямо посочените региони. Сред тези мерки в разпоредбата са посочени условията за достъп до структурните фондове и до хоризонталните програми на Съюза.
При обмислянето на това, дали член 349 би могъл да служи като второ правно основание, е необходимо да се отчете не само това, дали предложението следва да има двойно правно основание, но също и дали докладът, приет в комисията, изменя предложението в степен, която би наложила допълнително правно основание.
Що се касае до предложението, изглежда очевидно, че адаптирането на МСЕ към най-отдалечените райони не е отделна и централна цел на предложението. Наред с това, изглежда ясно, че приетият съвместно доклад от комисиите ITRE и TRAN не променя общите цели по начин, който би оправдал добавянето на член 349 от ДФЕС като второ правно основание.
Прието е изменение на член 7, параграф 4 от предложения регламент, съобразно което действия в областта на широколентовите мрежи могат също да се финансират чрез безвъзмездни средства, за проекти, които намаляват цифровото разделение като свързват селски, планински, отдалечени или рядко населени райони или островни райони, регионите-анклави и периферните райони, при условие че отпускането на помощи чрез финансов инструмент не е достатъчно като стимул за положително инвестиционно решение.
При все това, това не представлява втора независима цел на предложения регламент, която би могла да се сравни с изброените като общи цели на регламента - под формата, предложена от Комисията, или съобразно приетото от комисиите ITRE и TRAN.
Препоръка на комисията по правни въпроси
Комисията разгледа горецитирания въпрос на заседанието си от 22 януари 2013 г. На това заседание тя реши единодушно1 да препоръча член 172 от ДФЕС като единствено подходящо правно основание за предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа.
С уважение,
Klaus-Heiner Lehne
{20/09/2012}20.9.2012
СТАНОВИЩЕ на комисията по бюджети
на вниманието на комисията по транспорт и туризъм и комисията по промишленост, изследвания и енергетика
относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа
(COM(2011)0665/2 – C7 0374/2011 – 2011/0302(COD))
Докладчик по становище: Göran Färm
ИЗМЕНЕНИЯ
Комисията по бюджети приканва водещата комисия по транспорт и туризъм и комисията по промишленост, изследвания и енергетика да включи в доклада си следните изменения:
Изменение 1
Проект на законодателна резолюция
Параграф 1 a (нов)
|
Проект на законодателна резолюция
|
Изменение
|
|
1a. посочва, че определеният в законодателното предложение финансов пакет съставлява единствено указание до законодателния орган и че той не може да бъде определен, преди да бъде постигнато споразумение във връзка с предложението за регламент относно многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.;
|
Изменение 2
Проект на законодателна резолюция
Параграф 1 б (нов)
|
Проект на законодателна резолюция
|
Изменение
|
|
1б. припомня своята резолюция от 8 юни 2011 г. относно „Инвестиция за бъдещето: нова многогодишна финансова рамка (МФР) за конкурентоспособна, устойчива и приобщаваща Европа“1; отново заявява, че са необходими достатъчно допълнителни средства в следващата МФР, за да може Съюзът да постигне приоритетите на съществуващите си политики, като също така изпълни новите задачи, предвидени в Договора от Лисабон, както и да реагира на непредвидени събития; изтъква, че дори при увеличаване на средствата за следващата МФР с поне 5 % спрямо равнището от 2013 г. ще може да бъде направен само ограничен принос към постигането на договорените цели на Съюза и поетите от него ангажименти, както и на принципа за солидарност на Съюза; призовава Съвета, в случай че той не споделя този подход, да определи ясно кои от неговите политически приоритети или проекти биха могли да бъдат изцяло спрени, въпреки доказаната им добавена стойност за Европа;
|
|
______________
|
|
1 Приети текстове, P7_TA(2011)0266.
|
Изменение 3
Предложение за регламент
Съображение 6 a (ново)
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
|
(6a) Между финансовите инструменти на Механизма за свързване на Европа (МСЕ) и Европейския фонд за регионално развитие следва да се изградят силни взаимодействия с оглед финансирането на инфраструктури в трансграничните региони в контекста на цялостната мрежа.
|
Изменение 4
Предложение за регламент
Съображение 13
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(13) Опитът по настоящата финансова рамка показва, че много държави членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд, срещат значителни пречки при изпълнението в срок на сложни трансгранични проекти за транспортна инфраструктура с висока добавена стойност за Съюза. Поради това, за да се подобри изпълнението на транспортни проекти, и по-специално на трансгранични проекти с висока добавена стойност за Съюза, част от средствата по Кохезионния фонд (10 млрд. EUR) следва да бъдат прехвърлени за финансиране чрез Механизма за свързване на Европа на транспортни проекти във връзка с транспортната основна мрежа в държавите членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд. Комисията следва да подкрепя държавите членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд, при разработването на подходяща поредица от проекти с цел да се даде възможно най-голям приоритет на отпуснати на национален принцип средства по Кохезионния фонд.
|
(13) Опитът по настоящата финансова рамка показва, че много държави членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд, срещат значителни пречки при изпълнението в срок на сложни трансгранични проекти за транспортна инфраструктура с висока добавена стойност за Съюза. Поради това, за да се подобри изпълнението на транспортни проекти, и по-специално на трансгранични проекти с висока добавена стойност за Съюза, част от средствата по Кохезионния фонд (10 млрд. EUR) следва да бъдат прехвърлени за финансиране чрез Механизма за свързване на Европа на транспортни проекти във връзка с транспортната основна мрежа в държавите членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд. Комисията следва да подкрепя държавите членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд, и да укрепи, където е необходимо, административния им капацитет за разработване на подходяща поредица от проекти с цел да се даде възможно най-голям приоритет на отпуснати на национален принцип средства по Кохезионния фонд, но също така и с цел да ги подпомогне да получат финансиране от наличните 21,7 млрд. EUR за всички държави членки и да се осигури възможно най-голям географски баланс.
|
Изменение 5
Предложение за регламент
Съображение 25
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(25) Някои методи за осъществяване са необходими и изискват различни степени на финансиране, за да се увеличи ефикасността и въздействието на финансовата помощ от Съюза, да се насърчат частните инвестиции и да се отговори на специфичните изисквания на отделни проекти.
|
(25) Необходими са няколко метода за осъществяване, които изискват различни степени на финансиране и финансови инструменти, за да се увеличи ефикасността и въздействието на финансовата помощ от Съюза, да се насърчат частните инвестиции и да се отговори на специфичните изисквания на отделни проекти.
|
Изменение 6
Предложение за регламент
Съображение 34
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(34) Въпреки че основната част от инвестициите съгласно стратегията „Европа 2020“ може да бъде осигурена от пазарите и регулаторните мерки, трудната задача за финансиране изисква публична намеса, както и помощ от ЕС чрез безвъзмездни средства и иновационни финансови инструменти. Финансовите инструменти следва да се използват за задоволяване на специфични нужди на пазара, в съответствие с целите на МСЕ, и не следва да изместват частното финансиране. Преди да вземе решение за използването на финансови инструменти Комисията следва да извърши предварителни оценки на тези инструменти.
|
(34) Въпреки че основната част от инвестициите съгласно стратегията „Европа 2020“ може да бъде осигурена от пазарите и регулаторните мерки, трудната задача за финансиране изисква публична намеса, както и помощ от ЕС чрез безвъзмездни средства и иновационни финансови инструменти. Финансовите инструменти следва да се използват за задоволяване на специфични нужди на пазара, в съответствие с целите на МСЕ, следва да се добавят към или да допълват другите налични финансови мерки и не следва да изместват частното финансиране. Преди да вземе решение за използването на финансови инструменти Комисията следва да извърши предварителни оценки на тези инструменти.
|
Изменение 7
Предложение за регламент
Съображение 36
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(36) В стратегията „Европа 2020“ Комисията обеща да мобилизира финансовите инструменти на Съюза като част от съгласувана стратегия за финансиране, която обединява финансирането от Съюза и националното публично и частно финансиране за инфраструктури. Обосновката за това е, че в много случаи ситуациите на по-ниски от оптималните инвестиции и пазарните недостатъци могат да бъдат преодолени по-ефективно с финансови инструменти, отколкото с безвъзмездни средства.
|
(36) В стратегията „Европа 2020“ Комисията обеща да мобилизира финансовите инструменти на Съюза като част от съгласувана стратегия за финансиране, която обединява финансирането от Съюза и националното публично и частно финансиране за инфраструктури. Обосновката за това е, че в много случаи ситуациите на по-ниски от оптималните инвестиции и пазарните недостатъци могат да бъдат преодолени по-ефективно с финансови инструменти, отколкото с безвъзмездни средства, като се подобрява ефектът на лоста на бюджетните разходи и се осигуряват по-големи мултиплициращи ефекти по отношение на привличането на финансиране от частния сектор. Това важи в особена степен за трудния достъп до кредити, ограниченията в областта на публичните финанси и с оглед необходимостта от подкрепа за икономическото възстановяване на Европа. Финансовите инструменти, които се ръководят от търсенето на пазара, ще бъдат от полза за проекти със сходни финансови нужди и благодарение на взаимодействието между секторите следва да донесат по-големи ползи по отношение на въздействието върху пазара, административната ефективност и използването на ресурсите.
|
Изменение 8
Предложение за регламент
Съображение 37
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(37) Механизмът за свързване на Европа следва да предлага финансови инструменти за насърчаване на същественото участие на инвеститорите от частния сектор и финансовите институции в инвестициите в инфраструктура. За да бъдат достатъчно привлекателни за частния сектор, финансовите инструменти следва да бъдат проектирани и приложени при надлежно отчитане на опростяването и намаляването на административната тежест, като същевременно се предвижда равнище на гъвкавост, което позволява да се реагира по гъвкав начин на установените финансови нужди. Проектирането на тези инструменти следва да се основава на опита, натрупан при изпълнението на финансовите инструменти, включени в многогодишната финансова рамка за периода 2007—2013 г., какъвто е Инструментът за гарантиране на заеми (LGTT) за проектите във връзка с трансевропейската транспортна мрежа (ТЕМ-T), Инструментът за финансиране с поделяне на риска (ИФПР) и Европейският фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г. (фондът „Marguerite“).
|
(37) Механизмът за свързване на Европа следва да предлага финансови инструменти за насърчаване на същественото участие на инвеститорите от частния сектор и финансовите институции в инвестициите в инфраструктура. За да бъдат достатъчно привлекателни за частния сектор, финансовите инструменти следва да бъдат проектирани и приложени при надлежно отчитане на опростяването и намаляването на административната тежест, като същевременно се предвижда равнище на гъвкавост, което позволява да се реагира по гъвкав начин на установените финансови нужди. Проектирането на тези инструменти следва да се основава на опита, натрупан при изпълнението на финансовите инструменти, включени в многогодишната финансова рамка за периода 2007—2013 г., какъвто е Инструментът за гарантиране на заеми (LGTT) за проектите във връзка с трансевропейската транспортна мрежа (ТЕМ-T), Инструментът за финансиране с поделяне на риска (ИФПР), Европейският фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г. (фондът „Marguerite“) и инициативата „Облигации за проекти по стратегията „Европа 2020“.
|
Изменение 9
Предложение за регламент
Съображение 39
|
Текст, предложен от Комисията
|
Изменение
|
(39) С цел да се гарантира секторната диверсификацията на бенефициерите на финансови инструменти, както и да се насърчи постепенната географска диверсификация сред държавите членки, Комисията в партньорство с ЕИБ чрез съвместни инициативи като например Европейския експертен център за ПЧП (EPEC) и Jaspers (Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони), следва да осигури подкрепа за държавите членки в разработването на подходяща поредица от проекти, които биха могли да се разглеждат за проектно финансиране.
|
(39) С цел да се гарантира секторната диверсификация на бенефициерите на финансови инструменти, както и да се насърчи географската диверсификация сред държавите членки, като се обръща специално внимание на държавите членки, които отговарят на условията за финансиране от Кохезионния фонд, Комисията в партньорство с ЕИБ чрез съвместни инициативи като например Европейския експертен център за ПЧП (EPEC) и Jaspers (Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони), следва да осигури подкрепа за държавите членки в разработването на подходяща поредица от проекти, които биха могли да се разглеждат за проектно финансиране.
|
Сподели с приятели: |
