Септември 2010 съдържание въведение цели, обхват и ограничения на изследването 3

Анализ на въздействието

Установяване на административно регулиране

Анализът на 33 закона показва установяване на административно регулиране извън целите на закона – въвеждане на регулации, чието извършване не води до повишен риск за суверенни права на държавата, правата и свободите на гражданите и юридическите лица, защитата на околната среда, националната сигурност и общественият ред. Например извършване на безмитна търговия, производство на компактдискове (оптични дискове), производство на спирт, дестилати и спиртни напитки, промишлена преработка на тютюн и производство на тютюневи изделия, стопански риболов, извършване и удостоверяване на професионално обучение и други.

Анализа на дейностите, за които се издава разрешение продължава да не се отнася единствено за случаите, когато е налице отделна сделка или действие от лице, което извършва или възнамерява да извършва стопанска дейност, която би могла да породи повишен риск за националната сигурност или обществения ред в Република България, за личните или имуществените права на гражданите, или на юридическите лица, или за околната среда (напр. административно-технически услуги по устройство на територията, издаване на разрешение за строеж на ограда и др).

В съответствие с програмата за по-добро регулиране и ЗОАРАКСД, орган на изпълнителната власт има право да инициират промени в законовата нормативна уредба и подзаконови актове по съответните режими, за да осигурят съответствие с изискванията за по-добре регулиране. През 2008 г., 67 структури (12.2%) са обявили, че са внасяли промени в подзаконови нормативни актове в съответствие със ЗОАРАКСД. За сравнение през 2007 г. само 17 административни структури от отчелите се посочват, че са извършили или инициирали промени по подзаконови актове с оглед прилагането на ЗОАРАКСД. За 2009 г. не може да бъде изведена информация.

През 2007 г. са въведени 40 нови режими в сферата на околната среда, промишлеността (военна, фармацевтична), финансовия и застрахователния сектор и др. През 2008 г. обявените нови регулаторни режими са общо 42, от които 19 разрешителни, 14 регистрационни и 9 съгласувателни. Новите режими са в сферата на гражданското въздухоплаване, контролно-техническата инспекция на земеделска и горска техника, финансов сектор, задължителните запаси от нефт и нефтопродукти, информационните технологии, здравеопазването, търговията. Анализът не може да отчете дали въведените нови режими са дължат единствено на национални регулации или са в резултат на транспонирани европейски изисквания.

По отношение на отменените режими през 2007 г. са отменени общо 26 режима, докато през 2008 г. са отменени общо 149 режима (24 са лицензионни, 79 регистрационни, 30 разрешителни, 5 съгласувателни и 11 уведомителни). През 2009 г. са отменени само 4 броя режима.

Съпоставката между нововъведените и отменените режими е представена в следната графика:



фигура 2 Нововъведени и отменени режими през 2007-2009 г.

Видно от данните, политиката за по-добро регулиране чрез инструментариума на дерегулиране трябва да бъде продължена, тъй като няма устойчив тренд на намаляване административните тежести чрез отмяна на регулации. В същото време нововъведените режими бележат нарастване, което допълнително създава трудности за бизнеса.

Съгласно доклада за изпълнение на Програмата за по-добро регулиране за периода април 2008 г.- април 2009 г. са отчетени като облекчени всички режими, за които с Решение на Министерския съвет са одобрени закони за изменение и допълнение (ЗИД) на съответните нормативни актове, регламентиращи тези режими. Действително, администрацията е направила предложения за тяхното облекчаване, но фактически няма реален резултат, защото тези законодателни предложения не са одобрени от Народното събрание. Реален резултат за 2009 г. облекчаването на режима за издаване на разрешения на лица за оценяване на съответствието на строителните продукти с направеното през септември 2008 г. изменение и допълнение на Наредбата за съществените изисквания към строежите и оценяване на съответствието на строителните продукти.

На база на горното може да се заключи, че съществува положителна тенденция при опростяване на регулациите, дерегулиране и др., но прогресът е слаб и недостатъчен. Прилагането на принципите и изискванията за свободна стопанска дейност и защита на конкуренцията е слабо и неефективно. Инициативите, които са предприети нямат постоянен характер и поради това трудно водят до устойчив резултат. Държавните институции не са вложили достатъчно усилия за облекчаване на административни режими, все още не се търсят адекватни решения за намаляване на бюрокрацията и административните тежести.

Брой регулаторни режими

Сравнение на режимите по тип за периода 1.1.2006-1.09.2010 г. показва¹¹:

Общият брой на режимите отчита неустойчив тренд – намаление с 13% през 2007 спрямо 2006, ръст от 14% за отчетната 2008 г., спрямо 2007 г. и отново намаление с 26% към 1.09.2010 спрямо 2008 г.

По вид режими, следващите графики представят исторически данни за тренда на регулиране от 1.1.2006 до 1.09.2010 г.

фигура 4 Брой лицензионни режими, администрирани от органи на изпълнителната власт за периода 1.1.2006-1.09.2010

фигура 5 Брой регистрационни режими, администрирани от органи на изпълнителната власт за периода 1.1.2006-1.09.2010

фигура 6 Брой разрешителни режими, администрирани от органи на изпълнителната власт за периода 1.1.2006-1.09.2010



фигура 7 Брой удостоверителни режими, администрирани от органи на изпълнителната власт за периода 1.1.2006-1.09.2010

фигура 8 Брой съгласувателни и други режими, администрирани от органи на изпълнителната власт за периода 1.1.2006-1.09.2010

Почти всички режими отчитат спад за разглеждания период от 4 години, като при лицензионните режими спадът е с 30%, при разрешителните – 75%, регистрационните – 75%, удостоверителните режими – с 34%. Нараства броя и на съгласувателните режими и други режими, които не могат да бъдат класифицирани близо 2 пъти за разглеждания период, като не съществуват като правна категория режими съгласно ЗОАРАКСД и показват съществена слабост, че броя на нормативно „регламентираните” режими намалява, но администрацията намира други механизми за налагане на допълнителни „незаконосъобразни регулации”. Като забележка следва да се отрази, че списъкът с унифицираните имена на услугите и регулаторните режими не е актуализиран от средата на 2009 г., с оглед на което са възможни грешки при отчитане броя на режимите и/или техния вид.

Детайлният анализ по вид режими показва продължаващи проблеми за режими, администрирани от органите на местната власт:

• 
  лицензионните режими - През 2008 г. 59 общинските администрации администрират лицензионен режим, които са незаконосъобразно въведени в подзаконовите нормативни актове. Към м. декември 2009 г. 14 общински администрации администрират лицензионни режими, което показва поредна слабост по отношение на провежданите регулативни политики.
  
• 
  Големият брой на разрешителни режими, които са въведени в специалните закони са също проблемни. Броят на администрираните общински разрешителни режими през 2008 е 169, което е почти 5 пъти повече в сравнение с 2007 г.
  
• 
  регистрационни режими - режимът „Регистрация на търговски обект” е частично отменен. Към края на 2009 г. продължава да се администрира в 28 общини. Значителна част от общините обявяват облекчаване на регистрационен или разрешителен режим за търговски и туристически обекти в уведомителен, които също е незаконен и в несъответствие със ЗОАРАКСД, и следва да бъде отменен.
  

Посочените данни показват слаб и все още неефективен контрол по прилагане на принципа на „легитимно” въвеждане на регулация единствено само в закон.

Комплицирани и сложни процедури

Отделно от големия брой регулации, които необосновано налагат ограничения при извършването на стопанска дейност, проблем се явяват и комплицираните процедури за издаване на акт по режим. Сред проблемите, които се очертават са:

• 
  изискване на документи, които могат да набавят по служебен път (само 22 администрации са намалили броя на изискуемите документи по данни за 2008 г.)
  
• 
  изискване за отстраняване на нередовности повече от 1 път в рамките на процедура (практика на ниво общинска администрация);
  
• 
  дълги срокове за издаване на съответните актове по режими (общият ред за приключване на процедура съгласно АПК е 14 дни; съгласно специални закони сроковете за издаване на актове по режими могат да отнемат от няколко дни – до 9 месеца).
  
• 
  кратки срокове на валидност на административните актове, което не е в съответствие с изискванията на ЗОАРАКСД (541 администрации заявяват, че нямат такова облекчаване на регулаторни режими,)
  
• 
  необходимост от извършване на няколко процедури за получаване на крайния резултат – напр. за откриването на нова фирма се преминава през 4 процедури, отнемащи около 20 дни. За всяка отделна процедура се събира отделна такса, което е допълнителен товар за бизнеса.
  

Посочените данни отразяват неефективното прилагане на принципа на пропорционалност и съразмерност на ограниченията.

Задължения за информиране

Калкулация на разходите на бизнеса за изпълнение на национални задължения за информиране на бизнеса за извършваната от тях дейност се равнява на 162 млн.лв. годишни разходи за бизнеса¹². Тези разходи са предмет на намаляване чрез извършване на нормативни промени, намаляване на честота на докладване, отмяна на дублиращи се задължения при различни структури и други.

Частично се предприемат действия за облекчаване задълженията на бизнеса по предоставяне на информация - от 01.01.2010 г. предприятията подават за статистически и данъчни цели при облагане с корпоративен данък само един отчет за дейността.

Обмяна на информация по електронен път

Обмяната на информация между административните структури по електронен път е слабо развита. Причините основно се коренят в различните системи, липсата на изградени връзки между тях и координационен механизъм. Напредък се отчита, но той е бавен и слабо ефективен и резултатен. В множеството случаи администрацията не е информирана за съдържащите се данни в публичните регистри. Поради тази причина предложенията за промяна на нормативни актове, които се дават, не са съобразени с правилото за получаване на информацията по служебен път от първичния администратор на данни.

Съгласно данни от ТР, броят на фирми, регистрирани електронно расте. Въпреки наличните данни, голяма част от административните структури продължават да изискват от фирмите документи, които вече са оповестени в ТР, което изисква излишен фирмен ресурс. Това е особено изразено при регистрационните режими, където проблемите са най-често свързани с големия брой документи, които се изискват – напр. почти във всички закони и регистрации се изисква актуално удостоверение за вписване в търговския регистър, удостоверение, че лицето не е в производство по ликвидация или несъстоятелност, др. данни, които са публично оповестени в ТР. В тази връзка прилагането на принципа за изискване на документи по служебен път за тези, които вече присъстват в публични регистри е слабо. Все още не са отчетени внедрени облекчения по обслужването на бизнеса и гражданите, а практическите резултати от тези разработки се очакват в бъдеще. От тук може да се обясни и високият брой проверки - следствие от отсъствието на добра координация между инспектиращите органи, което обременява икономическите субекти.

Държавни такси

За съжаление, принципът за формиране на държавните такси е несправедлив и непрозрачен. Слаба е съществуващата институционална рамка за контрол; наблюдава погрешна тенденция за определяне на такси, които да генерират приходи, отколкото с тях да се покриват разходите. Редица такси имат по-скоро характер на генериращи приходи или на облагане, отколкото на заплащане за административни услуги.

Така например, при категоризация на туристически обекти, кандидатът за категория за леглова база дължи в зависимост от капацитета й от 250 до 5000 лв. за разглеждане на заявлението и издаване на категорийна символика. Едва ли административните разходи по категоризирането растат 20 пъти в зависимост от капацитета на базата. Отделно, за до 20 стаи за една и две звезди се дължи патентен данък от 25 до 250 лв. на стая в зависимост от местоположението на обекта. Отделно се плащат 150 лв. за вписване, или промени в регистрацията. Същото дублиране на регистрационни такси и данъци е налице и при заведенията за хранене и развлечения.

Друг пример на непропоционалност може да бъде даден с таксата за лиценз на доставчиците на социални услуги за деца до 18-годишна възраст, която е 50 лв., докато таксата за туроператорска дейност е 5000 лв. или такса за туристическа агентска дейност 2500 лв., чийто размери остават необосновано високи.

Всичко това показва, че липсва прозрачност както в процеса за определяне на таксите, така и за разпределение на натрупаните приходи от такси. Таксите не са водещ фискален инструмент, но така действащия закон позволява в тарифите да се регламентира сумата, която се разпределя от администрацията под формата на допълнително материално стимулиране. Не е ясен и икономически аргументиран подходът за случаите, когато държавните таксите са с икономическа цел, доколкото тяхното прилагане ще има възпиращ или стимулиращ ефект за бизнеса в определени сектори от икономиката.

Таксите свързани с регулативните режими не отговарят на волята на законодателя. По принцип не би трябвало те да надвишават административните разходи по прилагането на режимите, в съответствие с принципа на пропорционалност и съразмерност на ограниченията. За 2008 г. приходите в държавния бюджет от държавни такси възлизат на 828,8 млн. лева. Нарастването на държавните такси в периода януари 2005 г. – ноември 2008 г. е с 60%. Това поставя фирмите, особено МСП в трудна ситуация и административно бреме.

Увеличението на общата тежест от такси в много случаи се дължи на изключително голям брой нововъведени услуги, които в повечето случаи са резултат от транспонирано законодателство на Европейския съюз. За съжаление, обаче, се констатира и практиката на раздробяване на услугата/режима и промяна на наименованието й, което в някои случаи увеличава общата тежест от такси в съответната тарифа. Отделно от това, наличието на голям относителен дял на нововъведените услуги в общото процентно нарастване на тежестта от такси следва да се балансира с по-малка стойност на размерите на таксите, за да не се увеличава неимоверно тежестта от такси в отделния сектор.

Публичност и прозрачност

Огласяването на дейността, извършвана във връзка със ЗОАРАКСД е свързана с принципите на прозрачност, за създаване и поддържане на нормален бизнес климат и с качественото обслужване на физически и юридически лица.

През 2009 г. повече от половината областни администрации не предоставят информация, тъй като заявяват, че не извършват дейности по ЗОАРАКСД. Същото твърдение е получено и от 38 общински администрации. Непознаването на нормативната база показват и структури от централната администрация. През 2008 г. 66.7% от администрациите огласяват публично политиката си съгласно изискванията на ЗОАРАКСД. За сравнение, през 2007 г 44.6% са заявили, че огласяват следваната политика и създадената практика по прилагането на регулациите.

Посочените данни отразяват прилагането на принципа на публичност и прозрачност като част от политиката за по-добро регулиране, въз основа на които може да се обобщи, че той не се прилага ефективно, като проблеми се концентрират сред териториалната администрация.

Обслужване на едно гише

Като част от принципа на публичност и прозрачност на дейността е прилагането на административното обслужване на едно гише: Административните органи са длъжни да осигурят по подходящ начин постоянен и безусловен достъп до всички административни актове и формуляри, както и да оказват съдействие за попълване на документи; да предоставят пълна информация за сроковете, приложими в съответното производство, за дължимите такси и методиката за тяхното определяне, както и да оказват съдействие за попълването на документи; да организират дейността си така, че да обслужват заинтересованите лица на едно място в едно служебно помещение и да осигурят подходящо работно време за ползването на услугите от заинтересованите лица.

Данните за организирането на обслужването чрез едно гише в страната показват:

През 2007 г. 76% от структурите предоставят услуги на принципа на “едно гише”. На етап на развитие “базов” са 18 от 493 администрации, на етап “развиващ се” са общо 294 администрации, на етап “работещ” са 99 и на етап “отличен” са 54. През 2008 80% от структурите предоставят услуги на принципа на “едно гише”, като на етап на развитие “базов” са 90 от 455 администрации, на етап “развиващ се” са общо 188, на етап “работещ” са 56 и на етап “отличен” са 8. Според данните за 2009 г., 82.4% предоставят услуги на принципа „едно гише”, на етап „Базов” са 121 администрации, на етап „Развиващ се” са общо 308 администрации, на етап „Работещ” са 61 администрации и на етап „Отличен” са 7 администрации.

Данните показват положителна тенденция към нарастване на броя на структури, които въвеждат принципа на обслужване на едно място, но броя на администрациите, които организират работата си по обслужване на етап „работещ” и „отличен” намаляват в разглеждания период. Това показва неустойчивост при прилагане на политиката за подобряване на регулирането чрез обслужване на едно гише от администрациите.

Следващата графика представя сравнителни данни за административните структури, осигуряващи единно място за достъп при предоставяне на административни услуги.¹³

Оценка на въздействието (ОВ)

В България оценката на въздействието на нормативните актове е въведена частично със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, съгласно който при внасянето в Народното събрание на законопроект, съдържащ лицензионен или регистрационен режим, заедно със законопроекта и мотивите към него вносителят представя становище относно необходимостта от това регулиране, съдържащо икономическа оценка и оценка на въздействието на режима върху регулираната стопанска дейност. Българският законодател е въвел принципа на предварителна оценка на въздействието на нормативните актове, което на практика означава, че при въвеждане на режим разходите по неговото прилагане трябва да са по-ниски от постигнатите чрез въвеждането му ползи и на практика да съществуват възможности за ефективен контрол.

За съжаление това изискване или не се изпълнява, или се изпълнява формално. През 2009 г. данните сочат направена оценка на въздействието на 16 нормативни акта, отнасящи се до дейността на Министерство на финансите, Министерство на икономиката, енергетиката и туризма, Министерство на здравеопазването, Министерство на земеделието и храните и Патентното ведомство. През 2008 г. анализът на данните сочи, че оценка на въздействието на нормативни актове е извършена от 41 администрации. В централна администрация те са 12 (29.0% от общия дял на администрациите като цяло). В териториалната администрация, заявилите, че са направили оценка на въздействието са: 2 областни администрации, на общинско ниво оценка на въздействието е извършено от 28 администрации върху 15 акта на местната власт. Запазва се тенденцията от предходната година да не се прави предварителна оценка на въздействието върху актове на местната власт, касаещи регулирането на стопанската дейност или за които се очаква да имат въздействие върху икономическата активност в съответната община.

Въз основа на посочените данни, може да се обобщи, че към момента принципа за оценка на въздействието на нови регулации за обосноваване необходимостта от съответната регулация не се прилага ефективно и не дава желаните резултати. Това означава, че все още в администрацията не се налага ефективно предварителна спирачка за въвеждане на нови регулации като превантивен механизъм. С подготвени промени в Закона за нормативните актове се очаква инструментариума за ОВ ще бъде регламентиран. От друга страна в системата на държавната администрация няма звена с функции по изготвяне на оценка на въздействието на нормативните актове, както и капацитетът за извършването му е все още слаб и недостатъчен. Това създава допълнителни пречки пред ефективното извършване на ОВ на нови регулации.

Мълчаливо съгласие

Въпреки че ЗОАРАКСД поставя ограничено изискване за на мълчаливото съгласие само за разрешения и удостоверение за извършване на еднократни сделки, няма данни за прилагането му в българската администрация. Причините се коренят основно в нормативната уредба, която в повечето случаи е в противовес на общия закон. В специални закони, регламентиращи издаването на разрешения и/или удостоверения за еднократни сделки няма предвидени законови разпоредби за „мълчаливо съгласие” при неизвършването на определени действия от компетентния орган на власт. Това поставя принципа на мълчаливото съгласие неотносимо към конкретни искания за разрешение или издаване на удостоверение. Съдебната практика за прилагане на мълчаливото съгласни е много оскъдна, като в повечето случаи отразява именно тези причини за неприлагане мълчаливото съгласие.

Наложени санкции

Предвидените санкции в закона касаят следните хипотези:

• 
  неспазване на изискванията за публичност и прозрачност;
  
• 
  неспазване на изискванията за набавяне на документи по служебен път;
  
• 
  неспазване на изискванията за отстраняване на нередовности само 1 пъ;т
  
• 
  неспазване на изискванията за обхвата на административния контрол и конфиденциалност при извършване на проверките.
  

В тези хипотези длъжностно лице, което наруши изискванията се наказва с глоба в размер от 1000 до 5000 лв.

Практика за налагане на санкции от страна на контролиращ орган върху длъжностни лица от администрацията за неизпълнение на разпоредбите на закона няма, т.е. няма наложени санкции. Това води до неефективност и на превантивната цел за недопускане на нарушения.

Освен неприлагането на санкционния режим, обхватът на предвидените санкции не изчерпва всички нарушения по закона, което също го прави неефективен. Така например липсва санкция за незаконосъобразно въвеждане на режими от местните органи на власт, установяване на нови режими, които са необосновано въведени спрямо целите на закона и други. Практиката посочва, че това се „чести и множество” нарушения, за които ЗОАРАКСД не предвижда санкции.

Институционална рамка

Представената рамка за институционална отговорност по изготвяне, прилагане и контрол на политиката за по-добро регулиране е неясна и комплицирана, поради което не създава условия за ефективно прилагане и контрол. От друга страна прави впечатление, че Народното събрание не е достатъчно ангажирано с управлението на регулациите, както и с прилагането на инструменти и политики за по-добро регулиране. Празнота в рамката е и липсата на възможност административните органи да делегират правомощия на браншовите организации по прилагане и контрол на закона и др.

Каталог: uploads -> files -> oldsite news
oldsite news -> Становище на икономическия и социален съвет на тема “стратегически приоритети на българската
oldsite news -> Преглед на печата 11 ноември 2009 г
oldsite news -> За оценка на компетенциите на работната сила по браншове и региони
oldsite news -> Преглед на печата 9 август 2010 г
oldsite news -> Доклад на Световната банка: Рестарт за здравната реформа От 2002 до 2007 година са открити над 100 нови болници
oldsite news -> Преглед на печата 12 август 2009 г
oldsite news -> Преглед на печата 17 декември 2009 г
oldsite news -> Наложиха ни най-големите ограничения за намаление на парниковите газове в ес
oldsite news -> Бск отбелязва своята 30-годишнина На 27 април 2010 г в столичния хотел Шератон
oldsite news -> Решение се чака през есента

Изтегляне 2.14 Mb.

Сподели с приятели: