Ваня Цонкова финанси (основи на публичните финанси) Рецензент: проф д-р Валентина Стоянова

Чрез държавните разходи, натрупаните чрез приходните методи и форми средства, получават целево предназначение – за управление, за инвестиции, за образование, за култура, за военно дело, за техническия прогрес и пр., като се реализират функциите на държавата в производствената и непроизводствената сфера. Т.е. държавните разходи са инструмент на финансовото преразпределение.

1. 
   Същност, еволюция и видове държавни разходи
   

Отрицателното отношение към държавните разходи е последица от либералното схващане за крайно ограничените функции на държавата. Стремежът на либерализма е към минимум държавни разходи. Адам Смит лимитира техния размер до 1/10 част от създаваните в частното стопанство ресурси. Спазването на този аксиоматичен принцип е било свързано с трудности. Още в края на XIX в. един от класиците на немската финансова наука А. Вагнер формулира Закона за нарастване на държавната дейност и за увеличаване на държавните разходи. Тенденцията към нарастване на държавните разходи е характерна за периода до 90-те години на XX в., в унисон с кейнсианските идеи. Опитите за преодоляването на тази тенденция, предприети на неолиберална основа, засега са твърде скромни.⁷²

Причините за нарастването на държавните разходи могат да се търсят в следното:

• 
  разширяване функциите на държавата, а именно социална, икономическа, екологическа, а заедно с това разрастване на държавната бюрокрация;
  
• 
  милитаризация на икономиката и държавата;
  
• 
  прогреса в техниката и технологиите, което оскъпява гражданското и военното потребление на държавата;
  
• 
  субективния фактор – кейнсианската доктрина за ролята на държавните разходи като антикризисен регулатор в икономиката.
  

Основна цел на политиката на разходите като елемент от икономическата политика на правителството е подобряване системите за стратегическо планиране и контрол на публичните разходи, тяхното идентифициране и обвързване с конкретни програми и резултати с оглед подобряване на икономическата изгода, ефективността на разходите и тяхното ефикасно управление и разпределение. Водещи принципи са спазването на твърди бюджетни ограничения от всички субекти от държавния и частния сектор и ефективен контрол за целевото, целесъобразно и икономично изразходване на предоставените бюджетни средства.

При съкращаването, рационализирането и повишаването ефективността на държавните разходи се използват пазарни подходи и методи за оценка (например, обществените поръчки, инвестиционните методи за оценка на проекти и пр. инструменти, характерни за частното стопанство).

Актуално за националното стопанство и публичните финанси на България е възможността за усвояването на средства от ЕС, като за целта е необходимо и съфинансиране. Тези пари са насочени към определени сектори (приоритетни сектори са ускорено изграждане на умения на работната сила (повишаване производителността на труда), земеделие, развитие на инфраструктурата и околна среда), което налага “изтеглянето” на ресурси от други сектори, поради общото ограничение за таван на разходите. Предвид високото ниво на публичните разходи в момента, от изключителна важност е умението на правителството да замести съществуващите разходи с европейски фондове, т.е. да преструктурира бюджета по най-ефективен начин и да максимизира усвояването на европейските фондове. Необходимостта от преструктуриране става още по-наложителна в светлината на растящите социални разходи, свързани с процеса на застаряване на населението и с опасността от увеличаваща се безработица в резултат от световната финансова криза.

Предвид прецизното изучаване на държавните разходи, както и от чисто прагматични съображения, свързани с планирането, отчитането и контрола върху държавните разходи, е необходимо групирането им.

• 
  Според честотата на възникването им, те биват редовни и извънредни.
  

• 
  В зависимост от това, дали създават БВП или национално богатство или представляват консумация – продуктивни (производителни) и непродуктивни (непроизводителни).
  

• 
  В зависимост от това, дали държавните разходи имат крайно предназначение и действителен характер – действителни и трансферни.
  

• 
  В зависимост от характера на държавните разходи – държавни разходи за текуща (функционална) издръжка и капиталови държавни разходи (разходи за инвестиции). Тук може да се прибави и резерва за непредвидени и неотложни разходи (в т.ч. за структурни реформи, за последиците от бедствия и за публични инвестиции), който придобива голямо значение през последните години, както и прираста на държавния резерв. Нов раздел на разходната част на държавния бюджет е вноската за бюджета на ЕС.
  

В зависимост от административно-ведомственото предназначение на държавните разходи (органична класификация) – по министерства, ведомства, за централната власт. ⁷⁴

• 
  По икономически елементи:⁷⁵
  

• 
  разходи за заплати и възнаграждения;
  
• 
  разходи за социално и здравно осигуряване;
  
• 
  за стипендии;
  
• 
  субсидии;
  
• 
  разходи за издръжка;
  
• 
  капиталови разходи;
  
• 
  резерв;
  
• 
  разходи за лихви;
  
• 
  вноска за бюджета на ЕС.
  

• 
  В зависимост целите, предназначението и функциите на държавните разходи (функционална класификация), разходите биват:
  

• 
  разходи за администрация и управление;
  
• 
  разходи за отбрана и сигурност;
  
• 
  социални разходи (в широк смисъл);
  
• 
  разходи за подпомагане и регулиране на икономиката;
  
• 
  разходи по обслужване на държавния дълг;
  
• 
  разходи за поддържане екологична чистота и равновесие;
  
• 
  разходи, свързани с осъществяване на външната политика на държавата.
  

Срещат се и други класификации, построени на комбинирани признаци.

На комбинирана основа се изготвя и разходна бюджетна класификация, т.е. чрез групирането на държавните разходи по няколко признака едновременно. Чрез нея се осъществява съставянето и изпълнението на разходната част на държавния бюджет. Разходната бюджетна класификация е на основание на Единната бюджетна класификация,⁷⁶ утвърдена от Министъра на финансите.

С оглед наблюдаването и отчитането дейността на държавата се използват определени индикатори (квоти), свързани с държавните разходи. Те са:

• 
  обща разходна квота – изчислява се като отношение на държавните разходи спрямо БВП и показва каква част от стойността на БВП се предоставя на държавата и използва от нея;
  
• 
  частични разходни квоти на база БВП– отношението на отделните видове разходи (отбрана, управление, образование, здравеопазване и пр.) спрямо БВП;
  
• 
  частични разходни квоти на база общо държавни разходи.
  

Непосредствена представа за същността на държавните разходи може да се придобие чрез анализ на основните видове, като за основа може да се използва функционалната класификация, т.е. класификацията в зависимост от целите, предназначението и функциите на държавните разходи.

1. 
   Разходи за държавно управление и администрация
   

Разходите за държавно управление са свързани с финансиране издръжката на държавните органи – институции на върховната власт – законодателна, изпълнителна, съдебна и техните структури и аналози на областно и общинско равнище. Към представителите на държавната власт отнасяме както изборните органи, така и изпълнително-бюрократичния персонал.

Държавният апарат се увеличава в резултат на активизирането участието на държавата в икономиката и социалния живот, обусловено от кейнсианските програми за държавно регулиране през 60-те и 70-те години. Определена задържаща роля в това отношение играят неокласическите концепции, които виждат в бюрократизирането на държавния управленски апарат една от основните пречки за развитието на икономиката.⁷⁷

Растежът на разходите за държавно управление се обуславя от:

1. 
   Въвеждане на съвременни комуникационни и информационни технологии.
   
2. 
   Разширяване функциите на държавата в различни сектори на икономиката и обществения живот.
   
3. 
   Денационализацията и национализацията на отделните предприятия и дейности, което също поражда необходимостта от свиване или раздуване на управленските органи, едновременно с цялостно преструктуриране на държавната администрация.
   
4. 
   Непрекъснатото увеличаване изискванията по отношение образование и квалификация към постъпващите служители в държавното управление.
   
5. 
   Непрекъснатото “раздуване” на държавния апарат, породено от субективни причини – “Бюрократите се стремят да максимизират своите служби, отдели и пр., да получат внушителни и луксозни кабинети, да имат повече подчинени, да разполагат с по-голям бюджет …” (Да си припомним Законите на Паркинсън”!). Тук следва да се посочи неоправданото скъпо оборудване, транспортна и офис техника, необоснованите командировачни разходи и нерационални управленски структури с дублиране на функции и ненужно увеличаване на щатове от сътрудници и съветници.⁷⁸
   

Разходите за администрация и управление в съвременните бюджети на Р България се включват във функцията “Разходи за общи държавни служби” и представляват около 7 % от всички консолидирани нелихвени разходи⁷⁹.

2. 
   Разходи за отбрана и сигурност
   

Военните разходи са един от най-значимите и комплицирани пера на държавните бюджети.⁸⁰ Тяхната значимост се дължи на влиянието им върху бюджетната балансираност, държавните заеми и дългове, провокирането на инфлацията, нарастването на данъците. Комплицираността се определя от специфичния им характер, от противоречивата обвързаност с развитието на националните икономики, от трудността при установяването на връзката между разходи и ефекти във военната сфера.

Независимо от значителните размери на военните разходи след Втората световна война за повечето страни в света, в периода 70-те – 90-те години на миналия век можеше да се говори за очертала се тенденция към бавното им намаляване както в абсолютен размер, така и като отношение спрямо БВП и общите бюджетните разходи. Две са основните предпоставки за този процес. Първо, през 70-те години на миналия век, след края на Виетнамската война, в резултат на контакти и преговори, както на двустранна основа между двете суперсили, така и на многостранна основа в рамките на ООН, се постигнаха конкретни договорености за съкращаване на ядрените и конвенционалните оръжия. Второ, тласък на съкращаването на военните разходи даде разпускането на Варшавския договор, както и политическите и икономическите процеси в бившите социалистически страни.

Новите реалности обаче забавиха и до известна степен обезсмислиха започналия процес. Свидетели сме на съвършено нови, непознати досега фактори и измерения, определящи военните бюджети.

Сред обстоятелствата, определящи сравнително високия обем на военните разходи в световен аспект, следва да се подчертаят:

• 
  научно-техническия напредък, водещ до оскъпяването на военното потребление;
  
• 
  широкото разпространяване на ядрените и конвенционалните оръжия под влияние на НТП, както и масираните терористични заплахи и нападения;
  
• 
  по-високите разходи за сигурност, свързани с осигуряването на нови защитни военни системи;
  
• 
  тенденцията към замяна на военната повинност с високо платена професионална армия.
  

Към преките разходи отнасяме разходите за поддържане и подготовка на въоръжените сили, разходите за снабдяване и оборудване с бойна техника и въоръжение, разходите за научни изследвания и експерименти с военна насоченост, разходите за строеж на военни съоръжения. За преките разходи е характерно увеличаването на относителното им присъствие най-вече във връзка с широкото навлизане на електрониката, телекомуникациите, новите информационни технологии във военното дело. Относителният дял на разходите за личния състав намаляват както в световен аспект, така и за България, за сметка на увеличаването на капиталовите (инвестиционните) разходи.

Като непреки военни разходи в икономическата теория се разглеждат и разходите по държавните дългове, провокирани от прекомерното и не дотам обоснованото нарастване на военните разходи след Втората световна война. Вследствие на огромните военни разходи спиралата на т. нар. финансов перпетуум-мобиле е задвижена и тя обяснява инфлацията и трудностите при провеждане на либерална фискална политика. Вследствие на войните на Балканите и в Близкия изток застрашително се увеличава делът и на друга категория косвени разходи, а именно тези, свързани с възстановяване на щетите, нанесени от войните и разходите за хуманитарни мисии. Всички тези разходи са свързани със загуба на ефективност при разпределението на ресурсите. Към непреките разходи се отнасят и разходите за пенсии и помощи на ветерани и инвалиди от войните.

Скритите разходи се осъществяват в съответствие с програмите на гражданските ведомства, като съществена част от обектите, изградени на тази основа, имат връзка с военно-промишления комплекс, програмите за стратегическа отбрана, както и с обществените поръчки.

Независимо от нееднозначното въздействие на военните разходи, за тях е характерно общоприетото мнение за държавните разходи въобще, което може да се изрази чрез мисълта на Милтън Фридман: “Когато някой харчи чужди пари за някой друг, той не е загрижен нито от това колко пари са изхарчени, нито от начина, по който са похарчени”.

Във връзка с военните разходи следва да се имат предвид две противоречиви помежду си обстоятелства.

Първото, че ако ресурсите, отделени за военни разходи, се вложат в частната икономика, ще повлияят еднозначно положително върху благоприятното й развитие. Още повече, че секретността във военната сфера не позволява ефективен контрол. Негативите са неимоверно огромни при военни действия, тъй като в световен мащаб се забавя развитието на икономиките поради загубата на ефикасност от разпределението на ресурсите в резултат на разрушаването на пазари, непредсказуемите цени на петрола, флуктуациите на борсовите и валутните пазари, несигурността за бизнеса и потребителите.

И второ, при съвременните реалности никоя държава не смее да посегне на значително съкращаване на военните си разходи. Предимствата от тези разходи са:

• 
  създават възпиращ психологически ефект за предотвратяване започването на нови войни в резултат на спорове от различно естество;
  
• 
  използване на материали и технологии, разработени за военни цели в гражданското производство;
  
• 
  създаване на работни места при производството на военна продукция;
  
• 
  използване на военното разузнаване и на военна техника при борба с тероризма, при защита от бедствия и аварии и пр.
  

3. 
   Социални разходи
   

1. 
   Развитие на НТП, което е немислимо без подобряване образователното и квалификационното равнище на индивидите.
   
2. 
   Засилване борбата за икономически и политически права на гражданите.
   
3. 
   Развитие на икономиката ката цяло.
   

• 
  разходи за образование и наука;
  
• 
  разходи за социално осигуряване, подпомагане и грижи;
  
• 
  разходи за здравеопазване;
  
• 
  разходи за туризъм, култура и спорт.
  

1. 
   Разходи за образование и наука
   

Образованието е публично благо, което не може да се консумира равномерно от всички – едни получават ниско, други – високо образование. За вторите държавата прави по-големи разходи. На тях се разчита повече, доколкото те осъществяват динамиката на НТП, но те получават и “дивиденти” – по-високо възнаграждение и обществено положение. Ето защо някои считат, че тези “дивиденти” или поне част от тях трябва да се възстановят от бъдещите доходи на лицата след завършване на образованието.

Пазарният подход може лесно да се приложи в сферата на образованието и всяко учебно заведение да стане дори печелившо, съгласно неолибералните възгледи. Абсолютизирането на този подход е абсурдно, но частичното му прилагане е желателно, полезно и ефективно. Класическата форма за комерсиализация на образованието са частните учебни заведения, въпрос на виждане е доколко и как държавата ще ги лицензира, наблюдава и контролира.

Организирането и функционирането на образованието на частно-пазарна основа в по-широки мащаби е характерно за англосаксонските страни и по-конкретно за САЩ, но то започва да печели популярност и в Западна Европа. Все пак, обаче, разширяването на частното образование крие известна опасност от ограничаване възможностите на способните, но бедни младежи, от подчиняване на образованието на интересите на капитала, от нарушаване на принципа на равните възможности и възможността за вертикалната (социалната) мобилност.

Развитите страни имат и утвърдени системи за кредитиране на студентите, целящи финансиране обучението им. Студентските кредити изпълняват трояка роля:

1. 
   Дават възможност на всеки талантлив и всеки с възможности да учи;
   
2. 
   Адекватни са на пазарната логика и принципи;
   
3. 
   Автоматически решават проблема на облагодетелстване на завършилите висше образование, защото те сами поемат издръжката си.
   

Участието на държавата в системата на образованието освен чрез системата на държавните средни и висши училища, се състои в лицензионно-акредитационния режим на държавни и частни учебни заведения, както и в ангажимента с международни договори да се осигури взаимно признаване на издадените дипломи с други държави.

Науката, както и образованието, е в значителна степен обществена потребност или публично благо. Това е налице особено за фундаменталните научни изследвания, свързани с огромни разходи, неопределен ефект и дълга възвръщаемост. Тези научни изследвания и организациите, които ги осъществяват, обикновено се финансират от държавния бюджет.

Практико-приложните научни изследвания, т.е. тези с осезаем и лесноизмерим ефект и бърза възръщаемост, се финансират от заинтересованата страна, т.е. от бизнеса.

Налице са и научни звена, които функционират на чисто пазарна основа, като предлагат и продават своите интелектуални продукти на пазара, както се продава и предлага всяка стока.

Смесената форма на финансиране на науката е широко застъпена в страните с пазарна икономика.

2. 
   Разходи за здравеопазване
   

1. 
   Ползването на това благо е неравномерно и справедливостта изисква тези, които потребяват повече, повече да плащат;
   
2. 
   Здравословното състояние в определена степен зависи от самия индивид;
   
3. 
   Благото “здравеопазване” се потребява персонифицирано;
   
4. 
   Потребителите получават непосредствена изгода.
   
5. 
   И може би най-характерното за благото “здравеопазване” е, че трябва да се изхожда не само от чисто икономически, но и от морално-етични съображения.
   

• 
  система на държавни изпити за лекари и фармацевти;
  
• 
  контрол върху медикаментите;
  
• 
  лицензирането на здравните заведения;
  
• 
  одържавяване на част от здравеопазването, като делът на държавния сектор в отделните страни е различен;
  
• 
  финансиране на научните изследвания за борба с тежки и силно разпространени заболявания, за закупуване на скъпа съвременна апаратура, за осъществяване на профилактични кампании;
  
• 
  организиране на системата на здравното осигуряване.
  

Организацията на здравеопазването и неговото финансиране в отделните страни има определени особености. Налице са два основни модела – англосаксонски (преди всичко американски) и континентален. В англосаксонския модел доминира частното начало, в континенталния – държавното.

В България вече от няколко години се развива т.нар. частно здравеопазване. Налице е нормативната база за привеждане на здравеопазването и неговото финансиране в съответствие със световната практика, като за тази цел е създадена Националната здравно-осигурителна каса и се създава възможност за допълнително доброволно здравно осигуряване чрез частни фондове. Приоритет на здравната политика следва да бъде оптимизацията на болничната инфраструктура.

Разходите за здравеопазването могат да се разгледат и като инвестиция на държавата от гледна точка на нейната национална сигурност, тъй като от здравното състояние на населението зависят плащанията за социални помощи, трудоспособността на населението, икономическия растеж и данъчните постъпления.

3. 
   Разходи за социално осигуряване, подпомагане и грижи
   

При изграждане на относително самостоятелна система за социално осигуряване, в това число здравно-осигурителния фонд, настъпват промени. Социалното осигуряване се отделя от държавния бюджет и се обособява в отделна система, администрирана от Националния осигурителен институт и със свой самостоятелен бюджет, който се приема от НС, заедно с държавния бюджет и бюджета на НЗОК.

Изтъкнатите промени налагат разходите за социалното осигуряване да не се третират като обикновени държавни разходи, а да се разглеждат самостоятелно, като цялостна самостоятелна подсистема на финансите и на публичните финанси в частност⁸⁴.

Към разходите за социално осигуряване, подпомагане и грижи се отнасят и:

• 
  разходите за социални помощи и обезщетения по силата на нормативни актове;
  
• 
  разходи във връзка с мерки и програми за заетост;
  
• 
  финансиране издръжката на социални агенции и служби (Агенция по заетостта, Агенцията за социално подпомагане, Държавна агенция за закрила на детето, Социалноинвестиционен фонд, Агенция за хората с увреждания, Фонд “Условия на труд”, ИА “Главна инспекция по труда”, Национален институт за помирение и арбитраж).
  

4. 
   Разходи за националната икономика (разходи за икономически дейности и услуги)
   

Отношението на отделните икономически учения и школи към икономическата функция, роля и дейност на държавата е твърде различно.

Към разходите за национална икономика отнасяме преди всичко:

1. 
   Разходи за инвестиции и финансово подпомагане на нерентабилни и губещи държавни (общински) предприятия;
   
2. 
   Разходи за изграждане на инфраструктурата;
   
3. 
   Разходи за подпомагане на отделни отрасли и подотрасли, които биват преки и косвени. Преките са държавните инвестиционни разходи със структурно, регионално, социално и екологическо предназначение, а така също различни форми на финансово подпомагане на частния бизнес (дотации, субсидии, субвенции). Косвените се осъществяват чрез данъчни привилегии и облекчения.
   

Към разходите за национална икономика можем да отнесем и разходите, свързани с изграждане, доставка, ремонт и поддържане главно на ДМА, строителство, благоустрояване, извършване на услуги и др. под. Обикновено те се извършват чрез фирми – доставчици или изпълнители по реда на обществените поръчки, изпълнението на които се заплаща с бюджетни средства. Условията и редът за възлагането и изпълнението на тези поръчки е регламентирано в Закона за обществените поръчки.⁸⁵

Обществените поръчки имат голямо значение за икономиката на всяка страна, защото в национален мащаб се касае за огромни суми, които оказват влияние върху икономическата активност и заетостта, както и пораждат проблема за капитала по отношение на целесъобразността и ефективността на тези разходи.
2.5. Други разходи

2.5.1. Разходи за жилищно строителство, благоустройство, комунално стопанство и околна среда

В тази група се осъществява голяма част от дейността на МРРБ в това число чрез Дирекцията за национален строителен контрол, Агенцията по кадастъра и Агенция “Пътна инфраструктура”. Тук се съдържат и разходи за изпълнението на Оперативни програми за Трансгранично сътрудничество. Към разходите за околна среда се отнасят разходите, насочени към изпълняваните от Министерство на околната среда и водите политики, като – управление на отпадъците; управление на водите; опазване чистотата на атмосферния въздух; опазване на биологичното разнообразие и др.

Един от класическите принципи за държавния бюджет е този за неговата балансираност. Този принцип е бил насочен срещу възможността от злоупотреба с механизма на държавния кредит като средство за покриване на бюджетните дефицити, тъй като това води до:

1. 
   Нарастване на държавния дълг и свързаните с неговото обслужване разходи за изплащане на лихви и погашения, което по същество генерира бъдещо увеличаване на данъците;
   
2. 
   Индуциране и провокиране на инфлацията, наричана от Хайек “икономически алкохолизъм”;
   
3. 
   Ограничаване достъпа до кредитния пазар на частните предприемачи и фирми (crowding out effect).
   

Намаляващите стойности на държавния дълг в България през последните години резултират съответно в по-малки разходи за лихви. Най-големи дялове в общите разходи за периода 2003-2008 г. имат глобалните облигации – 4,5%, следвани от емитираните на вътрешния пазар ДЦК – 24,6 %, Световната банка – 9,3 %, държавни инвестиционни заеми – 8,6%.⁸⁷ Лихвените разходи за България възлизат на 6,5 % спрямо БВП за 2003 г. и намаляват постепенно, достигайки около 0,9 % спрямо БВП за 2009-2010 г.⁸⁸

В заключение следва да се подчертае, че разгледаните дотук държавни разходи се осъществяват в рамките на националното стопанство. С развитието на международното и междудържавното сътрудничество през последните десетилетия растат разходите, изразяващи парични потоци към други национални стопанства, държави, международни организации и фондове. Това налага обособяването им и самостоятелното им отчитане и анализиране, независимо, че в Законите за държавния бюджет те са интегрирани в другите разходи.

“От една страна, бюджетът е правно-политически акт, а от друга, е акт финансово-стопанки, понеже обхваща както реда и начина на определянето, така и естеството и предназначенията на средствата, с които публичните тела разполагат и извършват своята работа”