Ваня Цонкова финанси (основи на публичните финанси) Рецензент: проф д-р Валентина Стоянова

Световната тенденция е към децентрализация на държавното управление и ориентация на местните власти към самоуправление. Съгласно Европейската харта за местното самоуправление, то се изразява в следното:

• 
  компетенциите, предоставени на местните власти да бъдат пълни и цялостни;
  
• 
  местните власти да бъдат консултирани, доколкото това е възможно, своевременно и по подходящ начин, при планиране и вземане на решения по всички пряко засягащи ги въпроси (от висшестоящи държавни органи);
  
• 
  поне част от финансовите средства на местните власти трябва да се получават от местни такси и данъци, чиито размери имат право да определят в рамките на закона.
  

Съгласно ЗМСМА, общината е основна териториално-административна единица, в рамките на която се осъществява местното самоуправление.¹²⁰ Местното самоуправление се осъществява от гражданите по два начина:

• 
  непосредствено или пряко, като участват в общи събрания, референдуми или по друг начин за решаване на въпроси от местен характер и значение;
  
• 
  непряко или на представителна основа чрез избиране от тях на органи, които формират и провеждат местната политика в съответствие с интересите на местното население.
  

Местното самоуправление се изразява и чрез финансовата самостоятелност на общините, в това число правото им на самостоятелен бюджет. Създадените райони и кметства съставят свои кметски и районни бюджети, които са съставна част от бюджета на съответната община.

За да могат да изпълняват функциите и задачите по местното самоуправление, на общините се предоставят собствени приходи в лицето на местните данъци и такси, правото на собственост (общинска собственост), съгласно ЗМСМА и Закона за общинската собственост, както и правото на самостоятелна стопанска дейност или на съучастие в такава дейност, т.е. на определена автономия (самоуправление). Автономията не е самоцел, а средство за повишаване ефективността на управлението на общините, доколкото децентрализираното управление по принцип се счита за по-ефективно от централизираното. Според Гуотри и Страуп автономията създава условия за “конкуренция между местните власти, която допринася за едно по-ефективно управление”.¹²² Чрез децентрализацията населението се мотивира в по-голяма степен да участва в местните избори, да изразява гражданската си позиция, да контролира местната власт, да е заинтересувано от състава на Общинския съвет, който ще взема решения в много по-широки граници, включително касаещи личните му финанси, образованието на децата му, транспорта, здравните услуги и пр.

Общината може да осъществява стопанска дейност чрез търговски дружества с общинско участие в капитала, чрез граждански дружества по ЗЗД или чрез сдружения с нестопанска цел.¹²³ Общината не може да участва в търговски дружества като неограничено отговорен съдружник. Общината може да осъществява някои дейности и самостоятелно чрез общински предприятия. Общинското предприятие е специализирано звено на общината за изпълнение на дейности, финансирани от общинския бюджет. Общинското предприятия се създава, преобразува и закрива с решение на общинския съвет и осъществява дейността си въз основа на правилник, приет от общинския съвет. Общинското предприятие е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. Общинските предприятия се създават за изпълнението на общински дейности в следните направления: благоустройство и комунални дейности, изграждане и поддържане на общинската инфраструктура; социално обслужване; обредна дейност; управление и поддържане на имоти публична общинска собственост; управление и поддържане на общинските жилища и пр. местни дейности
2. Приходи и разходи на общините. Бюджетно изравняване

За разбиране на взаимовръзката между общинските приходи и разходи, следва да се дефинират понятията “местни дейности” и “делегирани от държавата дейности”, т.е. отделните видове дейности изпълнявани от общините. Местни дейности са дейностите, които общините извършват и финансират въз основа на закон и/или решение на общинския съвет и определят самостоятелно техния вид, количество и качество. Делегирани от държавата дейности са дейностите по предоставяне на държавни публични услуги, до които населението следва да има осигурен равностоен достъп в съответствие с действащото законодателство.¹²⁴

Съгласно Законът за общинските бюджети, приходите на общините са:

1. 
   Собствени приходи, към които се отнасят:
   

• 
  местни данъци, при условия, ред и граници, определени със закон;¹²⁵
  
• 
  местни такси по ред, установен със закон;
  
• 
  услуги и права, предоставяни от общината;
  
• 
  общинска собственост;
  
• 
  глоби и имуществени санкции;
  
• 
  лихви и неустойки;
  
• 
  други постъпления.
  

2. 
   Държавни трансфери, като:
   

• 
  преотстъпени държавни приходи¹²⁶;
  
• 
  обща субсидия за финансиране на делегираните от държавата дейности;
  
• 
  обща изравнителна субсидия за местни дейности;
  
• 
  целева субсидия за капиталови разходи, включително и в делегираните от държавата дейности;
  
• 
  целева субсидия за провеждане на държавната политика за развитието на общините и за изпълнение на национални, регионални и международни програми и проекти, и за съфинансиране по програми и проекти на Европейския съюз;
  
• 
  финансови компенсации от държавата¹²⁷;
  
• 
  субвенции;
  
• 
  временни безлихвени заеми от централния бюджет при временен недостиг на средства по общинския бюджет;
  
• 
  безлихвени заеми от централния бюджет за финансиране на разходи до възстановяването им по одобрени проекти по програми, финансирани от Европейския съюз.
  

3. 
   Трансфери между разпоредители с бюджетни кредити.
   

Плащането на главниците по общинския дълг се предвижда в частта за финансирането на дефицита. Бюджетните кредити за текущи разходи осигуряват средства за нормалното осъществяване на дейностите, свързани с предоставяните от общината публични услуги. Бюджетните кредити за капиталови разходи осигуряват средства за придобиване, реконструкция и основен ремонт на дълготрайни активи.

По време на бюджетната процедура за изготвянето на проекта на закона за държавния бюджет за съответната година Националното сдружение на общините в Република България прави мотивирано предложение за общия размер на взаимоотношенията на общинските бюджети с централния бюджет и ги представя в Министерството на финансите. Националното сдружение на общините в Република България изразява становище и прави предложения по проекта на закона, разработен от Министерството на финансите, в частта му за общините. Министърът на финансите провежда консултации с Националното сдружение на общините в Република България по направените от тях предложения. Консултациите се провеждат на основата на правила, основаващи се на принципите на взаимно уважение и доверие, равнопоставеност, прозрачност и публичност, поемане на отговорности, адекватни на правомощията и реалните възможности на централните и местните власти. Разногласията от консултациите се отразяват в двустранно подписан протокол, който е приложение към проекта на закон за държавния бюджет на Република България, и се разглеждат в Министерския съвет.

Както вече се подчерта, общината има самостоятелен бюджет. Общинският бюджет е самостоятелна и публична финансова сметка за приходите и разходите на общината за една бюджетна година.

• 
  съставя се самостоятелно и независимо от републиканския бюджет;
  
• 
  изгражда се на базата на собствени приходоизточници;
  
• 
  субсидиите от републиканския бюджет се определят на основата на обективна методика и/или за изпълнението на конкретни държавни функции и задачи.
  

• 
  приетите от общинския съвет стратегия, прогнози за развитие на общината и общинския план за развитие;
  
• 
  бюджетната прогноза в съответствие с общоикономическите изисквания, очертаваща параметрите на общинските приходи за следващите три години;
  
• 
  предложенията на местната общност чрез консултации, срещи и публични обсъждания;
  
• 
  предложенията на кметовете на кметствата и районите, кметските наместници и ръководителите на бюджетните звена;
  
• 
  задълженията по финансиране на общинския дълг;
  
• 
  разделението на дейностите на местни и делегирани от държавата, финансирани чрез общинските бюджети;
  
• 
  стандартите за делегираните от държавата дейности;
  
• 
  предложенията на съответните министерства за структурни промени в делегираните от държавата дейности при запазване самостоятелността на общинския бюджет;
  
• 
  информацията от Министерството на финансите за очакваните постъпления от държавните трансфери от централния бюджет;
  
• 
  задълженията по национални и регионални програми и проекти.
  

Кметът на общината представя в Министерството на финансите прогноза за размера на собствените приходи и местните разходи, както и предложение за размера на целевата субсидия от централния бюджет за капиталови разходи за съответната бюджетна година в срок, определен от министъра на финансите, както и намеренията на общината за поемане на общински дълг.

Кметът на общината внася в общинския съвет проекта на общинския бюджет след приемането на закона за държавния бюджет на Република България за съответната година. Комисиите към общинския съвет разглеждат проекта на бюджет и дават становище по него в съответствие с правилника за организацията и дейността на общинския съвет и общинската администрация. Общинският съвет приема общинския бюджет в срок до 45 дни от приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година и в съответствие с единната бюджетна класификация. Общинският бюджет се представя в областните поделения на Сметната палата и в МФ в срок до 1 месец след приемането му от Общинския съвет.

ЗМСМА и ЗОБ допускат възможността за корекции в утвърдения от Общинския съвет бюджет, но при условие, че те се санкционират по реда на утвърждаването му, т.е. от Общинския съвет, който го е утвърдил.

Бюджетният период на общинския бюджет съвпада с бюджетния период на републиканския бюджет, т.е. с календарната година. Ако до настъпването на новата финансова година бюджетът на общината по една или друга причина все още не е приет от Общинския съвет, приходите се събират, съгласно данъчните и други закони, а разходите се извършват в рамките на бюджетните дванадесетини.

Изпълнението на общинския бюджет започва от 1 януари и приключва на 31 декември. Изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет. Събирането на собствените приходи в общинския бюджет се извършва от общинската администрация освен в случаите, в които със закон е предвидено друго. Касовото обслужване на общинския бюджет се извършва от Българската народна банка чрез български търговски банки. Операциите по касовото изпълнение на общинския бюджет, включително съхраняването на парични средства и ценности, се извършват безплатно. Разходите от общинския бюджет се извършват до размера на постъпленията.

Приключването и отчитането на общинския бюджет се извършва по реда и в сроковете за приключване и отчитане на държавния бюджет. Годишният отчет за изпълнението на бюджета се разглежда и приема от общинския съвет в съответствие с единната бюджетна класификация. Общините представят периодични и годишни отчети за изпълнението на бюджета си в съответствие с единната бюджетна класификация, както и допълнителна информация по форми, съдържание и срокове, определени от съответните органи. Приетият и заверен от Сметната палата годишен отчет за изпълнението на общинския бюджет се представя за сведение в Министерството на финансите. Кметът на общината изготвя и представя годишния отчет за изпълнението и приключването на общинския бюджет за публично обсъждане от местната общност, като оповестява датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително в местните средства за масово осведомяване. Публичното обсъждане се провежда по ред, определен от общинския съвет.
4. Общински дълг

Тъй като централен орган, свързан с бюджетния процес в общината, е Общинския съвет, той е органът, който взема решения за общински дълг.

Поемането на общински дълг е регламентирано в специален закон – Закона за общинския дълг.¹²⁸ Общински дълг се поема с решение на общинския съвет и се формира от: емисиите на общински ценни книжа; дълга, поет с договори за общински заеми; дълга на общинските предприятия от Закона за общинската собственост; изискуемите общински гаранции; безлихвените заеми, отпуснати по реда на чл. 43 от Закона за устройството на държавния бюджет; безлихвените заеми от централния бюджет за финансиране на разходи до възстановяването им по одобрени проекти по програми, съфинансирани от Европейския съюз; задълженията по търговски кредити и финансов лизинг над две години.

С решението за приемане на общинския бюджет за съответната година общинският съвет определя: максималния размер на новия общински дълг; общинските гаранции, които могат да бъдат издадени през годината; максималния размер на общинския дълг и общинските гаранции към края на бюджетната година. Годишният размер на плащанията по дълга във всяка отделна година не може да надвишава 25 на сто от общата сума на собствените приходи и общата изравнителна субсидия по последния заверен годишен отчет за изпълнението на бюджета на общината.

По-важните акценти в Закона за общинския дълг са следните:

• 
  регламентирана е процедурата от възникване предложението за финансиране до внасянето на проекта за решение от Общински съвет;
  
• 
  изрично са посочени целите на финансирането – финансиране на инвестиционни проекти в полза на местната общност, рефинансиране на съществуващ дълг, предоставяне на публични услуги при временен недостиг на средства, възникнал по време на изпълнението на бюджета и пр.;
  
• 
  посочени са източниците за обслужване на общинския дълг – заложен е принципът местните дейности да се финансират чрез собствени приходи и общата изравнителна субсидия за местни дейности;
  
• 
  заложени са лимити за размера на дълга – те се залагат в решението за приемане на общинския бюджет за съответната година. Наложените лимити са свързани със способността на общината да осъществява плащанията по него.
  
• 
  за разлика от предишните норми в Закона за общинския бюджет, в този закон е заложено общините да не могат да обезпечават общински дълг чрез залог или ипотека на имущество – публична общинска собственост.
  
• 
  създава се централен регистър на общинския дълг в Министерство на финансите, където се вписват всички обстоятелства, свързани с конкретните задължения на общините, в това число по отношение емитираните общински ценни книжа;
  
• 
  създава се възможност за обсъждане на дългосрочните заеми чрез покана за обсъждане, отправена до местната общност.
  

Съгласно Закона за общинските бюджети, общинските бюджети са автономни, което се изразява в следното: съставят се самостоятелно и независимо от републиканския бюджет; изграждат се на базата на собствени приходоизточници; субсидиите и преотстъпените приходи от републиканския бюджет се определят (или поне такъв е стремежът) на основата на обективна методика и/или за изпълнението на конкретни държавни функции и задачи.

• 
  Публични и фирмени финанси;
  
• 
  Инвестиционен мениджмънт и финансови пазари;
  
• 
  Приложение на статистиката във финансите.
  

Автор на над 20 научни публикации на български и английски език в областта на ценните книжа, капиталовите пазари и финансовото посредничество; общинското финансиране; финансовите аспекти на публично-частните партньорства и пр.