Ваня Цонкова финанси (основи на публичните финанси) Рецензент: проф д-р Валентина Стоянова

Публичните финанси обхващат приходите и разходите на държавата, намиращи израз в държавния бюджет и другите елементи на консолидираната фискална програма.

Като финансова категория, бюджетът има сравнително скорошен произход. Той е рожба на буржоазно-демократическата революция. Възникването и формирането му е свързано с три основни предпоставки:⁸⁹

• 
  висока степен на развитие на стоково-паричните отношения;
  
• 
  изграждане на централистичната държава;
  
• 
  установяване на парламентарно-демократична форма на държавно управление.
  

1. 
   Същност, значение и функции на бюджета
   

Първият бюджет в България под името “Смета разходам, назначенным к производсту из Болгарских доходов с 1 марта 1879 года по 1 марта 1880 года”⁹¹ е съставен от временното гражданско управление към щаба на руската армия под ръководството на княз Дондуков-Корсаков. Първият бюджетен документ на Княжество България има само разходна част, разработена във френски франкове, поради това, че българската парична система не е била доизградена, а текстовата част е на руски език.

Думата бюджет се възприема в почти всички страни и придобива международно значение.

Или, бюджетът представлява опис или сметка на предполагаемите приходи и разходи на държавата за предстоящата, респективно текущата година, утвърдени от парламента. И все пак, бюджетът е твърде сложна финансово-икономическа категория и има различни аспекти и страни – правна; финансово-техническа; социално-икономическа; военно-политическа.⁹⁴

От правна гледна точка, бюджетът има характер на закон, но с един по-особен характер. Той е закон, тъй като се приема и гласува от законодателния орган като закон. Законът обаче се приема, за да се изпълнява. Законът за бюджета може да не се изпълни и това да не породи вина и отговорност. Цялостната приходна система на бюджета освен това се изгражда и регулира от самостоятелна и несвързана пряко със закона за бюджета нормативна уредба (данъчни и други закони и подзаконови нормативни актове). Законът за бюджета има лимитиращ и дисциплиниращ характер главно по отношение на държавните разходи – той фиксира техния обем и структура, които са задължителни за органите на изпълнително-разпоредителната власт.

Или, законът за бюджета има задължителен характер спрямо тавана на разходите и препоръчителен за величината на приходите (затова се определя като закон-условие, както и като законодателен акт). Разбира се, обсъждането и приемането на бюджета може да провокира изменението на някои закони за държавните приходи, като това изменение може да се гласува успоредно с гласуването на закона за бюджета. Освен това при определени условия може да се промени обема и структурата на държавните разходи.

От финансово-техническа гледна точка бюджетът е обобщена сметка за приходите и разходите на държавата за текущата финансова година. Изготвянето на синтетичната сметка е свързано с многомесечна и огромна аналитично-изчислителна работа.

От социално-икономическа гледна точка бюджетът е първостепенен финансово-политически инструмент за разпределение и преразпределение на значителна част от стойността на БВП в отраслов, териториален и в социален разрез.

От военно-политическа гледна точка бюджетът е цифров финансов израз на политиката на правителството, в това число във военната сфера. Й. Шумпетер казва, че който познава държавните бюджети и състоянието на международния паричен пазар, може да предвиди евентуална война 10 години по-рано.

Най-кратко и точно, бюджетът е основен финансов план на държавата.

Значението на бюджета е огромно и многостранно. На първо място, то се изразява в това, че чрез бюджета финансовата дейност на правителството се поставя под парламентарно-обществен контрол.

Бюджетът не е само инструмент за публична отчетност и контрол върху държавните финанси, но и инструмент срещу политически и финансови злоупотреби.

Твърде важно е значението на съвременния бюджет за балансираното развитие на всички отрасли и дейности в националното стопанство, на социалните отношения, на възпроизводствения процес като цяло. Едва ли би се намерило физическо или юридическо лице или дейност, които не са свързани пряко или косвено с бюджета и да са индиферентни към него. На тази основа бюджетът концентрира интересите и очакванията на цялата нация и държава.

Същността и значението на бюджета се изразява чрез изпълняваните от него функции.

Според Р. Мъсгрейв,⁹⁵ фискалните функции, а оттук функциите на бюджета са:

• 
  алокативна, т.е. функция по разполагането на ресурсите между частни и обществени блага;
  
• 
  разпределителна функция – т.е. функция по разпределението на доходите и благосъстоянието в съответствие с това, което обществото смята за честно и справедливо;
  
• 
  стабилизационна (регулативна) функция – свързана с поддържане на висока заетост, на стабилност на ценовото равнище и подходящ темп на икономически растеж при съобразяване на ефектите върху платежния баланс.
  

2. 
   Принципи за изграждане и функциониране на бюджета
   

Смята се, че изграждането на всеки бюджет трябва да почива на определени общи или материални принципи, които са в унисон с господстващата либерална идея по време на утвърждаване на бюджетната практика:

• 
  ограниченост на приходите;
  
• 
  степенуване на държавните разходи;
  
• 
  съгласуване между потребности и средства;
  
• 
  от държавните разходи да се търси възможно най-голям ефект (икономически принцип).
  

• 
  Реалност на бюджета. Това означава приходите и разходите да са икономически обосновани, в съответствие с реалностите на националното стопанство и очакваната външната конюнктура. Спазването на този принцип гарантира реализиране на прогнозираното салдо на държавния бюджет, позволява постигането на целите на икономическата политика и контрол върху потенциални опасности, свързани с развитието на националната икономика.
  
• 
  Принцип за пълнота на бюджета. Той изисква в бюджета да бъдат включени всички приходи и разходи, които финансовото стопанство трябва да осъществи в продължение на бюджетната година. По този начин е възможен обществен контрол и създаване на чувство на отговорност у държавниците. Чрез пълнотата се осигурява и реалността на бюджета – например, чрез резерва за непредвидени и неотложни разходи се осигуряват средства при евентуални кризисни ситуации.
  
• 
  Единство (универсалност) на бюджета. Този принцип означава, че трябва да се съставя и упражнява един единствен бюджет. Съществуването на редовни, извънредни, допълнителни, свръхсметни кредити и пр., които се упражняват успоредно в рамките на един и същ бюджетен период, не позволява да се добие пълна и точна картина за разходите и приходите на финансовото стопанство. Принципът на единство обаче не бива да предполага премахването на бюджетите на общините и на самоуправителните тела. В рамките на единството на бюджета, е целесъобразно да се предостави определена самостоятелност и автономия на местните бюджети. Следователно, принципът на единство на бюджета означава обвързване на бюджетите на отделните бюджетни звена в единна система в рамките на т.нар. консолидирана фискална програма.
  

• 
  Принцип на бюджетното равновесие. Характерно е, че макар и формално, другите принципи се приемат и прилагат в бюджетната практика на съвременната държава, докато принципът на бюджетното равновесие е отхвърлен от Дж. Кейнс като остарял и несъвместим със съвременните цели и задачи на бюджетната политика. Той противопоставя на принципа на бюджетната балансираност теорията за “дефицитното бюджетно финансиране”, която е теоретично оправдание за хроничните бюджетни дефицити след Втората световна война. Вариант на тази теория е теорията за “цикличното балансиране на бюджета” – при благоприятна икономическа конюнктура бюджетът ще приключва с излишъци, а при неблагоприятна – с дефицити, които взаимно ще се компенсират. По-близка до действителността е “теорията за перманентния дефицит”, тъй като данните сочат, че бюджетът на съвременните държави е хронически дефицитен. Последните години, обаче, принципът за уравновесеност на бюджета се реабилитира както теоретично, така и в практиката на редица държави. Приети са програми за рязко намаляване и дори съкращаване на бюджетния дефицит. Поради световната икономическа и финансова криза обаче преодоляването на бюджетните дефицити не е приоритет на макроикономическата политика.
  
• 
  Принцип на специализация (класификация). Този принцип означава конкретизация, групиране и подреждане на бюджетните приходи и разходи на основата на определени признаци и правила. Единната бюджетна класификация е единна и задължителна за всички участници в бюджетния процес и служи като основа за съставяне, разглеждане, утвърждаване, изпълнение и приключване на бюджета, а така също за отчитане на този процес и контрола върху него.
  

• 
  Принцип на гласност и публичност. Това означава оповестяване намеренията на правителството и парламента в областта на финансовата политика, както и достъпност за предложения по формирането и изпълнението на бюджета. От значение е обсъждането на проектобюджета със синдикати, съсловни и браншови организации, различни политически партии, с представители на частния бизнес и др. Приложението на принципа на гласност и публичност изисква на дебатите в парламента при обсъждането и приемането на бюджета и отчета за неговото изпълнение да се даде пълна гласност чрез средствата за масова информация, в това число преки предавания и като се допуска да присъства на заседанията на парламента публика. След приемането на бюджета, подлежи неговото публикуване в държавен вестник, за да стане достояние на обществеността.
  

Най-обхватното понятие, свързано с публичните сметки е т.нар. консолидирана фискална програма (КФН), чрез която може да се представи цялостната бюджетна структура (Фигура № 4). КФН включва държавния бюджет, бюджета на ДОО, бюджета на НЗОК, бюджетите на общините, бюджетите на БНТ, БНР, на държавните висши училища, БАН, извънбюджетните фондове и сметки и другите бюджетни предприятия.⁹⁶ От своя страна държавния бюджет обхваща републикански бюджет, бюджет на съдебната власт и бюджет на Народното събрание. Републиканският бюджет се състои от централен, който обхваща републиканските приходи и разходи, извършвани пряко от МС или чрез делегирани от него права на Министъра на финансите, и бюджети на държавните органи (отделните министерства, ведомства и бюджетни организации, на които със закон или с акт на МС е възложено събирането и отчитането на бюджетните приходи). Бюджетите на държавните органи се наричат частни или съставни. Държавните органи, разпоредители с бюджетни кредити, се определят от МС и са първостепенни и второстепенни. Разпоредителите от по-ниска степен се определят от Министъра на финансите, когато това произтича от закон.⁹⁷

В бюджетната терминология се използват понятията “бюджетни кредити”, “свръхсметни кредити” и “бюджетни дванадесетини”.

За свръхсметни кредити (допълнителни бюджетни кредити) се говори тогава, когато по предложение на компетентен орган (МС, съответните разпоредители с бюджетни кредити – първостепенни или второстепенни) горестоящ орган в бюджетната йерархия според своята компетенция в ЗУДБ (НС, или МС, или МФ, или първостепенен разпоредител) разреши усилване кредитите по някои раздели и параграфи на редовния бюджет. Обикновено такова подсилване на бюджетни кредити става, когато приходната част на бюджета показва по-големи от очакваните постъпления, или за сметка на съкращаване на някои разходи (взаимно компенсиране на бюджетите), или за сметка на резерва за непредвидени и неотложни разходи.

Извънбюджетните средства обикновено се дефинират като суми, които се събират и изразходват по силата на специални закони, укази и постановления, без да се включват в държавния бюджет. Те се събират и изразходват по специални извънбюджетни фондове или сметки. Или, става дума за финансови средства, предоставени на разположение на държавни институции на бюджетна издръжка, без да се включват в техните бюджети, а като се набират и изразходват по специални фондове или сметки.¹⁰¹

Съществуването на извънбюджетни фондове и сметки е остатък от използваната в миналото ковчежническа система за касово изпълнение на бюджета, за която е било характерно т.нар. фондово начало. Това означава, че отделните данъци са внасяни в приход на отделни автономни фондове, като от всеки отделен фонд са покривани само и точно определени разходи. Тази система е придавала целево предназначение на отделните данъци, но тя няма маневреността на общия фонд за финансиране на общите потребности на държавата – бюджета.

Запазването и прилагането на извънбюджетните фондове, паралелно с бюджета, се обуславя от:¹⁰²

• 
  целесъобразността от разширяване на дейности на някои бюджетни организации, чиито собствени приходи приемат режим на извънбюджетни фондове, което очевидно създава стимули в това направление;
  
• 
  по-свободния режим на използването на извънбюджетните средства, в сравнение с бюджетните, което в определени случаи играе положителна роля;
  
• 
  строго целево предназначение и невъзможност да се ползват за други цели;
  
• 
  възможността да се набират средства на доброволна основа за общополезни начинания и цели.
  

По-съществените моменти в ЗУДБ, свързани с извънбюджетните средства, са:¹⁰³

• 
  извънбюджетните средства се набират и разходват само въз основа на закон или се използват за разходване и отчитане на получени дарения, помощи и средства по международни програми и споразумения, когато не е предвидено да постъпват в държавния бюджет;
  
• 
  приходите и разходите на извънбюджетните фондове и сметки се привеждат в съответствие с единната бюджетна класификация;
  
• 
  приходите и разходите по извънбюджетните фондове се утвърждават от МС по предложение на съответния първостепенен разпоредител, съгласувано с министъра на финансите, а на извънбюджетните сметки – от министъра на финансите по предложение на съответния първостепенен разпоредител, което досега не се правеше;
  
• 
  отчетите на извършените приходи и разходи по извънбюджетните фондове и сметки подлежат на заверка от Сметната палата по реда на заверяване на отчетите за изпълнението на бюджетите на държавните органи, като се изготвят и представят заедно;
  
• 
  отчетите се представят от Министъра на финансите в МС, който ги разглежда и ги внася в НС заедно с отчета на държавния бюджет.
  

Изграждането и упражняването на бюджета е свързано с прилагането на определена технология или процедура, която е предмет на конституционно и законодателно регламентиране във всяка отделна държава. У нас специалният закон, регламентиращ бюджетната технология, е Законът за устройства на държавния бюджет.

Заедно с понятието бюджетна технология, в бюджетната теория и практика се използват почти като синоними и понятията “бюджетен процес” и “бюджетна процедура”.

• 
  съставяне на проектобюджета;
  
• 
  обсъждане и приемане на проектобюджета;
  
• 
  изпълнение на бюджета в рамките на бюджетния период;
  
• 
  приключване и отчитане на изпълнението на бюджета.
  

Сроковете, процедурите на всички етапи от бюджетния процес, както и отговорните държавни органи, са регламентирани в ЗУДБ. Главна оперативна роля в бюджетния процес изпълнява Министерство на финансите. Изпълнението на бюджета, освен това, е предмет на системен държавен финансов контрол, осъществяван от Министерство на финансите и преди всичко от Сметната палата.

Този етап започва месеци наред преди настъпването на новия бюджетен период, почти веднага след изготвянето и приемането на предходния.

Началото на бюджетния процес (откриването на бюджетната кампания) се поставя със специални директиви и указания по изготвянето на проекта на бюджета, дадени от министъра на финансите.

Основа за съставяне на бюджета е бюджетната прогноза, която представлява предварителна оценка за приходите и разходите на държавния бюджет по окрупнени показатели. Тази бюджетна прогноза се изготвя от МФ, въз основа на извършени от него и други институции разработки и анализи на основните макроикономически параметри (динамика на БВП, цените, доходите, валутната и кредитната политика, основни финансови резултати от дейността на държавните, общинските и частните стопански субекти), като се актуализира и одобрява ежегодно от МС. Ежегодното актуализиране и одобряване на бюджетната прогноза означава, че тя ще се съставя при т.нар. непрекъснат планов хоризонт. Чрез съставянето на бюджетната прогноза бюджетният процес се поставя върху по-солидни планово-прогнозни основи, каквато е практиката на съвременните развити държави, но този прогнозен срок при някои от тях е по-дълъг.¹⁰⁵ Бюджетната прогноза, следователно представлява “макроикономическа рамка на бюджета”.

На основата на бюджетната прогноза министърът на финансите ежегодно изпраща до държавните органи бюджетни насоки, с които им се дават указания за съставянето на техните проектобюджети и се определят сроковете за представянето им в МФ. Те служат като основа и обосновка при изготвянето на цялостния проект на бюджета на МФ. Министерството на финансите анализира представените проекти, проверява законосъобразността на предвидените приходи и разходи и тяхната целесъобразност и обоснованост и провежда диалог с държавните органи и бюджетните организации.

Когато се изготвя проектобюджетът, се отчита фактическото положение за изтеклите месеци на текущата година (за 6 м. или за 9 м.), уточнява се очакваното изпълнение до края на годината и на тази основа се проектират приходите и разходите за следващата бюджетна година.

В теорията се говори за оптимистично или песимистично проектиране на бюджета, което придобива специфична терминология при обсъждането му. Оптимистичен е този проектобюджет, при който приходите са надценени, а разходите са подценени, а песимистичният проектобюджет е по-щедър към разходите и “строг” към приходите. При съзнателното изготвяне на оптимистичен или песимистичен бюджет се имат предвид главно политически причини и съображения – да се постави в по-розова светлина финансовото стопанство пред избори или друго важно политическо събитие, или обратно – да се очертае едно не толкова благоприятно финансово състояние, за да се обоснове необходимостта от увеличаването на някои видове данъци или от сключването на нови държавни заеми.¹⁰⁶ Мотив за подценяване на приходите може да бъде реализирането на бюджетен излишък, който може да се изразходва сравнително лесно, без санкционирането от Народното събрание.
3.3. Обсъждане и приемане на проектобюджета

Изготвеният от министъра на финансите проектобюджет се обсъжда и приема от две институции – правителството и законодателния орган (НС).

Проектобюджетът на правителството се внася за разглеждане и утвърждаване от законодателния орган. Срокът за внасянето на проектобюджета от МС в парламента обикновено е регламентиран със закон. Съгласно нашия закон това трябва да стане не по-късно от два месеца преди началото на новата бюджетна година, т.е. до 31 октомври. Ако правителството е затруднено да стори това, то излага своите мотиви пред НС и иска разрешение от него за продължаване на този срок.

Съгласно Кодекса за социално осигуряване¹⁰⁷ след изготвянето на законопроекта за бюджета на ДОО от Националния осигурителен институт, той се представя в Министерски съвет за съгласуване. Съгласно Закона за здравното осигуряване¹⁰⁸, Директорът на НЗОК внася чрез министъра на здравеопазването в Министерския съвет проект на закон за бюджета на НЗОК в сроковете, предвидени за представяне на проекта на закон за държавния бюджет на Република България за следващата календарна година.

Заедно с трите проектобюджета МС представя в НС подробни разчети и необходимата аналитична информация, които служат като обосновка на предлагания и защитавания проектобюджет. Тези материали задължително трябва да съдържат информация за финансовото състояние на общините и за извънбюджетните средства. Съгласно ЗУДБ, проектът за държавен бюджет се придружава от консолидираната фискална програма.

С проектобюджетите предварително се запознават комисиите към парламента и преди всичко Комисията по бюджет и финанси.

Обсъждането на проектобюджета за държавен бюджет се извършва на специално пленарно заседание на НС, като дебатите по обсъждането му по традиция се откриват с нарочен доклад на министъра на финансите, наричан бюджетно експозе и съдоклад на председателя на Комисията по бюджет и финанси към НС. След изслушването на двата доклада започват общите дебати.

На законодателния орган е предоставена т.нар. бюджетна инициатива – правото му да внася допълнения и изменения в представения от правителството проектобюджет. Тенденцията към ограничаване на бюджетната инициатива на парламентите води до превръщането на бюджета от законодателен в административен акт.

Проектобюджетът се внася за разглеждане в парламента по пълна бюджетна класификация. Към него се представят и многобройни таблици, анализи, обосновки, които обхващат над хиляда страници. Тенденцията и тук е към ограничаване на броя на статиите, по които парламентът приема бюджета, като на тази основа се говори за ограничаване на бюджетната инициатива на парламентите. Ограничаването на тази инициатива има и други проявления – невъзможност да се предлага увеличаване на разходите, ако не са осигурени необходимите приходи или не са съгласувани предварително с правителството, респективно с бюджетната комисия. Срещат се и случаи, при които въобще не се допускат предложения за увеличаване на разходите или на някои от тях, а само на приходите.

При евентуално неприемане или отхвърляне на бюджета от законодателния орган, Конституцията на всяка страна обикновено предвижда възможните решения – оставка на правителството, съставяне на ново правителство и изготвяне от него на нов проектобюджет или разпускане на парламента, провеждане на нови парламентарни избори и представяне за разглеждане на новия парламент на стария проектобюджет. По-често срещано е първото решение, което се прилага и у нас. Именно тогава, когато в резултат на подобна политическа криза не се утвърди проектобюджета до началото на новата бюджетна година, се използва механизмът на т.нар. дванадесетини.

Съгласно чл. 23. на ЗУДБ, Министерският съвет приема постановление за изпълнението на държавния бюджет до един месец след обнародването на годишния закон за държавния бюджет, в което се конкретизират стойностните и натуралните показатели по бюджетите на държавните органи и бюджетните организации. Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити разпределят бюджетите си, одобрени от Народното събрание и конкретизирани от Министерския съвет, по пълна бюджетна класификация и по тримесечия и утвърждават бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити представят бюджетите си в Министерството на финансите до един месец след обнародването на постановлението за изпълнението на държавния бюджет. Министерството на финансите се произнася по законосъобразността и тримесечното разпределение на бюджетите, съставени от държавните органи и бюджетните организации, и при нарушения ги задължава в определен от него срок да ги отстранят.
3.4. Изпълнение на бюджета

Утвърденият от законодателния орган бюджет подлежи на изпълнение. Под изпълнение (упражняване) на бюджета се разбира редовното акумулиране на предвидените бюджетни проходи и ритмичното финансиране на утвърдените бюджетни разходи. Нашият закон възлага изпълнението на държавния бюджет на:

• 
  МС, който организира изпълнението на републиканския бюджет чрез МФ и държавните органи – първостепенни разпоредители с бюджетни кредити (министри и ръководители на централни ведомства);
  
• 
  Председателят на Народното събрание, който организира изпълнението на бюджета на НС;
  
• 
  ВСС, който организира изпълнението на бюджета на съдебната власт.
  

Редът и сроковете за акумулиране на съответните приходни форми са регламентирани чрез съответните данъчни и други закони, с които те са установени. Ето защо, когато се говори за изпълнение на приходната част на бюджета, се има предвид т.нар. касово изпълнение на бюджета. Тъй като обемът и сроковете на приходите не винаги съвпадат с обема и сроковете на разходите, се появяват т.нар. касови разриви, които се покриват по линията на краткосрочното кредитиране на бюджета, т.е. в рамките на текущата бюджетна година. Съгласно чл. 33, при временни касови разриви по републиканския бюджет или бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити Министерството на финансите може да отпуска или ползва безлихвени заеми за сметка на свободни бюджетни и извънбюджетни средства. Заемите са със срок до три месеца, който не може да изтича след края на бюджетната година.

Както стана ясно, известни са две системи за касово изпълнение на бюджета – ковчежническа и банкова. Ковчежническата се съчетава с принципа на фондовото начало, при което според събираните приходи се оформят фондове със специално предназначение. Тя е несъвместима с принципа за централизация на държавните приходи, независимо, че се правят опити за частичното й съживяване. При банковата система, по пълномощие на държавата, банките, под ръководството на националната банка, осъществяват събирането на държавните приходи, съхраняват средствата по специални бюджетни сметки и изплащат разходи от тях по разпореждане на компетентните разпоредители с бюджетни кредити. БНБ периодично отчита касовото изпълнение на бюджета пред МФ. Именно при банковата система за касово изпълнение на бюджета възникват обективни условия за създаването на обща “бюджетна каса”, т.е. за централизация на приходите и реализация на принципа на единство на бюджета.

Изпълнението на разходната част на бюджета е свързано с няколко основни момента:¹⁰⁹ стриктно спазване на утвърдените от законодателния орган “таван” и структура на разходите; разпределянето им по тримесечия; откриването на т.нар. бюджетни кредити (предоставяне на разпоредителите с бюджетни кредити - І, ІІ и по-ниска степен, на правото да извършват бюджетни разходи в рамките на утвърдените им суми); осигуряване на бюджетните средства в рамките на откритите бюджетни кредити. В рамките на откритите кредити и предоставените средства, разпоредителите с бюджетни кредити извършват бюджетни разходи и задоволяват съответните обществени потребности, което е израз на изпълнението на разходната част на бюджета.

Бюджетът по същество е едно предвиждане за приходите и разходите на държавата за една бюджетна година. Реализирането на това предвиждане е обусловено от безброй трудности или напълно предвидими обстоятелства. Ето защо се налага известна гъвкавост при изпълнението на бюджета. Тази гъвкавост се изразява в следните дадени от закона възможности за корекции в рамките на утвърдения от НС бюджет:

• 
  Министърът на финансите може да прехвърля кредити от един бюджет на друг при условие, че не се нарушава балансът на държавния бюджет;
  
• 
  По предложение на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити министърът на финансите може да прехвърля кредити от един бюджет в друг, ако не се изменят целите, за които са били предоставени;
  
• 
  Министърът на финансите по предложение на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити може да дава съгласие за вътрешни компенсирани промени на кредитите между елементите на бюджетната класификация;
  
• 
  При аналогични условия първостепенните разпоредители с кредитите могат да извършват корекции по бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити;
  
• 
  Както по републиканския бюджет, така и по бюджета на Народното събрание и на съдебната власт се предвижда резерв за неотложни непредвидени разходи. По определен ред МС, председателят на НС и/или ВСС могат да одобрят допълнителни кредити от резерва;
  
• 
  Министерският съвет по предложение на министъра на финансите може да одобри допълнителни бюджетни кредити в размер до 1,5 % от разчета на приходите по консолидираната фискална програма за съответната година, когато те са покрити от преизпълнение на собствени приходи и/или от разкриване на нови приходоизточници, без да се нарушава балансът на консолидираната фискална програма.
  
• 
  Министърът на финансите може да одобри допълнителни бюджетни кредити за средствата от дарения, помощи и други безвъзмездно получени суми.
  

Приключването и отчитането на бюджета се извършва периодично – тримесечно и годишно. Всяко тримесечие всички бюджетни предприятия съставят отчети за касово изпълнение на бюджетите си по пълна бюджетна класификация, като обобщаването се извършва от първостепенните разпоредители с бюджетни кредити, а след това от Министерство на финансите. Тримесечното отчитане дава възможност за извършване на анализ и текущ контрол по изпълнението на бюджета и насочване вниманието към определени показатели, чието изпълнение не отговаря на предвижданията.

След изтичане на бюджетната година, бюджетът се приключва на годишна основа. Под годишно приключване на бюджета се разбира установяването на общия обем и структурата на фактически постъпилите приходи и действително извършените разходи в рамките на бюджетната година. Известни са два начина (две системи) за приключване на бюджета – бюджетна жестия и бюджетен екзерцис (бюджетно изпълнение).¹¹¹

При бюджетната жестия приключването на бюджета става на последния ден от бюджетната година; образно казано, тегли се чертата и се установява фактическата сума на бюджетните приходи и разходи за цялата бюджетна година. Закриват се сметките по стария бюджет и от първия ден на новата бюджетна година се откриват сметки за приходите и разходите на новия бюджет. Всички вземания на държавното съкровище, както и всички изплащания, които се правят независимо от бюджета, на който дължат появяването си, се отнасят към сметките на бюджета, който в момента е в сила.

При бюджетния екзерцис всички вземания, явили се в полза на държавното съкровище до края на бюджетната година, но останали до това време нереализирани, както и всичките дългове, направени дотогава, но неизплатени, се отнасят към сметките на бюджета, на който те дължат своето появяване. За да се избегне неопределеното продължаване на бюджетния екзерцис, се създава ликвидационен период - 1-3 месеца, в рамките на който успоредно се упражняват два бюджета – стария и новия. Целта на ликвидационния период, който по същество удължава бюджетния период, е да се съберат бюджетните приходи и се извършат бюджетните разходи по стария бюджет, защото това практически не е възможно да се осъществи до последния ден от бюджетната година. Има известна логика в това удължаване на бюджетното упражняване чрез един допълнителен ликвидационен период, но то има и сериозни недостатъци. Те се изразяват в това, че се създават условия за прехвърляне на бюджетни приходи и разходи от единия към другия бюджет, т.е. за нарушения и деформиране на резултатите от приключването на бюджета. Ето защо по-широко приложение има бюджетната жестия, която се прилага и в повечето съвременни държави.

Съгласно нашия закон изпълнението на държавния бюджет завършва на 31 декември. Той задължава министърът на финансите и управителят на БНБ да определят реда за приключване на банковите бюджетни сметки. Крайният срок за окончателното приключване на държавния бюджет е 31 януари, но с резултати към 31 декември. Поетите за изплащане в рамките на бюджетната година задължения трябва да бъдат изплатени от съответните разпоредители с кредити до 31 декември.

Сроковете за изготвянето и представянето на тези отчети се съгласуват между МФ и Сметната палата, която предварително заверява отчетите, представяни на МФ.

Приемането на отчета за изпълнението на държавния бюджет от парламента е израз на одобрение на финансовата политика на правителството и освобождаването му от финансова отговорност. Отчетите за изпълнението на бюджета за 1993 – 1997 г. бяха приети от НС през 1998 г. Претекстът затова отлагане беше да се изгради Сметната палата, която да анализира по-обстойно резултатите от изпълнението им и да подпомогне НС в тази важна бюджетна процедура.

Бюджетният контрол включва правила, инструкции, технологии и институции, създадени за превантивен и последващ контрол при набиране и изразходване на бюджетните средства.¹¹² Нормативната база за осъществяване на бюджетния контрол се състои от ЗУДБ, Закон за държавния бюджет за съответния бюджетен период, Закон за Сметната палата, Закон за вътрешния одит в публичния сектор, Закон за държавната финансова инспекция и Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор, ДОПК, данъчните закони и др.

В институционален план контролът се осъществява основно от:

• 
  Сметната палата. Тя е независим контролен орган на законодателната власт. Осъществява одиторски контрол на законосъобразността и целесъобразността на събираните приходи и извършените бюджетни разходи на бюджетните предприятия.¹¹³ Чрез Сметната палата НС контролира изпълнителната власт относно стриктното изпълнение на държавния бюджет.
  
• 
  Агенция за държавна финансова инспекция. Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) е администрация към министъра на финансите, създадена през 2006 година след извършена мащабна реформа в областта на Държавния вътрешен финансов контрол (ДВФК). Основна цел на АДФИ е да защитава публичните финансови интереси чрез извършване на последващи финансови инспекции за спазване на нормативните актове, уреждащи бюджетната дисциплина, финансово-стопанската или отчетната дейност на организациите и лицата в обхвата на дейността й. Това е и единственият компетентен орган у нас, който реализира административно наказателна отговорност в областта на обществените поръчки. Съществена задача на държавната финансова инспекция е и установяването на измами и нарушения, засягащи финансовите интереси на Европейските общности. Основни принципи на дейността са принципите на законност, обективност, служебно начало и конфиденциалност.¹¹⁴
  
• 
  Икономическата полиция. Осъществява дейността си в тясно сътрудничество с другите държавни и обществени органи и институции, ангажирани с контрол върху икономическите процеси и взаимоотношения – регионални поделения на НАП, инспекции по труда, комисии за защита правата на потребителите, дирекции за строителен надзор и др.
  
• 
  Министерство на финансите. Осъществява оперативен контрол относно движението на бюджетните финансови потоци и при наличие на дисбаланси между приходи и разходи отпуска краткосрочни кредити за осигуряване на ликвидност на публичните плащания.
  
• 
  НАП, Агенция “Митници” и данъчните служби към общините. Служителите им имат право да осъществяват данъчни проверки и ревизии на физически и юридически лица относно коректното деклариране и плащане на данъчните задължения.
  

• 
  Проверка на степента на прецизност на счетоводното отразяване на финансовите операции с бюджетни средства;
  
• 
  Проверка за правомерността на трансферите вътре в бюджетните организации.
  

Наличието на няколко институции, занимаващи се с бюджетен контрол, дава възможност за профилиране на дейността им, а оттам – за увеличаване на компетентността при извършване на проверките.

При прилагането на програмно-целевия подход и бюджет технологията по изготвянето на проектобюджета приема по-друго съдържание, доколкото става дума за уточняване на цели и подцели на финансово-икономическата политика, а така също пътища, варианти и средства за реализирането им, включително изготвянето на конкретни програми за тази цел, които са органически съставни елементи на бюджета.

Разгледаната характеристика на бюджета и на бюджетната технология се отнася главно за т.нар. класически бюджет, който се нарича и бюджет на средствата или на тяхната динамика (incremental budgeting), тъй като един разход, веднъж предвиден и включен в бюджета, по-нататък автоматично самонараства на фона на динамичното самонарастване на бюджета като цяло. Този подход не създава надеждна основа за рационализиране на обема и структурата на бюджетните разходи и за повишаване на тяхната ефективност.

При класическото бюджетиране е водеща ролята на Министерство на финансите относно планирането и съставянето на проектобюджета, докато отрасловите министерства не участват достатъчно активно в определянето на своите бюджетни приоритети. По този начин те не могат да защитят достатъчно добре своите бюджети и не са достатъчно мотивирани във вземането на ефективни решения във връзка с разпределението на разходите.

Ето защо след 50-те години на миналия век усилено се търсят и внедряват нови бюджетни технологии, които значително да рационализират, оптимизират и повишават ефективността на огромните бюджетни разходи. Всичко това се прави на фона и като израз на т.нар. тиха революция, на революцията в областта на управлението въобще и финансовото управление в частност, на което не без основание се гледа и разчита като на един от факторите на съвременния икономически растеж.

В българската практика бюджетното планиране води до това, че бюджетът се разглежда не в качеството на активен инструмент за въздействие и регулиране на икономическите и социални процеси, а като “пасивна” схема за разпределение на ресурсите по предварително зададени норми на финансовите разходи. Това обуславя: инерционност в системата на разпределение на финансовите ресурси; устойчива мотивация към “консервация” на равнището на разходите; тенденция към увеличаване на разходите на ресурси и снижаване реалния обем на предоставяните услуги. В тази връзка на преден план излиза необходимостта от усвояване на най-ефективните методи на финансово управление, най-вече методите за управление на бюджетния процес. За целта могат да се използват бюджетните технологии на развитите страни, като: системата на нулевото финансиране (Z.B.B.S); системата на програмно-целевото финансиране (американската – P.P.B.S, френската – R.C.B) и други.¹¹⁵
4.2. Система на нулевото финансиране (ZBBS). Система на програмно-целево финансиране

4.2.1. Система на нулевото финансиране (ZBBS).

Съдържанието на системата на нулево финансиране се свежда до това, че обосноваването на всеки разход започва от нулево равнище. Това обикновено става пред независими комисии. Заинтересованото ведомство защитава бюджетните си разходи пред тези комисии от нулево равнище, което става на рационално селективна основа.

Системата за нулево бюджетиране възниква в началото на 60-те години на миналия век, приложена от финансовия аналитик в Texas Instruments Corporation Питър Фир (Peter Phyrr).¹¹⁶ Това е техника на планиране и вземане на решение, която обръща работния процес на традиционното бюджетиране, при който мениджърите на департаменти защитават само увеличенията над миналогодишния бюджет. При системата за нулево бюджетиране всеки отдел трябва да защити всеки свой разход, а не само увеличените разходи. Системата е индиферентна към това дали целият бюджет се увеличава или намалява.

Предимства на ZBBS:

1. 
   Ефективна алокация на ресурсите, която се подчинява на нуждите и ползите.
   
2. 
   Подтиква към намиране на разходо-ефективни начини за усъвършенстване на процесите.
   
3. 
   Разкрива “раздутите” бюджети.
   
4. 
   Подтиква към идентифициране на мисията на отделите и тяхната връзка със стратегическите цели.
   

1. 
   Системата отнема време и е трудна за осъществяване.
   
2. 
   Необходимост от обучение на участващите в процеса на планиране. Трудна за администриране и комуникация, тъй като повече лица участват в процеса.
   
3. 
   Изисква честност и постоянство от страна на участващите в процеса. Естествено е преувеличаването на уменията и крайните резултати.
   

Системата на програмно-целевото финансиране намира израз преди всичко в лицето на американската PPBS и нейния френски вариант R.C.B. Тази система се прилага в САЩ от 1961 г. за първи път от военното министерство (Р. Макнамара). Впоследствие тя се прилага повсеместно и се квалифицира като “чудото на бюджетната революция”.

Повечето специалисти в областта на бюджетната теория и практика не се ангажират с точно определение на системата PPBS, те я представят по-скоро като работна концепция, при която отделните думи от абревиатурата имат собствено значение:

• 
  Операционно формулиране на целите на отделните ресори на държавното управление – т.е. планиране;
  
• 
  Анализ и съпоставка на пътищата и възможностите за реализиране на целите (изработване и избор на алтернативни програми) с помощта или върху основата на системния анализ, респективно метода “разходи-ефекти” – т.е. програмиране;
  
• 
  Избор и включване в бюджета за финансиране на най-изгодните варианти и най-ефективните програми – т.е. финансиране;
  
• 
  Интегриране в едно цяло на взаимно-свързана основа на горните фази – т.е. система.
  

• 
  Субординиране и централизиране на процеса на изготвяне на решение;
  
• 
  Решително подобряване условията и обосноваността на вземаните решения;
  
• 
  Свързване изпълнението на взетите решения с финансирането им.
  

При програмното бюджетиране по-ясно се открояват политическите намерения на правителството. Под формата на конкретни програми те се отразяват в приходната и разходната част на бюджета. Това е подходът, свързан с “трите К”, т.е. с отговора на следните три въпроса:

• 
  Каква е поставената цел, т.е. за какво се изразходват парите на данъкоплатците? Отговорът на този въпрос идентифицира стратегическите цели, поставени в основата на новия бюджет, за чието по-ясно конкретизиране се разработват оперативните цели, които са по-лесни за измерване и управление
  
• 
  Какво ще направи правителството за постигането на тази цел? Отговорът на този въпрос представя програмите, т.е. мероприятията, дейностите, проектите, чрез които ще бъдат изпълнени оперативните, а чрез тях и стратегическите цели. Програмите са съвкупност от съвместими дейности, които се разработват и взаимно се допълват за постигане на поставените цели. Всяка програма трябва да има само един първостепенен разпоредител с бюджетни кредити, който да отговаря за изпълнението й, т.е. става въпрос за персонализиране на правомощия, на отговорности, на изпълнение и отчитате. Всяка програма служи на една оперативна цел.
  
• 
  Колко ще струва постигането на целта? Отговорът на този въпрос е свързан с изразходването на ресурсите. Стремежът е чрез програмното бюджетиране да се изгради чувство за собственост у всеки разпоредител с бюджетни кредити. Той е институцията, отговорна за постигане на целите и формулирането и прилагането на програмите при най-целесъобразно изразходване на средствата.
  

Вече се смята, че тези системи в техния чист вид са били изоставени след по-дълги или по-къси срокове на експерименти, но те са оставили следи в бюджетното мислене и поведение. Усилено продължават да се търсят, експериментират и внедряват нови технологии на бюджетния процес, които се основават на следните три главни направления на институционалните реформи в бюджетния процес: инвестиционен консенсус на всички равнища на управление, инвестиционен анализ и инвестиционен авторитет (власт).¹¹⁹

Бюджетът представлява опис или сметка на предполагаемите приходи и разходи на държавата за предстоящата, респективно текущата година, утвърдени от парламента. И все пак, бюджетът е твърде сложна финансово-икономическа категория и има различни аспекти и страни – правна; финансово-техническа; социално-икономическа; военно политическа. Съставянето на бюджета трябва да се базира на следните принципи – пълнота, точност, реалност, единство, гласност и публичност, класификация на приходите и разходите и пр.

Бюджетният процес е периодът от съставянето на проектобюджета до неговото приключване и отчитане. Той се обособява на няколко относително самостоятелни етапа или фази: съставяне на проектобюджета; обсъждане и приемане на проектобюджета; изпълнение на бюджета в рамките на бюджетния период; приключване и отчитане на изпълнението на бюджета. Бюджетната технология е конституционно и законодателно регламентирана по отношение на срокове, органи и процедури.

Усилено продължават да се търсят, експериментират и внедряват нови технологии на бюджетния процес с цел прилагане на икономическия принцип при управление на публичното стопанство. Този процес започна през 50-те години на миналия век с въвеждането на системата PPBS.

“... Въпросът за децентрализацията не е мода или външно наложен от донорски агенции, нито е необходимо изискване, наложено от външен обект (ЕС). Децентрализацията представлява част от необходим, всестранен и всеобхватен отговор на някои основни тенденции на планетарно ниво, които оказват влияние върху икономиката, държавата и гражданското общество на всички страни в света, в различна степен и форма.”

Проф. Херман Кореа Диаз