Bg комисия на европейските общности брюксел, 10 2009 com(2009) 263 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 263 окончателен

ОЦЕНКА НА ПРОГРАМАТА ОТ ХАГА И ПЛАНА ЗА ДЕЙСТВИЕ

Правосъдието, свободата и сигурността са основите на една благоденстваща и мирна Европа. Укрепването на капацитета, необходим за опазването на тези основни ценности, е дългосрочно начинание. Европа се нуждае също така от гъвкавост, за да може да реагира на неочаквани и понякога трагични събития като например терористичните нападения в Лондон през 2005 г. или смъртта през последните десет години на хиляди имигранти, опитващи се да влязат на територията на ЕС през Средиземно море. Политиките на ЕС в тази област определят начина, по който неговите институции, държави-членки и граждани взаимодействат помежду си и на международната сцена.

Програмата от Хага¹ представлява проектът на ЕС за осъществяване на неговата визия в областта на достъпа до правосъдие, международната защита, миграцията и граничния контрол, тероризма и организираната престъпност, полицейското и съдебното сътрудничество и взаимното признаване.

Комисията внимателно следи за прилагането на програмата на равнище ЕС и държави-членки². Отделните инструменти бяха оценени от Комисията или от държавите-членки чрез партньорски проверки. Като се опира на придобития опит, настоящото съобщение набляга на основните теми, които се очертаха, и представя в перспектива това как ЕС следва да реагира на бъдещите предизвикателства. Три по-дълги документа са приложени към съобщението: първо, доклад за прилагането на програмата, който подробно излага за всяка една от политиките целите, основните постижения и бъдещите предизвикателства; второ, „институционална таблица“, която дава обща представа за посочените инструменти и цели на програмата; и трето, „таблица за прилагане“ относно прилагането на национално равнище.

Бъдещите приоритети, които ще се опират на вече постигнатото, ще бъдат определени в следващата многогодишна програма (Програмата от Стокхолм)³.

II. ПРЕДИСТОРИЯ И КОНТЕКСТ

Европейският съвет от Тампере през 1999 г. определи първата многогодишна политическата рамка за областта правосъдие и вътрешни работи. През следващите пет години бяха положени основите за обща политика в областта на убежището и имиграцията, за хармонизиране на граничния контрол и за по-тясно полицейско и съдебно сътрудничеството, основаващо се на взаимно доверие и признаване. Този период бе белязан от терористичните нападения в Ню Йорк през 2001 г. и Мадрид през 2004 г., натиска от увеличаващите се миграционни потоци и нарастващата заплаха от организираната престъпност. Тези събития засилиха необходимостта на Европа да разполага с постоянна стратегия за справяне с трансграничните предизвикателства, като в същото време се гарантира пълно зачитане на основните права на гражданите.

Програмата от Хага бе отговорът на ЕС на тази необходимост. Нейните цели бяха:

• 
  да се подобри общата способност на Съюза и на неговите държави-членки, за да се гарантират спазването на основните права, минималните процесуални гаранции и достъпа до правосъдие;
  
• 
  да се осигури защита на лицата в нужда в съответствие с Женевската конвенция за бежанците и други международни договори;
  
• 
  да се регулират миграционните потоци и да се контролират външните граници на Съюза;
  
• 
  да се води борба с трансграничната организирана престъпност и да се ограничи заплахата от тероризъм;
  
• 
  да се осъществи потенциала на Европол и Евроюст;
  
• 
  да се постигне напредък при взаимното признаване на съдебни решения и удостоверения както по граждански, така и по наказателни дела; както и
  
• 
  да се премахнат правните и съдебните пречки при решаването на спорове по гражданскоправни и семейноправни въпроси с трансграничен елемент.
  

Общоевропейските инициативи в областта на правосъдието, свободата и сигурността са нови в сравнение с други дейности на ЕС и много от тях се нуждаят от време, за да дадат своите плодове. Тези инициативи имат пряко въздействие върху живота на хората и според проучвания на общественото мнение гражданите на ЕС имат високи очаквания. По образец на Програмата от Тампере Програмата от Хага се вписа в дългосрочна перспектива, но тя направи допълнителна крачка с това, че нейните стратегически цели бяха придружени от подробен план за действие за изпълнението им. Въпреки неравномерния напредък, бяха постигнати видими резултати.

Бе създадена система за систематичен и строг контрол⁴, за да се следи за това законодателните предложения на Комисията да бъдат напълно съвместими с Хартата за основните права. Агенцията за основните права⁵ започна своята дейност на 1 март 2007 г. и понастоящем подпомага институциите на ЕС и държавите-членки като осъществява научноизследователски проекти и събира данни. Бе предприет цялостен подход за насърчаване на правата на детето⁶, който доведе до създаването на Европейски форум за правата на детето. Форумът предоставя възможност на всички заинтересувани страни да работят заедно, за да заемат правата на детето централно място във всички дейности на ЕС. ЕС прие рамково решение, в което от държавите-членки се изисква да санкционират лицата, които подбуждат към расово насилие или омраза⁷.

Както във вътрешните, така и във външните си политики ЕС насърчава спазването на правото на защита на личните данни и на личния живот, като в същото време признава необходимостта правоприлагащите органи да обменят съответната информация в борбата срещу тероризма и едрата престъпност. Бяха дадени допълнителни гаранции за защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси⁸. Комисията докладва, че вследствие на прилагането на директивата за защита на данните⁹ физическите лица са защитени срещу общо наблюдение, потребителите са спокойни, че с данните, които предоставят при трансакции, няма да бъде злоупотребено и предприятията могат да работят на територията на ЕС, без да се притесняват, че тяхната международна дейност ще бъде прекъсната¹⁰. Бе насърчено развитието на технологии за подобряване на защитата на личния живот¹¹ с цел създаването на информационни системи, които свеждат до минимум събирането и използването на лични данни. При работата си с трети държави ЕС постигна сключването на дългосрочно споразумение със Съединените щати, Канада и Австралия относно прехвърлянето на данни от досиетата на пътниците и бяха получени гаранции относно използването на личните данни с произход от ЕС и съхранявани от дружеството за обмен на финансови съобщения SWIFT за целите на борба с тероризма.

III.1.2 Гражданство на Съюза

Премахването на контрола по вътрешните граници в шенгенското пространство за двадесет и пет държави позволи на хората да пътуват от Иберийския полуостров до балтийските държави и от Гърция до Финландия, без да е необходимо да преминават през каквито и да било гранични проверки. От това могат потенциално да се ползват над 400 милиона граждани на ЕС¹² и означава, че държавите-членки вярват във взаимната си способност за ефективно опазване на външните граници от името на ЕС и в издаването на визи, които са валидни за цялото шенгенско пространство.

Директивата относно правото на граждани на Съюза да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки влезе в сила¹³ през април 2006 г. Като цяло към днешна дата нейното транспониране е разочароващо¹⁴ и Комисията увеличава усилията си да гарантира, че гражданите на ЕС и техните семейства могат да се ползват в пълна степен от правата си по тази основополагаща директива.

Бяха предложени редица мерки, за да стане правото на гражданите на ЕС на консулска защита действителност¹⁵. Смята се, че 8,7 % от гражданите на ЕС или 7 милиона души, които пътуват извън ЕС, пътуват до държави, в които тяхната собствена държава-членка няма представителство. Още 2 милиона граждани на ЕС живеят в такива държави. Планът за действие за 2007—2009 г.¹⁶ имаше за цел да се справи с настоящите и предвидимите бъдещи пропуски в тази област.

Общата европейска система за убежище е ярко потвърждение на нашите ценности, на зачитането от наша страна на човешкото достойнство и на нашия ангажимент за споделяне на отговорностите. През първия етап от тази система бяха създадени общи минимални норми, които в съответствие с Договора от Ница позволиха прехода към съвместно решение и гласуване с квалифицирано мнозинство. В рамките на Програмата от Хага и след широки консултации¹⁷ системата започна да се развива към своя втори етап с приемането през 2008 г. на план за политиката¹⁸. Като част от този план вече бяха направени предложения за изменения на директивата относно условията на приемане и на регламентите „Дъблин“ и „Евродак“. Практическият опит постоянно показваше необходимостта от практическо сътрудничество и с предложението си за създаване на Службата за подкрепа в областта на предоставянето на убежище ЕС търсеше последователен и ефикасен начин за справяне с тези предизвикателства. Що се отнася до външното измерение на политиката, в редица трети държави бяха започнати пилотни програми за регионална защита за увеличаване на способността за защита на тези държави.

ЕС работи за подобряване на управлението на миграционните потоци и за координиране на националните политики за интеграция. Бяха създадени минимални норми за справедливост, последователност и сигурност и бяха направени усилия за използване на неразработения потенциал за заетост на гражданите на трети държави, които вече пребивават на територията на ЕС, като в същото време се предотвратяват отрицателните последици от „изтичането на мозъци“ от държавите по произход.

Въз основа на зелена книга¹⁹ в плана за политиката²⁰ бяха заложени инициативите относно законната миграция, които следваше да бъдат предприети между 2006 г. и 2009 г. В рамките на прилагането на този план бяха определени условия за влизането, заетостта и пребиваването на граждани на трети държави²¹ и скоро „синята карта“ ще стане действителност²².

Оптимизирането на икономическата полза от законната миграция бе придружено от съгласувани усилия за борба с незаконната миграция и с тези, които извличат печалба от контрабандата и трафика на хора. Незаконната миграция не се увеличава в ЕС като цяло, но средиземноморските държави-членки поемат все по-голяма част от тази тежест. Особено тревожен е броят на хората, които пристигат след опасен преход по море²³. Наемането на незаконна работна ръка води до експлоатация на човека и опорочаване на икономиката на ЕС. Предложението на Комисията за директива за прилагане на санкции срещу работодатели на незаконно пребиваващи граждани на трети държави се очакваше да бъде прието през първата половина на 2009 г.²⁴ Това ще изпрати недвусмислен сигнал, че ЕС няма да търпи незаконната миграция, особено когато тя е насърчавана от безскрупулни работодатели.

Бяха създадени общи принципи и рамка за интеграцията на граждани на трети държави²⁵, включително наръчници по въпросите на интеграцията за създателите на политики и практикуващите по места, единен за Европейския съюз интернет сайт по въпросите на интеграцията и Форум за европейска интеграция. Усилията на държавите-членки в рамките на тази обща програма се подкрепят от Европейския фонд за интеграция²⁶, като за периода 2007—2013 г. бяха предоставени 825 млн. EUR.

В по-общ план съобщението на Комисията, озаглавено „Обща имиграционна политика за Европа“²⁷, и Европейският пакт за имиграцията и убежището²⁸, който последва скоро след това, представляваха завършека на десет години работа и положиха основите на един последователен подход в бъдеще.

Управлението на миграция изисква сигурни граници. Съществуват 1 636 определени входни пунктове към територията на ЕС. През 2006 г. броят на преминаванията на външните граници се оценява на 900 милиона, броят на незаконните имигранти в ЕС-25 се оценява на 8 милиона. През същата година в ЕС са задържани 500 000 незаконни имигранти, от които 40 % после са върнати обратно.

FRONTEX — агенцията за координиране на сътрудничеството в граничния контрол между държавите-членки, изигра важна роля за това как ЕС реагира на тези предизвикателства. За периода 2005—2008 г. тя проведе 50 съвместни операции и 23 пилотни проекта с участието на няколко държави-членки. Кодексът на шенгенските граници²⁹ стана действащ във всички държави-членки на ЕС и определи нормите и процедурите, които трябва да се спазват при контролиране на движението на хората през вътрешните и външните граници на ЕС. Пакет от предложения на Комисията определи новите етапи по пътя към интегрирано управление на границите: система за влизане/излизане³⁰, която подава автоматични известия, когато някой пресрочи визата си, система за наблюдение на южните и източните външни граници на ЕС (известна като EUROSUR)³¹ и оценка и бъдещо развитие на FRONTEX³². Директивата относно връщането³³ осигури ефективни и хуманни норми в областта на връщането на незаконни имигранти.

Новите технологии се използват за развитието на модерна, интегрирана система за управление на границите. През 2006 г. бяха въведени биометрични паспорти. Разработват се Шенгенска информационна система от второ поколение и Визовата информационна система, като вече бе създадена тяхната законодателна рамка. Тези системи ще позволят ползване в по-голяма степен на новите технологии, особено на биометричните характеристики, и така ще допринесат за сигурността на шенгенското пространство, като в същото време гарантират пълно спазване на изискванията за защита на данните.

Законодателната рамка за прилагането и действието на Визовата информационна система (ВИС) бе приета през 2008 г.³⁴, с което се улесниха проверките по външните гранично-пропускателни пунктове и обмена на визови данни между държавите-членки. Комисията предложи създаването на правно основание, за да могат държавите-членки да събират задължителни биометричните идентификатори от кандидатите за виза, както и на законодателна рамка за организацията на консулските представителства на държавите-членки³⁵. Общите консулски инструкции бяха преработени и бе предложен Визов кодекс³⁶, с който се цели увеличаване на прозрачността, хармонизиране на процедурите и правна сигурност. Бяха договорени споразумения за визови облекчения с Русия, Украйна, Република Молдова, Албания, Босна и Херцеговина, Бивша югославска република Македония, Сърбия и Черна гора. Тези споразумения, които влязоха в сила през 2007 г. и 2008 г., опростиха процедурите за гражданите на тези държави, които желаят да пътуват до ЕС за краткосрочен престой. Пълна визова реципрочност³⁷ бе постигната с Коста Рика, Израел, Малайзия, Мексико, Нова Зеландия, Никарагуа, Панама, Парагвай, Сингапур, Уругвай и Венецуела и бе постигнат напредък с Австралия, Бруней Даруссалам, Канада и Съединените щати. Предложението за създаване на общи центрове за подаване на заявления за визи³⁸ предстои да бъде прието, като вече съществуват два пилотни центъра.

Световните проблеми изискват световни решения. „Глобалният подход“ към миграцията, който се основава на истинско партньорство с третите държави, илюстрира желанието за възприемане на възможно най-широката гледна точка относно причините за и последиците от миграционните потоци от трети държави към ЕС. Понастоящем въпросите на миграцията са по-добре интегрирани в програмата за развитие на Комисията и в останалите външни политики на ЕС. Това отразява настъпилата голяма промяна от подход, който бе основно ориентиран към сигурността, към подход, който се ръководи от едно по-добро разбиране на всички аспекти на миграцията. Бяха отворени канали за нови партньорства и конструктивен диалог със съседни на ЕС региони и с Африка, Азия и Латинска Америка. Тези дискусии бяха придружени от действия на място, които имат за цел да превърнат миграцията и мобилността в положителни сили за развитие, да се осъществява по-добро управление на законната миграция и да се предотвратява и ограничава незаконната миграция. Инструментите за сътрудничество на Общността дадоха конкретно изражение на глобалния подход, като финансираха много проекти в тези области и в областта на защитата на бежанците. За тази цел бе създадена Тематична програма за миграцията и убежището с бюджет от 384 млн. EUR за 2007—2013 г. Междувременно бяха разработени нови инструменти и понятия, като например партньорства в областта на мобилността между ЕС и трети държави.

Бомбените атентати в Мадрид и Лондон през 2004—2005 г. бяха най-шокиращите атентати в ЕС през последните години. Имаше обаче и притеснителен брой други опити за атентат, много от които останаха незабелязани. През 2007 г. почти 600 неуспешни, предотвратени или успешно осъществени терористични нападения бяха отчетени в единадесет държави-членки на ЕС³⁹.

По отношение на превенцията ЕС финансира няколко проекта в това число наръчник за борба с радикализацията в затворите. Директивата за предотвратяване на използването на финансовата система за финансирането на тероризъм разшири задължението за съобщаване за съмнителни трансакции по отношение на нефинансовите икономически оператори в това число казина и адвокати⁴⁰. В резултат от прилагането на приетия през 2005 г. регламент пътниците, влизащи или напускащи ЕС със сума в брой от 10 000 EUR или повече, са длъжни да направят писмена декларация⁴¹. ЕС прие законодателство, което инкриминира обучението и вербуването на терористи, както и публичното подбуждане към извършаването на терористични деяния, включително по интернет⁴². Бяха предоставени средства за въвеждането на равнище ЕС на система за ранно предупреждение, която уведомява властите за съществуващи заплахи поради липсващи или откраднати взривни вещества.

Бяха разработени инструменти за защита на жизненоважната инфраструктура в ЕС — пътища, железопътни линии, електрически мрежи и електроцентрали⁴³. Чрез своята зелена книга⁴⁴ Комисията проведе консултации относно подготвеността за биологични атаки и скоро ще представи пакет от предложения, имащи за цел намаляването на риска от химически, биологични, радиологични и ядрени заплахи, които потенциално могат да навредят на хиляди хора, да унищожат селското стопанство и да засегнат сериозно веригата на хранителни доставки.

Работата на ЕС през последните 5 години се основаваше на т.нар. „принцип на наличност“, при който правоприлагащ орган от една държава-членка по време на изпълнение на служебните си задължения може да получи информация, когато такава е налична, от друга държава-членка.

Обменът на информация и на разузнавателни сведения бе опростен⁴⁵. Включването на Договора от Прюм в законодателството на ЕС⁴⁶ осигури непряк достъп до базите данни на държавите-членки за пръстови отпечатъци и ДНК информация и пряк, контролиран достъп до данните за регистрация на превозни средства. Това може значително да подобри полицейското сътрудничество в рамките на ЕС, като предоставя на съответните органи информация за това какви данни са налични. За целите на сигурността бяха определени условията за достъп до ВИС⁴⁷, а във връзка с фиксираните телефонни мрежи и мобилната телефония условията за запазване на данни за трафика на електронни съобщения и данни за местонахождението⁴⁸ бяха транспонирани от повечето държави-членки.

Решението на Съвета за създаване на Европейска полицейска служба (Европол) и за заменяне на предишната конвенция ще осигури на службата по-голяма оперативна гъвкавост, за да може да реагира по-бързо на новите тенденции в престъпния свят⁴⁹. Успоредно с информационната си система, създадена за събирането на данни за едрата трансгранична престъпност и за техния обмен, аналитичните работни досиета на Европол са инструменти, с помощта на които правоприлагащите органи на държавите-членки получават необходимите разузнавателни сведения за специфични явления в престъпния свят, и по-специално за трафика на хора, тероризма, измамите с кредитни карти и трафика на синтетични наркотици.

Заплахите за ЕС произлизат от намесата на организираните престъпни групи в трафика на наркотици, на откраднати автомобили, обирите и престъпността в сферата на високите технологии, като кражбата на самоличност. Всички тези престъпления наред с финансовите престъпления (измами, фалшифициране, пране на пари) създават огромни печалби и вредят на икономиката на ЕС. За справянето с тези заплахи бе насърчено създаването на национални служби за събиране на активи⁵⁰ с цел по-бързо проследяване на финансовите средства в рамките на ЕС и бе благоприятстван подход, който се основава на разузнавателна информация. По отношение прането на пари бе създадена мрежата FIU.NET. Тази децентрализирана компютърна мрежа свързва звената за финансово разузнаване на ЕС, за да могат да обменят по ефикасен начин финансово-разузнавателни данни. Благодарение на нов инструмент за борба с организираната престъпност⁵¹ може да се осъществява по-тясно сътрудничество между държавите-членки. През май 2007 г. Комисията предложи редица мерки за по-добра координация в борбата с киберпрестъпността⁵² както между правоприлагащите органи, така и между правоприлагащите органи и частния сектор. Киберпрестъпността понякога е синоним на експлоатацията на деца. Създаването на Финансовата коалиция срещу детската порнография дава възможност на Комисията, издателите на кредитни карти, правоприлагащите органи и компаниите за интернет услуги да работят заедно за премахването на детската порнография с търговска насоченост, като предприемат действия по отношение на системите за плащане, използвани за финансирането на тези незаконни операции. През пролетта на 2009 г. Комисията предложи рамково решение за засилване на действията с цел превенция и борба с експлоатацията на деца, както и рамково решение относно трафика на хора като последващо действие на плана за действие от 2005 г.⁵³

Стратегията на ЕС относно наркотиците (2005—2012 г.)⁵⁴ и нейните планове за действие⁵⁵ създадоха балансиран и интегриран подход, който включва превенция на злоупотребата с наркотици, помощ и рехабилитация за зависимите от наркотици лица, борба с трафика на незаконни наркотични вещества, контрол на прекурсорите, прането на пари и засилване на международното сътрудничество. Данните, събирани от Европейския център за мониторинг на наркотиците и наркоманиите, показват, че употребата на хероин, канабис и синтетични наркотици остава на постоянно равнище, употребата на кокаин обаче се увеличава в няколко държави-членки. ЕС се стреми да са справи със сложното обществено явление на широко разпространена употреба и злоупотребата с наркотични вещества сред населението и все повече се съсредоточава върху мерки за справяне с вредните последици, причинени от наркотиците на отделните лица и на обществото като цяло.