Bg комисия на европейските общности брюксел, 16 2007 com(2007) 248 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 248 окончателен

В заключенията си от декември 2006 г. Европейският съвет посочва: „Като се уважават правомощията на държавите-членки в тази област, ще се обмисли как възможностите за легална миграция да бъдат интегрирани във външните политики на Съюза, така че да се развие балансирано партньорство с трети държави, които са се приспособили към специфичните нужди на пазарите на труда в държавите-членки на ЕС; ще се проучат възможностите за облекчаване на циркулярната и временна миграция; Комисията се приканва да представи до юни 2007 г. подробни предложения относно по-добрата организация и осведоменост относно разнообразните форми на легално движение на хора между ЕС и трети държави.

Настоящото съобщение има за цел да отговори на това искане. Въз основа на съществуващата политическа рамка и сътрудничество, текстът се стреми да открои новаторски подходи за подобряване управлението на легалните движения на хора между ЕС и трети държави, готови да положат сериозни усилия в борбата с нелегалната миграция. Съобщението разглежда начините за улесняване на циркулярната миграция, които ще помогнат на държавите-членки на ЕС да отговорят на потребностите на своите пазари на труда, като същевременно използват потенциалното положително въздействие на миграцията и посрещнат нуждите на държавите по произход по отношение на преноса на умения и смекчаване на последствията от „изтичането на мозъци“.

Съобщението надгражда предходни инициативи на Комисията, и по-специално Съобщението относно миграцията и развитието¹ и Плана на политиките за легална миграция² и допълва подновените усилия за борбата с нелегалната имиграция³ най-вече посредством по-решителни действия срещу незаконната работа и особено срещу работодатели, използващи нелегални мигранти като работници. Документът има за цел също така да разшири и да придаде функционално съдържание на Общия подход на ЕС към миграцията, който се откроява в заключенията на Европейския съвет от декември 2005 г. и от декември 2006 г. и в съобщенията на Комисията „Общият подход към миграцията - една година в действие“⁴ и „Прилагане на Общия подход към миграцията от източните и югоизточните региони, съседни на Европейския съюз “⁵.

Предложенията за подобряване на условията за легално движение на хора между ЕС и трети държави очевидно трябва да се основават на съществуващата рамка за легално движение на хора към ЕС, описана накратко в Приложение ІІ.

Съобщението "Общият подход към миграцията - една година в действие“ изтъква, че "след като се изпълнят определени условия като сътрудничество в областта на нелегалната миграция и ефективни механизми за реадмисия, би могла да се постави целта за договаряне с ред заинтересовани трети държави на пакети за мобилност, благодарение на които техните граждани биха имали по-лесен достъп до ЕС. Очевидна е нуждата от по-добра организация на различните форми на легално движение между ЕС и трети държави. Пакетите за мобилност биха представлявали цялостната рамка за управление на такова движение и биха обобщавали възможностите, предлагани от държавите-членки и Европейската общност, като напълно спазват разделението на компетенции, предвидено в Договора."

Ето защо ЕС трябва да проучи как тези пакети, които по мнение на Комисията следва да се наричат „партньорства за мобилност“, могат да бъдат разработени и договорени, съвместно със заинтересованите държави-членки, от ЕО и трети държави, които са поели ангажименти да сътрудничат активно на ЕС в управлението на миграционните потоци, включително в борбата с нелегалната миграция, и които имат интерес да осигурят по-добър достъп на гражданите си до територията на ЕС.

Тази глава разглежда както правния характер и форма на партньорствата за мобилност, така и тяхното евентуално съдържание.

A. Правен характер и форма на партньорствата за мобилност

Партньорствата за мобилност неизбежно ще имат сложен правен характер с ред компоненти, част от които ще попадат в компетенциите на Общността, а останалите – в компетенциите на държавите-членки. ЕС трябва да гарантира, че едно съгласувано партньорство може да бъде подготвено по най-експедитивния начин, като се съблюдава разделението на правомощията между ЕО и държавите-членки и се гарантира съвместимостта със съществуващата правна и политическа рамка, в която са поставени отношенията между дадената трета държава, Общността и съответната държава-членка.

Договарянето на каквото и да е партньорство за мобилност би трябвало да се основава на ясни политически насоки от Съвета, въз основа на препоръки на Комисията. Освен това, всяко партньорство за мобилност следва да предвижда механизъм за последващи действия, оползотворяващ в максимална степен съществуващите рамки за диалог (напр. тематични подкомисии или работни групи, създадени в рамките на съответните споразумения) между властите на дадената държава, Комисията и заинтересованите държави-членки. Реализацията на партньорствата за мобилност би могла, когато е уместно, да се подпомогне от Екипите в подкрепа на миграцията (MIST)⁶.

Б. Съдържание на партньорствата за мобилност

Партньорствата за мобилност ще трябва да отчитат сегашното състояние на отношенията между ЕС и дадена трета държава, както и общия подход към държавата във външните отношения на ЕС. Те трябва да се разработват с оглед особеностите на всяка трета държава, на нейните цели и тези на ЕС и съобразно степента, до която третата държава е готова да се обвърже с действия против нелегалната миграция и за улесняване реинтеграцията на завърналите се, включително усилията ѝ да осигури възможности за трудова заетост на завръщащите се. Точната структура на партньорството за мобилност трябва да се оформи с оглед миграционните профили, където съществуват такива. Тук е невъзможно да се изброят всички възможни компоненти на едно партньорство за мобилност, тъй като те ще зависят от конкретната ситуация. Освен това, измеренията, които заинтересовани държави-членки биха искали да придадат на едно партньорство за мобилност, ще бъдат повлияни от собствените им правни рамки (особено по отношение на приема на граждани от трети държави) и от политически ограничения и приоритети. И все пак едно типично партньорство за мобилност би могло да съдържа някои или всички компоненти, споменати в този раздел, разглеждащ първо ангажиментите, които се очаква да бъдат поети от заинтересованите трети държави и след това ангажиментите, които следва да се поемат от ЕО и участващите държави-членки:

Ангажиментите за борба с нелегалната миграция, очаквани от дадена трета държава, ще са различни в зависимост от случая и ще зависят, inter alia, от действащата правна рамка, но биха могли да включват например:

• 
  Задължението за ефективна реадмисия на собствени граждани и за пълно сътрудничество при тяхното откриване;
  
• 
  Допълнително задължение за реадмисия при строго определени обстоятелства и, когато е уместно, в рамките на Споразумение за реадмисия с ЕС, на граждани на трети страни и на лица без гражданство, които са пристигнали в ЕС през територията на дадената държава;
  
• 
  Инициативи, целящи да разубедят нелегалните мигранти чрез целеви информационни кампании;
  
• 
  Усилия за подобряване на граничния контрол и/или управление, допълнени, когато е уместно, от оперативно сътрудничество с държавите-членки и/или FRONTEX;
  
• 
  Усилия за повишаване сигурността срещу измами и фалшифициране на документите за пътуване, където е уместно чрез използването на био-метрични данни и на сигурността на документите, послужили за основание на издаването им (напр. национални лични документи);
  
• 
  Задължение за сътрудничество и обмен на информация със съответните органи в държавите членки на ЕС с оглед на по-доброто сътрудничество в управлението на границите, като така се спомага за намаляване на рисковете за сигурността, свързани с международното движение на хора;
  
• 
  Конкретни мерки и инициативи за сериозна борба с нелегалното прехвърляне на мигранти през границите и трафика на хора в съответствие с Конвенцията на Съвета на Европа срещу трафика на хора, съответните протоколи към Конвенцията на ООН относно организираната международна престъпност и/или съответните регионални рамки като План за действие Африка/ЕС от Уагадугу относно борбата срещу трафика на хора.
  
• 
  От дадената трета държава трябва да се изискват и ангажименти за насърчаване на продуктивната заетост и на достойната работа и, в по-общ план, за подобряване на общите икономически и социални условия, защото това намалява стимулите за нерегламентирана миграция.
  

Тук отново конкретните ангажименти ще зависят от обстоятелствата, но биха могли да включват например някои или всички от следните компоненти:

Партньорствата за мобилност ще облекчат миграцията на граждани на трети страни към заинтересовани държави членки на ЕС. Те биха могли да обхващат само икономическата миграция или и други форми на легална миграция като миграция с цел образование или и други форми на обучение. Механизмите за улесняване на икономическата миграция следва да се основават на нуждите от работна ръка на заинтересованите държави-членки, така както те самите ги оценяват, като напълно се спазва принципът на общностни преференции за гражданите на ЕС. Това касае най-вече разпоредбите на Актовете за присъединяване от 2003 г. и 2005 г., които задължават държавите-членки, прилагащи преходни мерки по отношение на свободното движение на работници, да дават предимство на гражданите на ЕС пред гражданите на трети държави. Следователно, държавите-членки, участващи в партньорства за мобилност, трябва да гарантират ефективното прилагане на този принцип. Освен това трябва да се вземат предвид съществуващи и бъдещи международни споразумения между ЕС и въпросната трета държава, които облекчават временното движение на физически лица, когато то е свързано с търговия в сферата на услугите или с инвестиции.

В зависимост от тези ограничения, преференциалният аспект по отношение на легалната миграция в концепцията за партньорство за мобилност би могъл да приеме две основни форми:

• 
  Партньорството за мобилност би могло да включва консолидирано предложение от няколко държави-членки, на доброволни начала, за облекчен достъп до техните пазари на труда за гражданите на дадена трета държава. Отделните предложения ще бъдат политически съвместени, за да оформят едно консолидирано предложение от страна на ЕС към дадена трета държава. Тези национални предложения биха могли например да бъдат под формата на квоти за заетост, запазени за гражданите на дадена трета държава, или на практически инструменти за намиране на съответствие между предлагането на работа в дадена държава-членка и търсенето на работа в дадена трета държава. Предложенията, които ще се консолидират, трябва да спазват съществуващите процедури за прием;
  
• 
  Партньорството за мобилност може също така да включва по-благоприятно третиране на гражданите на въпросната страна що се отнася до условията за прием на определени категории мигранти⁷, както и да взима предвид многобройните незадължителни клаузи от съответните директиви доколкото става въпрос за области, попадащи под законите на Общността. Подобни договорености следва все пак да не накърняват принципите за недопускане на дискриминация по член 12 от Договора и за единно прилагане на законодателството на Общността.
  

Финансовата и/или техническа помощ в сфери, свързани с управлението на легални миграционни потоци, би била полезно допълнение към другите елементи на едно партньорство за мобилност. Тази помощ може да бъде предоставена от ЕО, най-вече в рамките на тематичната програма за миграция и убежище, и/или от държавите-членки, участващи в дадено партньорство, и не би се ограничавала непременно до управлението на миграционни потоци към ЕС, а би могла да обхване и междурегионални миграционни потоци, които са от голяма важност в много развиващи се страни. Където е уместно, това би могло да бъде под формата на туининг споразумения с подобни институции в държавите членки на ЕС (служби по заетостта, агенции за подбор на персонал и т.н.)

Предоставянето на подобна помощ няма да се ограничава изключително до държави, които са страна в партньорство за мобилност. И все пак помощта може да се отпусне приоритетно на такива държави в рамките на тематичната програма за миграция и убежище. По-конкретно помощта би могла да включва:

• 
  предоставянето на информация за търсенето на пазара на труда в държавите членки на ЕС и за условията за емигриране там;
  
• 
  допълнителни усилия в подкрепа на мобилността на студенти, научни работници, млади професионалисти, доброволци и участниците в младежки организации от въпросната държава;
  
• 
  Осигуряването на езиково или техническо обучение преди заминаването за лица, които имат конкретни перспективи за работа в чужбина; както и
  
• 
  услуги за постигането на съответствие на пазара на труда, така че свободните работни места в ЕС да стигнат до търсещите работа във въпросните трети държави; тези услуги биха могли да ползват директни електронни връзки със системи на ЕС като портала за мобилност EURES. В страни, където институциите за управление на вътрешния пазар на труда не са добре развити, това вероятно ще трябва да се допълва от развитието на ефективни трансгранични посреднически услуги в сферата на заетостта. Ето защо може да се предостави и техническа помощ за повишаване ефективността на пазара на труда;
  
• 
  схеми за улесняване на икономическата и социална реинтеграция на завръщащите се мигранти;
  
• 
  усилия, включително механизми за сътрудничество, за облекчаване на паричните преводи на мигранти.
  

Партньорствата за мобилност биха могли да обхванат, при искане от дадената трета държава, мерки срещу риска от „изтичане на мозъци“. На първо време може да се каже, че партньорствата за мобилност ще бъдат разработени с оглед на конкретните потребности. Оттук, те биха могли, по взаимно споразумение, да изключват от преференциално третиране мигранти от секторите, които са под натиск. Партньорствата биха могли да съдържат механизми за улесняване на циркулярната миграция, която по самата си същност спомага за смекчаване на ефекта от „изтичането на мозъци“. Като част от партньорствата за мобилност, дадена трета държава, ЕС и заинтересовани държави-членки могат да постигнат договореност за поощрителни мерки за завръщането на временни или сезонни мигранти и за утвърждаване на ефективната циркулярност на миграцията. Подобни мерки биха помогнали на държавите по произход да се възползват от уменията и от други аспекти на общественото благо, чиито носители са завръщащите се или циркулярните мигранти, както и да компенсират последствията от „изтичане на мозъци“. Примери на мерките за улесняване на циркулярната миграция, които могат да бъдат договорени, са изброени в глава ІІІ.

В процеса на договаряне на партньорство за мобилност може да се окаже уместно в него да се включат специфични за страната подобрения в сферата на визовата политика, за кратки престои, в допълнение на общите подобрения, предложени вече от Комисията (вж. приложение І). Такива подобрения може да се обмислят на две различни нива:

Лицата, кандидатстващи в трети държави за краткосрочни визи за ЕС, често се сблъскват с практически трудности, които варират от липса на местно консулство на държава-членка до много дълги опашки или извънредно дълго чакане – до няколко месеца – между искането за среща за внасяне на заявлението за виза и самата среща. В крайни случаи заявителят може да се наложи да пътува до съседна държава, за да внесе молбата си, и да се наложи първо да получи краткосрочна виза от държавата, в която се намира консулската служба, преди да кандидатства за виза за плануваното пътуване.

В рамките на едно партньорство за мобилност могат да се предвидят няколко възможни мерки в отговор на този тип трудности:

• 
  Държавите-членки, участващи в партньорство за мобилност, биха могли да поемат ангажименти към дадена трета държава за практически подобрения в процедурите за кандидатстване като удължено работно време, увеличаване на личния състав и др.;
  
• 
  Паралелно с това те биха могли да се споразумеят и за по-добро сътрудничество между консулствата по места. Делегациите на Комисията в трети държави, които са страна в партньорство за мобилност, биха могли да играят полезна роля в насърчаването на такова сътрудничество.
  
• 
  Държавите-членки могат също да използват по-пълноценно гъвкавия елемент в действащото законодателство на Общността (изменените Общи указания за консулствата), благодарение на който например може да се издава многократна входна виза, валидна за дълъг период от време (до пет години), на благонадеждни лица, пътуващи често. Държавите-членки могат в отделни случаи да освободят заявители от плащането на такса за виза; и т.н. По-пълното оползотворяване на тази гъвкавост може да бъде част от офертата на заинтересована държава-членка в приноса ѝ за дадено партньорство за мобилност;
  
• 
  Такова разширено сътрудничество може да доведе до откриването на общ визов център в дадена трета държава от няколко държави-членки, както предвижда предложението на Комисията за изменение на Общите указания за консулствата (в момента на вниманието на Европейския парламент и Съвета). В трети държави, страна в партньорства за мобилност, даже могат приоритетно да бъдат изградени общи визови центрове, които да се финансират от Фонда за външните граници.
  

Под формата на споразумения за визови облекчения за определени категории лица, които следва да се договорят между ЕО и трета държава, желаеща да участва в партньорство за мобилност, могат да се предложат по-системни подобрения в процедурите за издаване на визи. Преимуществото на такива споразумения се състои в това, че те установяват ясни права и задължения на кандидатстващите за виза. При разработването на партньорство за мобилност трябва да се вземе предвид „Общият подход към визовите облекчения“, който бе приет на ниво Комитет на постоянните представители (Coreper) и който дори може да се наложи да бъде преразгледан в светлината на потенциала, предложен от развитието на партньорствата за мобилност.

Поканата на Европейския съвет да се проучат начини за облекчаване на циркулярната миграция идва в момент, когато в целия свят се променят миграционните модели, а Европейският съюз трябва да предложи надеждна алтернатива на нелегалната имиграция. Все по-често циркулярната миграция се признава за основна форма на миграция, която, добре управлявана, може да улесни постигането на съответствие между международното предлагане и търсене на работна ръка и по този начин да допринесе за по-ефективно разпределение на наличните ресурси и за икономически растеж.

Все пак, циркулярната миграция носи и определени предизвикателства: ако не е добре предвидена и управлявана, една миграция, от която се очаква да бъде циркулярна, лесно се превръща в постоянна и така подкопава целта си.

В тази глава са очертани ред проблеми, които ЕС и държавите-членки трябва да отчетат, за да намерят най-ползотворните начини за облекчаване на циркулярната миграция. Първо, нужна е обща дефиниция на понятието „циркулярна миграция“. Необходимо е също така да се идентифицират различните форми на циркулярна миграция, които засягат най-пряко Европейския съюз и неговите държави-членки. Би могло да се направи разграничение между, от една страна, налагането на законодателна рамка, която би облекчила циркулярната миграция, и, от друга страна, възможността за разработването на схеми за циркулярна миграция. Благодарение на подобни схеми мигрантите биха могли да влизат в ЕС, за да работят, учат или извършват други дейности за определен период от време. И най-накрая, важно е да се дефинират условията и защитните мерки, които следва да се въведат, за да се гарантира действително циркулярният характер на миграцията.

Европейският съюз трябва да бъде наясно с типа циркулярна миграция, която иска да улесни. Циркулярната миграция може да се дефинира като форма на миграция, която се управлява по начин, позволяващ известна степен на двупосочна легална мобилност между две държави.

Двете главни форми на циркулярна миграция от най-голямо значение в контекста на ЕС са:

(1) Циркулярна миграция на граждани на трети държави, които са се установили в ЕС

Тази категория циркулярна миграция позволява на лицата да предприемат дейност (икономическа, професионална, доброволческа или друга) в тяхната държава по произход, като запазват основното си местожителство в една от държавите-членки. Това обхваща различни групи като например:

• 
  Представители на бизнеса, работещи в ЕС и желаещи да започнат дейност в държавата по произход (или в друга трета държава), както и
  
• 
  Лекари, преподаватели или други професионалисти, които желаят да подкрепят държавата по произход, като упражняват частично професионалната си дейност там.
  

За лицата, живущи в трета държава, циркулярната миграция би създала възможност да пребивават временно в ЕС, за да работят, учат, обучават или да правят едновременно всичко това, при условие че в края на периода, за който са допуснати, те трябва да възстановят основното си местожителство и основна дейност в страната по произход. Циркулярността може да се затвърди с даване на възможността, след като мигрантът се е завърнал у дома, да запази някаква форма на двупосочна привилегирована мобилност по отношение на държавата-членка, където е пребивавал преди това, например под формата на опростени процедури за прием/повторно влизане.

Тази категория включа широк кръг случаи, с участието на целия спектър от мигранти.

• 
  Граждани на трети държави, желаещи временно да работят в ЕС, например при сезонна заетост;
  
• 
  Граждани на трети държави, които желаят да се образоват или да се обучават в Европа преди да се върнат в родината си;
  
• 
  Граждани на трети държави, които след завършване на обучението си и преди да се завърнат желаят да бъдат наети в ЕС (като стажанти например), за да придобият професионален опит, който трудно биха получили у дома.
  
• 
  Научни работници от трети държави, които желаят да работят по изследователски проекти в ЕС;
  
• 
  Граждани на трети държави, които желаят да участват в междукултурен обмен на хора и други дейности в сферата на културата, активното гражданство, образованието и младежта (като например курсове за обучение, семинари, събития, учебни посещения);
  
• 
  Граждани на трети държави, които искат да извършват доброволни безвъзмездни услуги с цели от общ интерес в ЕС.