Bg комисия на европейските общности брюксел, 2009 com(2009) 256 окончателен съобщение на комисията до европейския парламент, съвета и сметната палата

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 256 окончателен

В съответствие с член 274 от Договора за ЕО Комисията поема цялата отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС. Това е една от най-важните задачи, възложени на Европейската комисия, тъй като бюджетът на ЕС е ключово средство за осъществяване на политиките на Съюза и ефективността на разходите на ЕС може да има сериозно влияние върху способността на ЕС да отговори на очакванията на гражданите си.

Колегията е делегирала оперативното изпълнение на бюджета на генералните директори, които в качеството си на „оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“ отговарят за доброто и ефикасно управление на средствата и за установяването на целесъобразни и ефективни системи за контрол в своите служби.

Генералните директори се отчитат за изпълнението на своите задължения в годишния отчет за дейността¹, съдържащ подписана декларация за достоверността и точността на отчетите, която се съсредоточава върху отговорностите им като оправомощени разпоредители с бюджетни кредити и обхваща законосъобразността и редовността на финансовите операции. Това е основният начин, по който те документират отчетността си пред колегията. Съдържанието на тези отчети се обсъжда със съответния(ите) член(ове) на Комисията, преди генералният директор да положи подписа си.

Това е последният обобщаващ доклад, който се приема през мандата на настоящата Комисия. Целта да бъде получена декларация без резерви за достоверността и точността на отчетите от Европейската сметна палата мобилизира усилията и съсредоточи вниманието върху основни въпроси като опростяване на законодателството, използване на интегрирана рамка за вътрешен контрол, укрепване на надзорната роля на Комисията при споделеното управление на средствата от ЕС и постигане на съгласие за общ подход към допустимия риск.

Макар че все още има възможности за подобрение, Комисията е удовлетворена, че през последните пет години бе постигнат значителен напредък при управлението на средства във важни области, за които ЕС предоставя средства, по-специално политиката на сближаване, научните изследвания и селското стопанство. Този напредък бе възможен благодарение на това, че бяха извършени мащабни промени в системите за управление и контрол, методите на работа и културата.

2. Укрепване на основите за уверение за достоверността и точността на отчетите

2.1. Засилване на механизмите за контрол с цел постигане на законосъобразност и редовност на операциите в Комисията

През 2008 г. Комисията работи по ангажиментите, поети в обобщаващия доклад за 2007 г. във връзка с мерките за укрепване на механизмите за контрол с цел постигане на законосъобразност и редовност. Тя е на мнение, че се правят трайни подобрения в ефективното управление на риска. През октомври 2007 г. Комисията прие Съобщение за преразглеждане на стандартите за вътрешен контрол и съответна рамка², в което първоначалните 24 стандарта бяха заменени с 16 стандарта за вътрешен контрол с цел ефективно управление. Новата система влезе в сила на 1 януари 2008 г. За първи път от службите на Комисията бе изрично поискано да изготвят заключение относно ефективността на системите си за вътрешен контрол в годишните отчети за дейността. Почти всички служби включиха специално заключение относно цялостната ефективност на системата си за вътрешен контрол и, по целесъобразност, посочиха действия за отстраняване на слабостите.

Тези действия засягат както службите на Комисията, така и партньорите по изпълнението (а именно държавите-членки), като през февруари 2008 г. приемането на „Плана за действие за засилване на надзорните функции на Комисията при поделено управление на структурни действия“³ даде силен тласък в тази област. Последният доклад за изпълнението на този план бе оповестен в началото на 2009 г.⁴ Основното заключение в него беше, че е постигнат значителен напредък. В доклада се подчертава, че Комисията:

• 
  осъществява адекватен надзор върху процедурата относно годишните справки, като е изготвила ясни насоки и е разгледала случаите на несъответствие (оценка, която Европейската сметна палата също направи в годишния си доклад);
  
• 
  реагира по-твърдо при откриване на недостатъци в системите, като прие 10 официални решения за временно преустановяване на междинните плащания (в сравнение с едно през 2007 г.);
  
• 
  доказа способността си да съобщава точни и своевременни данни за корекциите в резултат на одитната и контролната си дейност, като изпращаше тримесечни доклади във връзка с финансовите корекции;
  
• 
  значително увеличи обема на финансовите корекции във връзка с програмите и проектите от периода 2000—2006 г., които бяха приложени през 2008 г. за Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ) — от 288 млн. EUR през 2007 г. на над 1,5 млрд. EUR през 2008 г.;
  
• 
  извърши планираните действия, предназначени за увеличаване ефективността на проверките на управлението на първо ниво, включително целевите одити, изготвянето на насоки и организирането на обучения и семинари.
  

Основен елемент от даването на разумно уверение е ролята на вътрешния одит. През 2008 г. бе завършена външна оценка на качеството на Службата на Комисията за вътрешен одит, която удостовери, че като цяло одиторската дейност на службата в рамките на Комисията спазва стандартите и етичния кодекс на Института на вътрешните одитори. Вследствие на това удостоверяване бяха предприети действия за подобряване на ефективността на Службата за вътрешен одит, като по-подробно определяне на сферата на одита, количествена оценка на обхвата на одита, интензивно планиране и оценка на риска в подкрепа на подхода за „единен одит“ и създаване на група на ползвателите на одиторски доклади, която изготви преразгледан модел на докладване от вътрешен одит, както и всеобхватна програма за обучение на вътрешни одитори.

Що се отнася до културата на контрол, през 2008 г. Комитетът за контрол на одити към Комисията установи, че службите на Комисията продължават да отчитат добър напредък при прилагането на строги системи за вътрешен контрол. През 2008 г. звеното за вътрешен одит (ЗВО) не направи никакви критични препоръки (за разлика от шестте такива препоръки, направени през 2007 г.). Освен това препоръките на ЗВО през 2008 г. бяха приети почти на 100 %. Въпреки че положителната тенденция в изпълнението на препоръките е очевидна, своевременното изпълнение на препоръките, определени като „критични“ и „много важни“, продължава да бъде сериозно предизвикателство.

Комитетът за контрол на одити редовно разглеждаше действията, предприети за изпълнение на препоръките, и насочваше вниманието на съответните комисари, а при необходимост, и на цялата колегия, към ненормални закъснения и други рискове, по отношение на които не са взети подходящи мерки.

Комисията ще продължи да разглежда като основен приоритет оценяването на начина, по който се осъществява вътрешният контрол, и своевременното отстраняване на установените слабости.

Комисията е дала насоки на всички свои служби да осигурят незабавното и ефективно изпълнение на всички приети препоръки по отношение на одита, като трябва да се обърне специално внимание на препоръките, смятани за „критични“ и „много важни“.

В резултат на заключенията на обобщаващия доклад за 2007 г. Генералният секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ предприеха допълнителни мерки за годишните отчети за дейността за 2008 г., за да може отчетите и декларациите да съдържат съгласувана оценка на системите за управление и контрол, като ясно се обясняват причините и контролните процеси, водещи до отсъствието, съществуването или оттеглянето на резерви.

В началото на 2009 г. като подготовка за официалната партньорска оценка централните служби проведоха двустранни срещи с генералните дирекции, които в миналото са имали резерви и/или е възможно да имат резерви през 2008 г., за да се насърчат единните подходи при представяне на фактите, обосноваващи решение за оттегляне или за изразяване на резерви.

При извършването на партньорската оценка бяха установени редица неща, които могат да се отразят на качеството на фактите, предоставяни в годишните отчети за дейността, по-специално представянето на резултатите от предварителния и последващия контрол като уверение за точността и верността.

Въпреки че положените досега усилия за постигане на съгласувано равнище на качество на годишните отчети за дейността дават резултати, целесъобразно е да се направи анализ на всички фактори, от които зависи качеството на годишните отчети за дейността, за да се насочат по-добре подкрепата, която централните служби могат да окажат, и мерките, които следва да бъдат предприети от отделните генерални дирекции и служби.

Комисията е дала насоки на Генералния секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ да извършат оценка на факторите, засягащи качеството на годишните отчети за дейността, и да насърчат вземането на мерки за своевременно подобряване на качеството на отчетите за дейностите през 2009 г.

След като разгледа годишните отчети за дейността, и по-специално декларациите, подписани от всеки генерален директор, Комисията отбелязва, че всички декларации са дали достатъчни уверения относно уместното използване на ресурси и относно факта, че прилаганите процедури за контрол дават необходимите гаранции по отношение на законосъобразността и редовността на свързаните с тях финансови операции. Някои генерални директори установиха остатъчни слабости и изразиха резерви в своите годишни отчети за дейността, без обаче да поставят под въпрос даденото цялостно равнище на гаранция.

Към момента на приключване на периода на докладване бяха изразени 15 резерви в цялата Комисия. Това представлява намаление в сравнение със същия период на миналата година и потвърждава тенденцията на постоянен спад на броя на отбелязаните резерви (17 за годишния отчет за дейността за 2007 г. и 20 за годишния отчет за дейността за 2006 г.). Известно свиване бе отчетено при обхвата на резервите, изразени по отношение на споделеното управление (резервите засягат по-малко програми и по-малко държави-членки).

Общо 12 генерални директори са изразили резерви за 2008 г. (13 за 2007 г.), като трима от тях са изразили по две резерви. Четири резерви, изразени през 2007 г., могат да бъдат оттеглени. Както и през 2007 г., повечето резерви, вписани през 2008 г., касаят качеството на системите за контрол на държавите-членки или грешки, които са били открити на равнище бенефициери. Седем резерви са изразени въз основа на въпроси, които имат отражение върху репутацията на службата или Комисията.

В този раздел се разглеждат резултатите от анализа на годишните отчети за дейността, както и резервите и уверенията, получени от генералните директори. Ако е уместно, резултатите са съпоставени с оценката на Европейската сметна палата за 2007 г.⁷

3.1. Сближаване, селско стопанство и природни ресурси

3.1.1. Сближаване

Политиката на сближаване е една от основните политики на ЕС и тя се осъществява заедно с държавите-членки съгласно принципа на „споделеното управление“. През 2008 г. в своето „Съобщение относно план за действие за засилване на контролната роля на Комисията по споделеното управление на структурни фондове“ (вж. раздел 2.1. по-горе) Комисията пое ангажимента да осъществи текущи и нови действия

Освен това в резултат на действията, предприети от Комисията през последните години, Европейската сметна палата в годишния си доклад за 2007 г. заяви, че са извършени известни подобрения в системите за контрол в областта на политиката на сближаване. Въпреки че в доклада си за 2006 г. Сметната палата даде оценка „червено“ и на системите, и на финансовите трансакции за разходи по структурни действия, през 2007 г. тя даде оценка „жълто“ на системите за контрол⁸.

Въпреки това заради равнището на грешки в разходите, обявени от държавите-членки и възстановени от Комисията по програмите, включени в глава „Сближаване“, Сметната палата даде оценка „червено“ на финансовите операции в тази област – единствената област с оценка „червено“ в доклада ѝ за 2007 г.

Коригиращите мерки, взети от Комисията през 2008 г., доведоха до увеличаване на финансовите корекции:

• 
  Що се отнася до Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд, финансовите корекции през 2008 г. бяха в размер на 1 041 млн. EUR (368 млн. EUR за периода 1994—1999 г. и 673 млн. EUR за периода 2000—2006 г.) В края на 2008 г. бяха в ход 103 процедури (обхващащи приблизително 145 програми) за периода на програмиране 2000—2006 г., за които очакваният размер на финансовите корекции е приблизително 950 млн. EUR, и 55 процедури (обхващащи приблизително 58 програми) за периода на програмиране 1994-1999 г., за които очакваният размер на финансовите корекции е приблизително 1,2 млрд. EUR.
  
• 
  Финансовите корекции за Европейския социален фонд (ЕСФ) през 2008 г. възлизаха на 521,7 млн. EUR (25,7 млн. EUR за периода 1994—1999 г. и 496 млн. EUR за периода 2000—2006 г.). Освен това в края на 2008 г. бяха в ход още 14 процедури за финансови корекции (очакваният размер на допълнителната корекция е 387 млн. EUR) и бяха стартирани 13 допълнителни процедури за периода 2000—2006 г. (очакваният размер на допълнителната корекция е 257 млн. EUR въз основа на писма, предхождащи преустановяването на плащанията, изпратени на държавите-членки до края на 2008 г.). Вследствие на предпазните мерки, взети през 2008 г., преустановените плащания бяха в размер на 1,3 млрд. EUR за всички оперативни програми в резерв. Прекъсването на някои плащания доведе до много ниска същественост на риска.
  

В доклада си относно изпълнението на плана за действие Комисията призна, че този план разглежда както причините за високия процент на грешки, установени от Европейската сметна палата при разходите по структурните действия, така и отражението на тези грешки, но че е необходимо повече време, за да бъде измерено отражението на действията посредством намаляване на процента на грешка на равнището на междинните възстановявания.

По-долу е представено кратко обобщение на резервите, изразени от генералните директори в област на политиката „Сближаване“:

• 
  Що се отнася до Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) генералният директор, който отговаря за регионалната политика, е изразил резерви по отношение на четири държави-членки (Белгия, Германия, Италия и Испания) и по отношение на 21 програми за междурегионално сътрудничество (INTERREG). Той е изразил резерви и относно управлението на Кохезионния фонд в областта на пътния транспорт в България поради причини, свързани с репутацията (вж. раздел 4.2 по-долу).
  
• 
  Що се отнася до Европейския социален фонд (ЕСФ) генералният директор, който отговаря за трудовата заетост, социалните въпроси и равните възможности, изрази резерви по отношение на седем държави-членки (Испания, Обединеното кралство, Франция, Италия, Полша, Белгия и Люксембург), с една по-малко отколкото през 2007 г.
  

Що се отнася до глава „Селско стопанство и природни ресурси“ докладът на ЕСП за 2007 г. даде оценка „жълто“ както за системите, така и за финансовите трансакции. При все това Палатата даде оценка „зелено“ за разходите в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), които представляват 85 % от общите селскостопански разходи⁹.

Тук, също както в областта на сближаването, засиленият контрол на Комисията доведе до конкретни резултати: през 2008 г. корекциите от страна на Комисията и държавите-членки в областта на селското стопанство възлизат на 1,3 млрд. EUR.

Комисията предприе последващи мерки по въпроса за опазването на риболовните ресурси, което бе посочено като тревожен елемент в обобщаващия доклад за 2007 г. По-конкретно тя постигна приемането от Съвета на иновационни и строги нови правила за предотвратяване, затрудняване и премахване на незаконния, необявения и нерегулирания риболов и на нови мерки за опазване и постави началото на безпрецедентна и успешна кампания за контрол с цел защита на чувствителните запаси от синьоперест тон.

Предвид сериозните недостатъци на Общата политика в областта на рибарството (ОПОР), подчертани от Сметната палата през 2007 г., Комисията започна пълен преглед на политиката, за да подготви условията за обширна реформа. През пролетта на 2009 г. бе публикувана Зелена книга, с която бе поставено началото на обществено допитване относно реформата на ОПОР.

По-долу е представено кратко обобщение на резервите, изразени от генералните директори в областта на селското стопанство и природните ресурси:

• 
  За първи път след изразяването на резерви през 2002 г. генералният директор, който отговаря за селското стопанство и развитието на селските райони, имаше възможност да оттегли резервите си, свързани с прилагането на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) в Гърция, тъй като одитите, извършени от Комисията, потвърдиха, че Гърция е изпълнила плана си за действие и е създала нова оперативна система за идентификация на земните парцели В годишния си отчет за дейността за 2007 г. той изрази резерви относно разходите в областта на развитието на селските райони като цяло, тъй като не е разполагал с достатъчно гаранции, че свързаните с контрола статистически данни и процентите на грешка, съобщени от държавите-членки, са надеждни. За 2008 г. той изрази резерви, ограничени до разходите по направление 2 на развитието на селските райони („подобряване на околната среда и селските райони“), тъй като свързаните с контрола статистически данни, съобщени от държавите-членки и проверени и валидирани от сертификационните органи, показват процент на грешка (3,8 %) значително над прага на същественост, използван понастоящем от ЕСП. Той изрази резерви и във връзка със системите за управление и контрол за САПАРД в България и Румъния (вж. 4.2 по-долу).
  
• 
  Генералният директор, който отговаря за морското дело и рибарството, изрази резерви по отношение на допустимостта на разходите при прякото централизирано управление, възстановени на държавите-членки за разходи в сферата на контрола и прилагането на Общата политика в областта на рибарството. Установената слабост е свързана с обществена поръчка, извършена от държава-членка.
  
• 
  Генералният директор, който отговаря за околната среда, имаше възможност да оттегли изразените си в годишния отчет за дейността за 2007 г. резерви във връзка с допустимостта на декларациите за разходи от бенефициерите на безвъзмездни средства в резултат на изпълнението на плана за действие, увеличаването на броя на одиторските доклади и на одитираните плащания и рязкото намаляване на откритите грешки.
  

Комисията показа силната си политическа ангажираност за намаляване на остатъчните грешки и, при необходимост, за прекъсване на плащанията и извършване на финансови корекции, за да покаже, че бюджетът на ЕС се управлява много строго. Тя ще се стреми към съгласуван подход за управлението на установените слабости в различните програми, попадащи в тази функция, включително към приключване на по-старите програми и към подобряване на пълнотата и надеждността на докладването на възстановените средства, по-конкретно по отношение на данните, предоставени от държавите-членки.

• 
  За 6-та рамкова програма (6РП), по която са най-многобройните окончателни плащания, извършени според декларации за разходи през 2008 г., съответните генерални дирекции („Предприятия и индустрия“, „Енергетика и транспорт“, „Информационно общество и медии“ и „Научни изследвания“) са определили обща стратегия за одит за периода 2007—2010 г. Целта е да се оценят законосъобразността и редовността на операциите посредством откриването и поправянето на систематични грешки при най-големите бенефициери, съчетано с основана на риска извадка на случаен принцип от останалите бенефициери.
  

Резерви са изразени от всяка от четирите служби от областта на научните изследвания поради процента на остатъчните грешки, засягащи декларациите за разходи по 6-та рамкова програма. Съвместната стратегия за одит е част от системата за вътрешен контрол, която има за цел постигането на 2 % остатъчен риск през периода на програмиране; при все това по средата на изпълнението на стратегията службите съобщиха за кумулативни проценти на грешките от над 2 %.

Ключов компонент на тази стратегия бе това, че откритите грешки в системата се коригират в неодитираните договори за същия бенефициер. При все това службите докладваха за значителен брой договори, за които тези грешки трябва да се определят количествено, да се поправят и сумите да се възстановят. Ето защо те изразиха резерви по отношение на точността на декларациите за разходи.

Приключен бе междинен преглед на стратегията за одит, който потвърди, че принципите на стратегията за одит на 6РП са правилни и че изпълнението ѝ напредва добре. При все това тя се нуждае от подсилване в редица области като процеса, водещ до коригиране на систематичните грешки, и ще бъдат положени допълнителни усилия за опростяване на правилата за допустимост, за да се намали рискът от грешки.

Комисията положи значителни усилия, за да подобри своето управление на политиката в областта на научните изследвания в рамките на приложимата правна и финансова рамка. При докладването за дейността за 2008 г. съответните генерални директори отново изразиха резерви по отношение на 6-та рамкова програма.

Комисията ще работи за постигането на ниво на остатъчните грешки, водещо до декларация без резерви за достоверността и точността на отчетите в областта на научните изследвания. Независимо от това, въпреки приетия хармонизиран подход и първите резултати от междинния преглед, съществуват признаци, че общата многогодишна стратегия за одит може да не е достатъчна за постигане на целите за намаляване на общото ниво на грешките под приетия понастоящем праг на същественост (2 %).

Ето защо Комисията отново призовава за общо разбиране на концепцията за допустим риск от грешки и ще направи съответните предложения въз основа на съобщението си от 16 декември 2008 г.

Генералният директор, който отговаря за предприятията и индустрията, бе в състояние да оттегли резерви, изразени през 2007 г. по отношение на бенефициерите на безвъзмездни средства във връзка с европейската стандартизация.