Република българия сметна палата доклад

В резултат от извършения одит е съставен одитен доклад № 0000000209, приет с решение № 264/26.11.2009 г. на Сметната палата.

С РМС № 142 от 2008 г. за бюджетната процедура за 2009 г. МС е включен в списъка на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК), които съставят тригодишните си бюджетни прогнози за периода 2009-2011 г. и бюджетите си за 2009 г. по политики и програми (в програмен формат). МС за първи път съставя и изпълнява бюджет по политики и програми за 2009 г. Администрацията на МС (АМС) няма предходен опит за съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета по програми.

Със Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2009 г. и Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 27 от 09.02.2009 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2009 г. е утвърден бюджет на МС в програмен формат.

Обект на одит са четири програми по програмния бюджет на МС. Към политика „Определяне на националните приоритети и координация на политиките” са включени две програми – програма 1 „Определяне и осъществяване на вътрешната и външната политика на Република България” (Програма 1) и програма 2 „Координация и контрол на националните политики” (Програма 2). Другите две одитирани програми са програма 6 „Национален компенсационен жилищен фонд” (Програма 6) и програма 8 „Администрация” (Програма 8).

Първостепенен разпоредител с бюджетни кредити по бюджета на МС е министър-председателят или главният секретар на МС, в случай на упълномощаване, които носят управленската отговорност по чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. За одитирания период правомощията на първостепенен разпоредител са делегирани на главния секретар.

За периода от 01.01.2009 г. до 22.07.2009 г.¹ министър-председател на Република България е Сергей Станишев, избран с Решение на Народното събрание от 16.08.2005 г.

Главен секретар на МС за периода от 16.08.2001 г. до 25.11.2008 г. е Севдалин Мавров. Впоследствие функциите на главен секретар са възложени на Веселин Даков, директор на дирекция „Правителствена канцелария”.

Със заповеди на министър-председателя на директора на дирекция „Бюджет и административни дейности” са възложени правомощия да се разпорежда с паричните средства по бюджетната и набирателната сметки на МС, да внася в Министерството на финансите (МФ) предложения за промени по бюджета на МС, да уведомява второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ВРБК) за извършените промени и други.

За одитирания период директор на дирекция „Бюджет и административни дейности” е Лилия Иванова.

Одитът обхваща процедурите по съставяне, изпълнение, оценка и отчитане на бюджета в програмен формат, както и мониторинга и контрола по изпълнение на целите и постигане на резултатите по одитираните програми.

Одитната задача е изпълнена при определени ограничения:

а) При одита е направена оценка на предприетите действия и постигнатите резултати при изпълнението на одитираните програми, тъй като:

- липсва информация за сравнителен анализ във времето, защото е съставен бюджет по политики и програми на МС за първа година;

- одитираният период обхваща 7-месечен период, а не цяла бюджетна година;

- няма определени показатели за изпълнение и целеви стойности по три от одитираните програми;

- при изготвянето на отчета за степента на изпълнение на политиките и програмите на МС за първото полугодие на 2009 г. е събрана информация за изпълнение на определени дейности на структурните звена в АМС и ВРБК, а не за изпълнението на целите и постигнатите резултати по програми.

б) Процедурите за възлагане на обществени поръчки и оценката за законосъобразност на действията по управление на имуществото не са включени в обхвата на одита, защото са обект на анализ и оценка при одита на финансовото управление на бюджета на МС за периода 01.01.2008 г. – 31.07.2009 г. Някои резултати от одита на финансовото управление са ползвани при настоящия одит.

в) Някои разходи за издръжка, поради естеството им, не са отнесени по конкретна програма, а са разпределени по програми като разходи на един служител.

Целите на одита са:

а) обективна оценка на предприетите действия и създадената организация при съставянето, изпълнението и отчитането на политиката и програмите от съответните отговорни структурни звена от администрацията на МС;

б) независима оценка на постигнатите резултати при изпълнението на политиката и програмите;

в) формулиране на препоръки за подобряване на дейностите и организацията при съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета на МС в програмен формат.

При одита са ползвани следните критерии за оценка:

1. Ресурсно осигуряване на програмния бюджет на МС с показатели: финансови ресурси; човешки ресурси (кадрова осигуреност); информационна осигуреност.

2. Съставяне на бюджета в програмен формат с показатели: нормативни актове; вътрешни актове; организационна структура и проблемни области; оценка на риска; структура на програмния бюджет; разпределение на отговорностите; планирани дейности за съставяне на бюджета.

3. Изпълнение на програмния бюджет с показатели: извършени дейности за изпълнение на програмния бюджет; координация между структурните звена на МС и с други институции; система за наблюдение и оценка на изпълнението; извършени разходи.

4. Резултати от изпълнението на бюджета в програмен формат с показатели: отчитане на бюджета в програмен формат в съответствие с изискванията на МФ; процедури за контрол при съставяне на отчетите; публичност и прозрачност.

В законоустановения срок по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата (ЗСП), по одитния доклад не е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект с възражения по констатациите и оценките от одитния доклад.
II. ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ И ИЗВОДИ ОТ ИЗВЪРШЕНИЯ ОДИТ
1. Ресурсно осигуряване на програмния бюджет на МС
1.1. Финансово осигуряване на програмите

1.1.1. Със ЗДБРБ за 2009 г. и ПМС № 27 от 09.02.2009 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2009 г. по бюджета на МС са утвърдени общо приходи в размер на 2 552 хил. лв., общо разходи – 53 763 хил. лв. и субсидия от републиканския бюджет – 51 211 хил. лв. Със закона е утвърден и бюджетът на МС по политики и програми с определени разходи по една политика, включваща две програми, и по други шест самостоятелни програми. В Таблица № 1 е представен относителният дял на разходите по одитираните програми спрямо общите разходи по бюджета на МС.

1.1.2. На основание чл. 34, ал. 1 и ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ), по бюджета на МС за периода от 01.01.2009 г. до 31.07.2009 г. от министъра на финансите са направени 16 корекции по политики и програми, по функции, групи и параграфи от Единната бюджетна класификация. В резултат към 31.07.2009 г. е уточнен план по приходите в размер на 2 574 хил. лв., по разходите – 59 588 хил. лв. и субсидии – 58 988 хил. лв., намалени с 1 974 хил. лв. трансфер между бюджетни и извънбюджетни сметки.

По Програма 1 и Програма 6 не са извършвани корекции.

По Програма 2 са направени 10 корекции, като в резултат уточненият план по разходите нараства на 9 241 хил. лв.

По Програма 8 са направени 4 корекции, като в резултат уточненият план по разходите нараства с 90 хил. лв. до 12 195 хил. лв.

С извършените корекции е променен относителният дял на участието на всяка от програмите при изпълнение на разходната част на бюджета, както следва: Програма 1 – 8,9 на сто; Програма 2 – 15,5 на сто; Програма 6 – 27,4 на сто и Програма 8 – 20,5 на сто.

1.1.3. Разпределение на разходите по програми

а) По Програма 1 са утвърдени само ведомствени разходи, от които 71,8 на сто са разходите за персонал и 28,2 на сто са разходите за издръжка.

б) По Програма 2 утвърдените ведомствени разходи с ПМС № 27 от 2009 г. представляват 47,1 на сто, а администрираните разходи – 52,9 на сто от общия размер на разходите по програмата. В резултат на направените корекции по бюджета на МС това съотношение почти не се променя. Променено е разпределението на администрираните разходи, като са утвърдени целеви разходи за отбелязване на 100-годишнината от независимостта на България в размер на 3 390 хил. лв. за сметка на намаление на утвърдените разходи за изпълнение на Комуникационната стратегия на Република България за ЕС (2007-2009 г.).

По уточнен план в рамките на ведомствените разходи с най-висок относителен дял са разходите за персонал – 75,5 на сто, и разходите за издръжка – 19,3 на сто.

в) По Програма 6 са утвърдени ведомствени разходи в размер 1,8 на сто и администрирани разходи в размер на 98,2 на сто от общия размер на разходите по програмата. Администрираните разходи са за изплащане на компенсации на правоимащите лица с многогодишни жилищно-спестовни влогове, а ведомствените разходи - за издръжка по оперативната работа и управлението на средствата по НКЖФ.

Съгласно чл. 6 от Закона за уреждане правата на гражданите с многогодишни жилищно-спестовни влогове (ЗУПГМЖСВ) максималният размер на субсидията за НКЖФ за 2009 г. може да бъде 210 440 хил. лв.² Със ЗДБРБ за 2009 г. по Програма 6 са утвърдени приходи и доходи от собственост в размер на 150 хил. лв., разходи в общ размер на 16 348,1 хил. лв. и трансфери (субсидия) - 16 198,1 хил. лв. С ПМС № 27 от 2009 г., по бюджета на МС е определен размер на текущите трансфери, обезщетения и помощи за домакинствата от 16 050 хил. лв., предназначени за компенсиране на правоимащите лица с жилищно-спестовни влогове.

По уточнен план към 31.07.2009 г. във ведомствените разходи с най-голям относителен дял са капиталовите разходи (38,6 на сто), следвани от разходите за издръжка (29,2 на сто) и разходите за персонал (18,2 на сто).

1.2.1. С разписанието на длъжностите за АМС са утвърдени 408 длъжности, от които 10 на сто са ръководни длъжности, 46 на сто – експертни, 32 на сто – в политическите кабинети, и 11 на сто – технически. В края на 2008 г. около 14 на сто от ръководните длъжности са незаети.

На основание на чл. 16 от Закона за държавния служител (ЗДСл) от министър-председателя са издадени заповеди за вътрешно съвместителство на ръководни длъжности в АМС. Длъжността „директор на дирекция” на 3 дирекции (19 на сто от всички дирекции) е изпълнявана от държавни служители за период по-дълъг от 6 месеца, в нарушение на изискването на чл. 16, ал. 2 от ЗДСл. На същото основание за повече от 6 месеца длъжността „главен секретар на МС” е съвместявана от директор на дирекция. Повторно възлагане на изпълнението на длъжност по вътрешно съвместителство е недопустимо, защото работата по основно и допълнително правоотношение натоварва максимално държавния служител. В случай, че един служител може неограничено време да съвместява функциите и отговорностите на две длъжности, едната е излишна и следва да бъде съкратена.

В АМС около 65 на сто от назначените служители са с висше образование. Служителите в дирекциите на специализираната администрация притежават експертен опит в различни области, включително в стратегическото планиране и управлението на програми и проекти.

УС на НКЖФ в състав от 7 човека е назначен със заповед на министър-председателя. Изпълнителният орган към УС на НКЖФ е с утвърдена численост на персонала от 13 щатни бройки по трудови правоотношения. През одитирания период фактически заети са 9 длъжности, в т.ч. изпълнителен директор.

1.2.2. Общият брой на служителите от АМС и ВРБК към МС, включени в одитираните програми по отчет към 30.06.2009 г., е 421, в т.ч. по Програма 1 – 149, Програма 2 – 124, Програма 6 – 9, и Програма 8 - 139.

При извършения анализ на числеността на включените служители и структурни звена по програми се установи, че:

а) По Програма 1 е включена числеността на министрите, политическите кабинети, главния секретар и експертите към него в тригодишната бюджетна прогноза за 2009-2011 г., в програмния бюджет за 2009 г. и в отчета за степента на изпълнение на политиките и програмите на МС към 30.06.2009 г. Отдел „Приемна” от дирекция „Правителствена информационна служба” като численост не е изключен от програмата, но е включен с дейности и резултати и в Програма 8.

б) По Програма 2 в тригодишната бюджетна прогноза и в програмния бюджет за 2009 г. са включени служителите от дирекция „Стратегическо планиране и управление”, отговарящи за информационното и комуникационното обслужване на АМС и Националната мрежа на държавната администрация (НМДА). Вследствие на настъпили структурни промени в АМС е обособена дирекция „Информационни и комуникационни системи”. Капиталовите разходи за изграждането на НМДА са планирани и отчетени по Програма 2, а за информационното обслужване на АМС, в т.ч. и разходите за експертите от дирекцията, са планирани и отчетени по Програма 8. От служителите едновременно са извършвани дейности по управлението на информационните ресурси на МС и по управлението на мрежовата инфраструктура на НМДА като задълженията им не са разделени. В резултат на това изпълнените дейности не са обвързани с извършените разходи.

1.2.3. През 2008 г. е обучен един служител, а за периода 01.01.-31.07.2009 г. - 10 служители, относно съставяне, изпълнение и отчитане на програми по бюджета. В дирекция „Човешки ресурси” не е получавана обратна информация относно проследяване на резултатите от обучението. Не се поддържа база данни за проведените обучения и допълнителната квалификация за всеки от служителите.

От МФ чрез Школата по публични финанси през юни 2008 г. е организирано въвеждащо обучение за служителите от АМС и ВРБК с цел да се идентифицира структурата на програмния бюджет на МС – определяне на стратегически/оперативни цели, програми, продукти/услуги, дейности и базови показатели за изпълнение. На базата на идентифицираните продукти/услуги е направено предложение за логическото им групиране по програми и политики, което да бъде обсъдено и одобрено от ръководството на МС. Голяма част от директорите и ръководителите на структурни звена от АМС не вземат участие в обучението, тъй като нямат разбиране за необходимостта от участието им при съставяне на бюджета в програмен формат.
С проведеното обучение не е постигната поставената цел за изграждане на необходимия капацитет за прилагането на подхода на програмното бюджетиране.

През одитирания период АМС разполага с достатъчно служители с висока квалификация и специализиран опит, включително в областта на разработването на стратегии и програми.

В рамките на бюджетната процедура за съставяне на бюджет на МС за 2009 г. не е осигурено достатъчно специализирано обучение по програмно бюджетиране на ръководителите на дирекции и самостоятелни звена от АМС и ВРБК, участващи в изпълнението на програмите. Служителите на ръководни длъжности не получават разбиране за необходимостта от тяхното участие при съставяне на бюджета в програмен формат. Не е използван опитът на служителите от дирекция „Стратегическо планиране и управление”.⁴

1.3. Информационна осигуреност

1.3.1. Дейността на структурните звена от АМС и ВРБК, участващи в изпълнението на одитираните програми, е осигурена информационно.

Към утвърдените Вътрешни правила за финансово управление и контрол в АМС (ВПФУК в АМС) в сила от 01.12.2008 г. са приложени „Правила относно физическата и информационната сигурност на сървърите и мрежовите съоръжения на МС” и „Правила за работа с компютърната система в АМС”. В тях са описани правилата за достъп до сървърите и мрежовите съоръжения на МС и съдържащата се в тях информация, както и основните права и задължения на потребителите на информационни ресурси в локалната мрежа на МС.

Въз основа на сключен договор е извършен одит за „Анализ на сигурността на комуникационните и информационните системи, функциониращи в АМС”, приключен през март 2009 г. В одитния доклад са направени констатации и препоръки относно: механизъм, който да удостоверява, че потребителите са запознати с вътрешните правила; възможност за предоставяне на отдалечен достъп до информационните ресурси на МС; правила за проектиране и разработване на информационни системи и тяхното приемане; оценка на риска, свързан с правилното експлоатиране на информационните системи; процедура за създаване на резервни копия на критичната информация в локалната мрежа на МС, както и за възстановяване на информацията и/или системите от направените резервни копия; следене на общото състояние на информационните ресурси; действие при възникване на инциденти с информационните системи; човешки ресурси, отговорни за работоспособността на информационните ресурси в МС; централизирано архивиране и съхранение на информацията; наблюдение на наличните устройства и услуги.

2.1.1. Изискването МС да приема програма, в която да определя стратегическите цели и приоритети за срока на своето управление, е нормативно регламентирано със Закона за администрацията. За реализирането на управленската програма на МС политическите кабинети на министър-председателя, на заместник министър-председателите и на министрите предлагат стратегически приоритети, цели и решения, свързани с тяхната специална компетентност.

Процесът по въвеждане на програмния и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране стартира през 2002 г., но не е подробно уреден с действащи нормативни актове.

С чл. 16 от ЗУДБ и със ЗДБРБ за съответната бюджетна година е регламентирано законово задължение за разпоредителите с бюджетни кредити единствено да съставят и представят тригодишна прогноза за бюджета и бюджет, включително с разходи по програми за съответната година.

Ежегодно с решение на МС се приемат правила за провеждане на бюджетната процедура за следващата финансова година. На основание на РМС № 142 от 2008 г. МС е включен към ПРБК, които съставят бюджет в програмен формат.
За разлика от останалите ПРБК при въвеждането на програмно бюджетиране за МС не е предвиден преходен подготвителен период.
2.1.2. В АМС от 01.12.2006 г. действат ВПФУК, които имат за цел да регламентират процеса по осигуряване на разумна увереност за постигане на целите на АМС чрез: съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори; надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативната информация; икономичност, ефективност и ефикасност; опазване на активите и информацията.
Във ВПФУК в АМС от 01.12.2006 г. не са включени процедури по съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета на МС.⁵
2.1.3. Във ВПФУК в АМС, действащи от 01.12.2008 г., са включени петте елемента на финансовото управление и контрол: контролна среда, управление на риска, контролни дейности, информация и комуникация и мониторинг. Регламентирана е отговорността на министър-председателя и на политическия кабинет на министър-председателя за определяне на стратегическите цели и приоритети в съответствие с приетата от МС програма за управление. За изпълнението на стратегическите цели следва да се изготви проект на годишен план с конкретни мерки и отговорници под ръководството на главния секретар на МС. Директорите на дирекции и ръководителите на звена в АМС разработват проекти за индикативни бюджети за необходимите средства за изпълнение на задачите и постигането на целите. Служителите в АМС следва да осъществяват дейностите за постигане на ежегодните цели под ръководството на директорите на дирекции и ръководителите на административни звена. Координацията за изпълнението на плана за ежегодните цели и текущия административен контрол са определени като функция на главния секретар на МС.
Няма издадени административни актове - заповеди, с които да се определят програмната структура на бюджета на МС, лицата, отговорни за разработването, изпълнението и управлението на съответните програми, отговорностите при съставяне на отчетите за изпълнение на политиките и програмите.⁶
2.1.4. От МФ са изготвени документи, които осигуряват методологията за въвеждане на подхода на многогодишно и ориентирано към резултати бюджетиране, публикувани на интернет страницата на МФ.

На основание на указания на МФ, дадени с писмо № БЮ № 5 от 2008 г. за изготвяне на проекта на ЗДБРБ за 2009 г., от МС е изготвен и представен бюджет в програмен формат при спазване на изискванията и табличните форми, дадени в Приложение № 3 към писмо № БЮ № 3 от 2008 г. на МФ.