Отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани от незаконни актове и действия на администрацията

25. Административнонаказателна отговорност – обща характеристика. Административно нарушение. Административни наказания

Посочената норма на ЗАНН се явява като универсално санкционно покритие на всички адм. нарушения, стига те да се изразяват в едно виновно неизпълнение или лошо изпълнение на законни актове на администрацията. Това общо правило за адм. отговорност се прилага само ако адм. закони не предвижда други адм. наказания – важи принципът специалният закон дерогира (отменя) общия.

Адм. отговорност предполага изясняването на 3 основни въпроса: адм. нарушение, адм. наказание и ред за налагане на адм. наказания. Адм. нарушение, като правно явление, а също и съответстващото му адм. наказание и редът за налагането му, съставляват общо предмета на действащото адм.-нак. право. Предмет на адм.-нак. право са обществените отношения, свързани с нарушаването на определен адм.-правен режим, за което се предвижда налагането на адм. наказание по предвидения от закона ред. Тези отношения се пораждат, развиват и ликвидират както в областта на материалното, така и в тази на процесуалното адм. право.

ЗАНН урежда само общите положения и принципи на адм.-нак. материално право, без да включва в своя нормен състав специални норми, които се отнасят до отделните адм. нарушения и наказания – ЗАНН няма подобно на НК специална част. В замяна на това отделните адм. нарушения и наказания се очертани в отделните адм. закони и укази, действащи по отделните отрасли на държ. управление. Нормативната основа на адм. отговорност разкрива още 2 особености: 1) МС може да издава норм. актове (постановления, разпореждания и др.), в които да предвиди за тяхното нарушаване глоба до 150 000 лв. (чл. 32 ЗАНН); 2) Общинските съвети издават наредби по определени адм. материи, които при нарушение също могат да предвиждат налагане на адм. наказание (чл. 22 ЗМСМА).

1. 
   Основни принципи на адм. отговорност:
   

Б/ Справедливост на адм. наказания – налаганите санкции трябва да бъдат адекватни на проявената неправда, да съответстват на степента на обществена опасност на деянието, на субективната ангажираност на нарушителя и на неговото лично и обществено положение;

В/ Недопустимост за налагане на повторно наказание за едно и също деяние – за едно адм. нарушение може да се наложи само едно адм. наказание, предвидено в закона. Налагането повторно на друго наказание (углавно или адм.) за същото деяние е грубо нарушение на законността;

Г/ Принцип на вината – адм. наказание може да се наложи само заради проявена лична вина при извършването на наказуемото деяние, независимо от нейната форма;

Д/ Принцип за зачитане на личността и моралната сфера на нарушителя – адм. отговорност е израз на временен укор спрямо виновното лице, което не подронва положението му на добър гражданин на обществото, нито пък дава основание да се уронва неговия престиж.

Е/ Принцип на бързина и ефективност на адм. отговорност – за да може да постигне своята цел за обезпечаване нормалното и непрекъснатото функциониране на адм. служби и да изиграе своята превъзпитателна роля спрямо нарушителя, адм. отговорност трябва да бъде реализирана своевременно. Според ЗАНН не може да се състави акт, ако са изтекли 3 месеца от откриването на нарушителя или 1 година от извършване на нарушението (чл. 34, ал. 1), а образуваното адм. производство се прекратява, ако не е издадено наказ. постановление в продължение на 6 месеца от съставянето на акта. Нашето право предвижда кратки давностни срокове за изпълнението на наложените наказания (чл. 82 ЗАНН);

Ж/ Наред с принципите на материалното адм.-нак. право в областта на адм. отговорност се прилагат и основните принципи на адм. процес, отразени съответно в ЗАНН. Такива са например принципите на компетентността (подсъдността), на обективната истина, на равнопоставеност на страните, правото на защита на обвиняемия и др.

2. 
   Субекти на адм. отговорност.
   

Б/ юридически лица:

• 
  утвърденото от ЗАНН правило, че адм. отговорност е лична, изключва възможността такава отговорност да се носи от юридически лица. Когато адм. нарушения са извършени при осъществяване на дейност на предприятия, учреждения или организации, отговорност за тях носят лично работниците и служителите, които са ги извършили, както и ръководителите, които са наредили или допуснали извършването им.
  
• 
  в определени случаи ЗАНН допуска санкциониране и на ЮЛ като изключение – чл. 83 ЗАНН – в предвидените от закон, указ или постановление на МС случаи на ЮЛ може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата при осъществяване на тяхната дейност.
  

Особеност на адм. нарушение е неговата насоченост против реда, установен в държ. управление, изразена на практиката във виновно неизпълнение или лошо изпълнение на едно адм.-правно задължение. Противоправната същност на адм. нарушения е неминуемо свързана с определена вредност и опасност на интересите на обществото, проявена чрез пряко посегателство и увреждане или заплаха за увреждане на негови блага. Противоправността на всяко адм. нарушение включва в своето материално съдържание определена степен на обществена опасност. За разлика от престъпленията адм. нарушения са с по-малка степен на обществена опасност.

1. 
   Обективна страна на адм. нарушения – обхваща: деянието, противоправността (обществената опасност), насочеността на деянието с/у установен адм. ред (нормалното и редовно функциониране на адм. служби), наказуемостта и редът, по който се наказва нарушението.
   

Б/ противоправност – противоправността на деянието се разкрива преди всичко като една противонорменост – противоречие с предписанията на определена адм. норма (адм. противоправност), която съдържа в себе си определена степен на обществена опасност (увреждане или застрашаване с увреждане на защитени с нормата права и интереси на държавата, обществото или гражданите). Противоправността заедно с това е и противодлъжностност, защото се свързва с нарушаване на основни задължения, които тежат в/у дееца.

В/ насоченост на адм. нарушения – адм. нарушения са специфични закононарушения, извършвани в сферата на държавното управление. Те се изразяват в неспазване и неподчинение на установените адм. порядки и режим, които осигуряват нормалното и правилното развитие на управленските отношения. Достатъчно е да има заплаха или заплашване на този режим, без да е необходимо да са настъпили някакви материални увреждания. Законодателят обикновено приема, че самият факт на неспазване на режима, неизпълнението на определено адм. задължение е достатъчно основание за заплаха, тъй като всяко отклонение от установения адм. ред е реална опасност за управленската дейност. Затова и значителна част от адм. нарушения са формални деликти например пресичане на червена светлина беза да е станало автопроизшествие).

Г/ наказуемост – едно деяние може да е противоправно и общественоопасно, да е насочено против реда на управлението, но да не бъде наказуемо. Само законодателят е властен да реши кое деяние е наказуемо и кое не. Наказуемостта, като елемент на обективния състав на нарушението, е ценностна категория, която зависи от волята и преценката на законодателя.

Д/ особен адм. ред, по който се преследват адм. нарушения – установен в ЗАНН. Според ЗАНН адм. нарушения се установяват от определени по закона органи на администрацията и се наказват пак от такива органи при следване на специално адм.-нак. производство. Само по изключение, изрично посочено в закона, преследването на адм. нарушения може да се извърши и по друг ред (например дребно хулиганство – по Указа за борба с дребното хулиганство).

2. 
   Субективна страна на адм. нарушения – тя се свързва преди всичко с вината, която проявява деецът при извършване на закононарушението и мотивите (съображенията) и целите на неговото извършване.
   

Б/ мотиви, цели и подбуди, от които се е ръководил нарушителят при извършване на деянието – могат да играят роля на смекчаващи или отегчаващи вината обстоятелства.

3. 
   Обстоятелства, които дисквалифицират деянието като адм. нарушение – за да има адм. нарушение, е необходимо неговото съдържание да обхваща както елементите, които се отнасят до обективната му страна, така и тези, които засягат субективната страна на извършеното деяние. Липсата на който и да било от елементите, влизащи в състава на адм. Нарушение, независимо от това дали той е свързан с неговата обективна или субективна страна, дисквалифицира деянието като нарушение, за което може да се търси адм.-нак. отговорност.
   

А/ съгласно чл. 12, ал. 1 НК деянието е извършено при неизбежна отбрана, когато е предприето за да се защитят от непосредствено противоправно нападение държавни или обществени интереси, личността или правата на отбраняващия се или на другиго чрез причиняване на вреди на нападателя в рамките на необходимите предели.

• 
  неизбежната отбрана се допуска само с/у непосредствено и пряко неправомерно поведение, предшестващо посегателството в/у държавни, обществени или лични интереси;
  
• 
  няма значение какво е деянието – комисивно или омисивно;
  
• 
  нападението трябва да се извършва от човек или от негово оръдие (животно, невменяемо или друго лице, насочвано от нарушителя);
  
• 
  нападението да представлява реална и непосредствена опасност за някого.
  

Б/ крайна необходимост – чл. 13, ал. 1 НК – извършителят на деянието се намира в положение на крайна необходимост, когато действа, за да спаси държавни или обществени интереси, както свои или на другиго лични или имотни блага от непосредствена опасност, която деецът не е могъл да избегне по друг начин, ако причинените от деянието вреди са по-малко значими от предотвратените. Няма нападение, а само състояние на опасност. Например при каране на МПС след употреба на алкохол, за да се спаси животът на другиго. Дисквалифицирането на деянието като нарушение и при тези случаи може да стане, само ако са били налице всички необходими предпоставки, указани в закона:

• 
  спасяване на лични, обществени или държавни блага и интереси от непосредствена опасност;
  
• 
  липса на друго средство за преодоляване на опасността;
  
• 
  причинените от деянието вреди да са по-малки от предотвратените.
  

Г/ малозначимостта на деянието в областта на адм. наказание не е основание за отпадането му като адм. нарушение за разлика от углавното наказване, кадута тя има важно значение.

4. 
   Приготовление, опит, съучастие (предприето под формата на подбудителство, помагачество или укривателство, свързани с предвидено по закона адм. нарушение) се деяния (действия или бездействия), насочени към реализиране на неправомерния резултат на нарушението.
   

Б/ опитът като неправомерно деяние (престъпление) е определен от чл. 18 НК и се свежда до започнатото изпълнение на умишлено престъпление, при което изпълнителното деяние не е довършено или, макар да е довършено, не са настъпили предвидените в закона и искани от дееца общественоопасни последици от това престъпление. Може да има опит само при умишлени нарушения, които се свързват с настъпването на определен неправомерен резултат. Опит не може да има при адм. нарушения, извършвани по непредпазливост, а също и при формалните (нерезултатните) адм. нарушения. Поначало опитът не се наказва, с изключение на опита при валутните и митническите нарушения, и то при положение, че това е предвидено в съответен закон или указ; при вещно укривателство по НК, когато стойността на предмета е до 150 лв.; в случаите на чл. 41, ал. 1 от Закона за опазване на селскостопанското имущество.

В/ подбудителството, помагачеството и укривателството като форми на съучастие, както и допустителството при извършването на адм. нарушение се наказват само ако за това има специален текст в закон или указ (чл. 10 ЗАНН).

ІІІ. Административно наказание – правото урежда адм. наказание като специфична санкция за неспазване на установения ред в държавното управление. Налагането на адм. наказание е израз на държавна принуда и се очертава като реализация на адм. отговорност. Адм. наказание като израз на държавната нак. репресия е винаги установено от закона – не може да има адм. наказание, без то да е посочено предварително в специална адм.-нак. норма (чл. 2, ал. 1 ЗАНН).

Адм. наказания действат превъзпитателно, предупредително и репресивно (увреждащо) спрямо нарушителя. Чл. 12 ЗАНН: Административните наказания се налагат с цел да се предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на установения правен ред и се въздействува възпитателно и предупредително върху останалите граждани.

Чрез адм. наказание, както и при другите наказателни санкции, държавната власт по пътя на принудата възстановява (доколкото е възможно) нарушеното от неправомерното деяние равновесие в обществото и заедно с това защитава отделната личност и обществото от други подобни посегателства.

Адм. наказание трябва да бъде справедливо и адекватно на извършеното нарушение. Адм. наказание е строго съобразена със закона и степента на обществена опасност на нарушението необходима мярка.

Адм. наказание се налага при спазване на строго определен адм. ред, предвиден в ЗАНН. Не може да се наложи адм. наказание, без да е предявено от компетентните органи съответно наказателно искане (претенция) под формата на съставен акт за извършеното адм. нарушение. Наказателната претенция за налагане на адм. наказание може да се формулира и поддържа само от установени по закона органи на администрацията.

1. 
   Определение: адм. наказание е предвидена по закон или указ санкция, израз на държавната наказателна репресия, налагана по адм. ред за извършено адм. нарушение, която принуждава нарушителя да претърпи определено по закона увреждане на негови материални или други интереси и има за цел да окаже предупредително и възпитателно въздействие в/у него и останалите членове на обществото.
   
2. 
   Видове адм. наказания – посочени в чл. 13 ЗАНН и са 3 – обществено порицание, глоба и лишаване от право да се упражнява временно определена дейност или професия.
   

Практическото значение на общественото порицание се изразява в привличане вниманието на гражданите, които принадлежат към същата обществена и професионална среда, в/у факта на нарушението и на последвалата го санкция.

Законодателят е преценил, че тъкмо този вид адм. санкция е единствената подходяща наказателна мярка с/у нарушения, извършени от непълнолетни граждани. При допускане от непълнолетни на адм. нарушения, за които е предвидено наказание “глоба”, глобата задължително се заменя с обществено порицание (чл. 15, ал. 2 ЗАНН).

Б/ глоба – наказание, което се изразява в заплащане на определена парична сума. Законодателят не е посочил нейния минимален и максимален размер. По отношение на непълнолетните глобата се заменя с обществено порицание.

В/ лишаване от право да се упражнява временно определена дейност или професия – това наказание засяга трудовите права на нарушителя, правната сфера на нарушителя, свързана с упражняваната от него определена професия или дейност. Налагането на това наказание може да стане само ако е предвидено в специален закон или указ.

Условията и характеристиките на това наказание са посочени в чл. 16 ЗАНН:

• 
  това адм. наказание не засяга придобитата правоспособност от нарушителя в дадена професия или дейност. Например не може това наказание наложено на лекар, да се смята, че то го дисквалифицира като мед. работник (че анулира дипломата му за придобито висше мед. образование). За да може наказанието да засегне и придобитата правоспособност, е необходимо да има изричен законов текст;
  
• 
  това адм. наказание има временен характер. Неговото налагане само блокира упражняване правото на нарушителя за определен период, който според ЗАНН може да бъде най-малко 1 месец, но не повече от 2 години. Само при употреба на алкохол или друго упойващо вещество при нарушение на правилата за движение максималния срок може да бъде до 3 години. Минималната и максималната граница на лишаването от право да се упражнява определена професия или дейност се решава винаги от специалния закон, който е предвидил съответните адм. нарушения и който следва да държи сметка за установените от ЗАНН предели;
  
• 
  с изтичането на определения срок лицето, което е изтърпяло това адм. наказание, придобива автоматически възможността да упражнява пак своята професия или дейност, без да е необходимо отново да придобива правоспособност и квалификация за това.
  

Чл. 20 ЗАНН: (1) Наред с предвидените в чл. 13 административни наказания наказващият орган постановява отнемане в полза на държавата на вещите, принадлежащи на нарушителя, които са послужили за извършване на умишлено административно нарушение, ако това е предвидено в съответния закон или указ.

(2) Отнемат се в полза на държавата и вещите, предмет на нарушението, притежаването на които е забранено, независимо от тяхното количество и стойност, където и да се намират.

(3) Освен вещите по предходната алинея в предвидените в съответния закон или указ случаи се отнемат в полза на държавата и вещите, принадлежащи на нарушителя, които са били предмет на нарушението.

(4) Отнемане по алинеи 1 и 3 не се допуска, когато стойността на вещите явно не съответствува на характера и тежестта на административното нарушение, освен ако в съответния закон или указ е предвидено друго.

Д/ имуществени санкции, налагани на юридически лица – при хипотезата на чл. 83 ЗАНН. Налагат се в предвидени от закон, указ или постановление на МС случаи за неизпълнение на задължения към даржавата.

Е/ други адм. наказания – не са указани пряко в ЗАНН. Предвидени са нормативни актове като Закона за нац. полиция, Закона за движение по пътищата, ЗУТ и Указа за борба с дребното хулиганство.

3. 
   Определяне и индивидуализация на адм. наказания – на всяко адм. нарушение да се реагира чрез съответното по закона адм. наказание.
   

Определяне и индивидуализиране на адм. наказания не се извършва, ако наказващия орган се убеди, че допуснатоно адм. нарушение е маловажно. В такъв случай наказващия орган може да предупреди нарушителя устно или писмено, че при повторно извършване на такова нарушение ще му бъде наложено адм. наказание (чл. 28 ЗАНН). При маловажни адм. нарушения, извършени от непълнолетни, преписката се изпраща на съответните комисии за борба с противообществените прояви на малолетните и непълнолетните за вземане мярка за обществено въздействие (чл. 29 ЗАНН). Във всички останали случаи наказващия орган е длъжен да вземе отношение към извършеното деяние и да наложи съответстващото му наказание.

Ако наказващият орган установи, че адм. нарушение няма, той е длъжен да освободи от отговорност обвиненото лице. Цялата дейност на адм.-нак. орган е нормирана и обусловена от закона и той не разполага с никаква оперативна самостоятелност нито при разкриване на истината по извършеното нарушение, нито при налагане на съответстващото му наказание – той е длъжен да вземе единственото правилно според закона решение за всеки конкретен случай.

При определяне на адм. наказание не се допуска заменянето на една санкция с друга – по-лека по вид, ако се приеме, че самото адм. нарушение е с по-малка обществена опасност и че не може то да се квалифицира като маловажно. Единственият случай на такова заменяне на определени по вид адм. наказания е предвиден в чл. 15, ал. 2 ЗАНН, който постановява, че ако нарушението е извършено от непълнолетен, предвидената санкция “глоба” се заменя с “обществено порицание”. При определяне на адм. наказания не се допуска също слизане под определения минимум.

• 
  трябва да се установи степента на обществена опасност на деянието – обикновено се определя от вредните последици на нарушението. Степента на обществена опасност обаче може да не се изразява непременно в материални вреди, а в такива от морален, естетичен и друг неимуществен характер;
  
• 
  при индивидуализация на наказанието се вземат предвид подбудите, мотивите на дееца. Законодателят възприема тези елементи като индивидуализиращи деянието субективни смекчаващи и отегчаващи вината обстоятелства, които задължително трябва да се преценяват от наказващия орган при определяне на наказанието.
  

• 
  друг факт, който трябва да се прецени при отмерване на наказанието е имотното състояние на нарушителя.
  

1. 
   Имунитет на нарушителя – отговорността на лица, които се ползват с имунитет може да бъде изключена по изрични разпоредби, които се основават на правилата на международното право.
   
2. 
   Смърт на виновното лице – адм. отговорност в този случай отпада поради липса на субект на наказанието. Отделно остава гражданската отговорност, която следва да носят наследниците на нарушителя.
   
3. 
   Просрочие – отговорността на нарушителят отпада, когато е изтекъл предвиденият от закона преклузивен срок на санкциониране на нарушението – когато не е съставен акт за установяване на нарушението в продължение на 3 месеца от откриване на нарушителя или е изтекла 1 година от откриване на нарушението. Не може да се наложи адм. наказание и когато не е издадено наказателно постановление в 6-месечен срок от съставянето на акта (чл. 34 ЗАНН).
   

• 
  2 години, ако наказанието е глоба;
  
• 
  6 месеца, ако е лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност;
  
• 
  3 месеца, ако е обществено порицание.
  

4. Изпълнение на неправомерна заповед – не носи адм. отговорност лице, извършило адм. нарушение, което е действало в изпълнение на редовно издадена неправомерна заповед по служба, ако заповедта не е съдържала очевидно за него нарушение (чл. 25 ЗАНН). Изключването на отговорността в този случай се основава на правилото, че подчиненият е длъжен да изпълнява отправяните по обикновения ред до него заповеди и нареждания на началника и не може де преценява тяхната законосъобразност и правилност, след като те са издадени, освен в случаите, когато е безспорно и очевидно, че те са нищожни актове. При нищожни заповеди на началника подчиненият не само не трябва да ги изпълнява, но е длъжен да направи всичко възможно за тяхното осуетяване (например командир на военно поделение издаде нареждане да се стреля по малолетни).