Доклад №0200004012 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Шумен за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

За конкретизиране на дейностите по поемане, управление и провеждане на обществено обсъждане за поемане на общински дълг от ОбС са приети Раздел VІ „Общински дълг” от НУРСИООБ и съгласно 15, ал. 3 от ЗОД - Наредба за провеждане на обществено обсъждане за поемане на общински дълг в община Шумен (Решение № 583 от 31.03.2010 г.) (НПООПОДОШ).

4.1. Установени са следните несъответствия в НУРСИООБ с разпоредбите на ЗОД:

а) чл. 42, ал. 2 - относно формирането на общинския дълг не са посочени дълга на общинските предприятия по чл. 52 от ЗОС и изискуемите общински гаранции, съответно т. 3 и т. 4 от чл. 3 на ЗОД.

б) чл. 48 - като източници на финансиране на общинския дълг са посочени и извънбюджетни средства и целевата субсидия за капиталови разходи, което е в несъответствие с чл. 6 от ЗОД.

в) чл. 49 - годишният размер на разходите по обслужване на дълга е определен с 10 на сто повече от установения размер с чл. 12, ал. 1 от ЗОД.

г) чл. 53, ал. 2 - възможност за поемане на общински дълг след провеждане на местен референдум по решение на общинския съвет не е предвидена, с което са ограничени възможностите, дадени с чл. 17, ал. 2 от ЗОД.⁵²

4.2. През 2011 г., с Договор за инвестиционно посредничество във връзка с емитиране на общински облигации, рег. № 25-01-27/03.02.2011 г. с „Булброкърс” ЕАД, гр. София е поет дългосрочен дълг – облигационен заем, за финансиране на инвестиционни проекти в полза на местната общност на обща стойност от 7 670 000 евро. Средствата са постъпили на 18.05.2011 г. по валутната бюджетна сметка на общината - 15 001 216 лв.⁵³

Дългът е поет в изпълнение на Решение на ОбС № 733/30.10.2010 г. за поемане на дългосрочен облигационен общински дълг за емитиране на общински ценни книжа (ОЦК) с падеж – 11 години, и в съответствие с чл. 3, т. 1 от ЗОД. Договорираните с „Булброкърс” ЕАД, гр. София параметри на дълга съответстват на определените от ОбС.⁵⁴

Осъществено е публично обсъждане на проекта от местната общност и внесеното в ОбС предложение от кмета на общината е придружено с подробно описание и финансовите параметри на проекта. Решение на ОбС № 733/30.10.2010 г. е прието с мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници и преди 39 месеца от началото на мандат 2007-2011 г., в съответствие с чл. 17, ал. 2 и чл. 17а, ал. 1 от ЗОД.

В съответствие с чл. 11 от ЗОД, с решенията за приемане на общинския бюджет за 2011 г. от ОбС е определен максималният размер на новия общински дълг. От кмета на общината е изготвен годишен отчет за състоянието на общинския дълг през 2011 г. и е приет с т. 10 на Решение № 56 от 20.02.2012 г. на ОбС, с което са спазени изискванията на чл. 9 от ЗОД. Решението е изпратено на министерството на финансите и на Сметната палата в определения с чл. 18 от ЗОД срок.⁵⁵

Годишният размер на плащанията за 2011 г. е 602 121 лв., 3.1 на сто от обща сума на собствените приходи и общата изравнителна субсидия за 2010 г., по последния заверен отчет на Община Шумен и е ограничен до размера, определен с чл. 12, ал. 1 от ЗОД.

Платената лихва, посочена в отчета по чл. 9 от ЗОД, е 440 532 лв. и е с 10 532 лв. повече от приетата от ОбС по чл. 11 от ЗОД поради това, че същата е с 6-месечен EURIBOR плюс надбавка. Периодът от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. е без задължение за на плащане на главницата, поради което, остатъкът за погасяване към 31.12.2011 г. е съответно главница – 15 001 216 лв. и лихва около 5 060 000 лв.⁵⁶

Съгласно чл. 1, ал. 2 и чл. 55, ал. 1 от ЗОД, информацията за поетия през 2011 г. облигационен дълг е отразена в Централния регистър на общинския дълг и съответства на параметрите, определени от ОбС и в сключения договор. За периода на одита, с устна заповед на кмета на общината е определено оторизираното длъжностно лице по чл. 9 от Наредба № Н-19/15.12.2006 г. на МФ, за регистриране на данните. След 31.12.2011 г. е издадена писмена заповед.⁵⁷

Част от временно свободните постъпления по дългосрочния дълг, до момента на тяхното влагане в проекта, са инвестирани в български държавни ценни книжа. През годината е извършена и продажба на ДЦК. Номиналната стойност на наличните към 31.12.2011 г. ДЦК е 2 719 000 евро - 5 759 434 лв.

Останалата част от средствата – 3 670 000 евро, са депозирани на срочен влог в „Уникредит Булбанк” АД, гр. София, съгласно договор от 30.05.2011 г. След извършена покупка на ДКЦ, наличните към 31.12.2011 г. средства по депозитната сметка на общината са 671 047 евро (1 312 454 лв.). С инвестирането на временно свободните постъпления не само в ДЦК/ОЦК е нарушено изискването на чл. 56, ал. 2 от ЗОД.⁵⁸

Разпределението на средствата от дълга в размер на 15 000 000 лв. е одобрено с Решение на ОбС № 803 от 22.02.2011 г. и е за три обекта във връзка с реализация на проект „Социални и инфраструктурни инвестиции в община Шумен”: „Рехабилитация на улична мрежа” – 12 000 000 лв.; „Общински социален комплекс за възрастни хора” – 600 000 лв. и „Сграда за лъчетерапия” – 2 400 000 лв., като последните два са определени за приоритетни. ⁵⁹

Общо изразходваните през годината средства са 8 215 435 лв. и са в съответствие на разпределението, прието от ОбС.

4.3. По проект „Рехабилитация на част от уличната мрежа”, след проведена през 2011 г. открита процедира по ЗОП, са изразходвани 84.5 на сто от средствата.⁶⁰

Като финансирани със средства от облигационния заем са отчетени 306 900 лв. с ДДС, изразходвани от ОП „Паркинги, гаражи и благоустройство” за текущи ремонти на тротоари – 180 648 лв. и на улици от уличната мрежа на гр. Шумен – 126 252 лв.⁶¹

Извършените разходи са по 7 еднотипни договора и плащанията на изпълнителите са съгласно договорните условия – след приемане на извършената работа и след представени фактури. В тях липсват клаузи, защитаващи интересите на общината при неизпълнение на договорираните дейности в срок.⁶²

По два от договорите дейностите са извършени и приети след договорираните срокове. По договор с фирма „Билд” ЕООД, гр. Шумен от 05.05.2011 г. за доставка и монтаж на бордюри на тротоар пред ШУ „Константин Преславски”, срокът за изпълнение е до 20.05.2011 г, а работата е приета с Акт обр. 19/13.06.2011 г. По договор с фирма „НСП – АТ” ЕООД, гр. Шумен от 13.05.2011 г., за ремонт на тротоар пред ШУ „Константин Преславски”, ул. Университетска, срокът е до 31.05.2011 г., а работата е приета с Акт обр. 19 № 1/11.07.2011 г. Обезщетение/неустойка за неспазване на договорирания срок не е искано и от изпълнителите не е представено.⁶³

С писма от общинска администрация през 2011 г. на ОП ПГБ са възложени ремонтни дейности на обща стойност 137 231 лв. с ДДС. За тяхното изпълнение от предприятието са съставени актове за установяване на извършените строителни и монтажни работи с описание на обекта и извършената дейност. При образуване на стойността на извършената работа са включени разходи за работна заплата и осигуровки в размер на 48 990 лв., разходи за материали, горива и други. Върху разходите е начислен ДДС, в т. ч. 9 798 лв. върху калкулираните разходи за работна заплата. Редът за обосноваване пред общинското ръководство на извършения обем работа е еднакъв с този, при извършването на разходи, финансирани със средства от такса „Битови отпадъци”.⁶⁴

4.4. „Общински социален комплекс за възрастни хора Шумен (Дом за стари хора)”. Плащанията са извършени по два договора за строителство. Съгласно комбинирана скица на кв. 574б, УПИ ІІ и АОС (публична) № 0944/11.01.2002 г., недвижим имот в кв. 574б,

4.4.1. Договор, подписан на 17.07.2009 г. с „Билдинг Строй Експрес”, ЕООД,

4.4.2. Договор № 25-01-170/10.05.2011 г., подписан на 10.05.2011 г. с „Билдинг Строй Експрес”, ЕООД, гр. Шумен за „Строително монтажни работи на недвижим имот в

С чл. 25 от договора е определена санкция за изпълнителя в случаи на неизпълнение на договорирани задължения, водещи до разваляне на договора, която дава право на Община Шумен да се удоволетвори от гаранцията за изпълнение.

Въпреки уговореното с чл. 25, в договора липсва клауза, определяща задължение на изпълнителя за предоставяне на гаранция за изпълнение на договора. Това води до невъзможност за удовлетворяване на възложителя, в случай, че „Билдинг Строй Експрес” ЕООД, гр. Шумен не изпълни поетите задължения и до неприлагане на чл. 25 от договора. Рискът не е реализиран, тъй като СМР на обекта са извършени и са приети с двустранно подписани протоколи в срок – до 31.12.2011 г. и договорираните 196 556 лв. без ДДС (235 867 лв. с ДДС) са изплатени. Акт обр. 15 за установяване годността за приемане на строежа (част, етап от него) по Наредба № 3/31.07.2003 г., издадена от МРРБ, не е съставен поради невъзможност за въвеждане в експлоатация и необходимост от допълнителни работи на обекта.⁶⁶

4.5 „Сграда за лъчетерапия към КОЦ (Комплексен онкологичен център) Шумен ЕООД"

„Комплексен онкологичен център Шумен” ЕООД е дружество със 100 % общинско участие. От планираните за обекта 2 400 000 лв. на КОЦ-Шумен ЕООД, гр. Шумен са преведени като капиталови трансфери 450 563 лв. Трансферите са извършени след представени в Община Шумен протоколи за приета работа, съставени съгласно договор от 27.10.2011 г. Договорът е сключен след проведена от „КОЦ-Шумен”, ЕООД, гр. Шумен процедура по Закона за обществените поръчки с Консорциум „Дим и АЛ”, гр. Шумен за строителство на сграда за лъчетерапия в „КОЦ-Шумен” ЕООД, гр. Шумен за 2 884 675 лв. с ДДС – УИН в РОП 00979-2011-0004.⁶⁷

4.6. Договор № ЗОП 16-04/20.01.2009 г. с „ЕСБ-София” ЕООД, гр. София за отдаване на булдозер при условията на финансов лизинг.

Договорът е сключен след проведена открита процедура по ЗОП с предмет „Доставка на нов булдозер на лизинг над 240 к.с., за обект "Депо за твърди битови отпадъци гр. Шумен" с годишно количество на постъпващите на депото отпадъци - 60 000 тона”.

С чл. 1 от договора се предоставя на лизингополучателя нов булдозер, марка „DRESSTA TD-20M EXTRA”, който става негова собственост, срещу възнаграждение, платимо на месечни лизингови вноски. Всички рискове, свързани с експлоатация на булдозера, съгласно чл. 10, са в тежест на лизингополучателя, който носи риска от момента на предаването, респективно получаването на вещта.

Срокът на договора е 5 години (чл. 4) и съгласно погасителен план по чл. 19 - 60 месечни вноски. Цената на булдозера е 468 715 лв. без ДДС, 562 458 лв. с ДДС по чл. 17 и оскъпяване от 135 213 лв. с ДДС, съгласно чл. 19 от договора и лизингова схема, подписана на 20.11.2008 г. На лизингодателя са изплатени към 31.12.2011 г. - 446 815 лв. с ДДС, в т. ч. 367 941 лв. от цената и 78 875 лв. по чл. 19 от договора.

Съгласно чл. 3 от ЗОД, общинският дълг се поема с решение на общинския съвет и се формира от определени източници, в т. ч. и финансов лизинг над две години. Решение на ОбС за поемане на общински дълг чрез Договор № ЗОП 16-04/20.01.2009г. с „ЕСБ-София” ЕООД, гр. София не е взето и поетото финансово задължение не е включено във формирането, управлението, отчитането и регистрирането в ЦРОД към МФ на общинския дълг на Община Шумен през 2011 г. По време на одита, с писмо до „ЕСБ-София” ЕООД, гр. София, изх. № 26-00-653/27.06.2012 г., е поискана корекция на договорираната сума, тъй като, според общинското ръководство, „е констатирано различие между размера на актива по договора и приложената схема за разплащане“.

Годишният размер на разходите по обслужване на дълга на Община Шумен за
2011 г., в т. ч. и плащанията по договора за лизинг, остава в размера, определен с чл. 12, ал. 1 от ЗОД.⁶⁸
Вътрешните актове, регулиращи процеса на поемане и управление на общинския дълг не са актуализирани. Действията по поемането на общинския облигационен дълг съответстват на нормативните изисквания. Установено е нарушение при инвестирането на временно свободните средства и общински дълг по договор за финансов лизинг, неопределен от ОбС като такъв и неотразен в Централния регистър на общинския дълг.
5. Извънбюджетни сметки и фондове

За одитирания период, общината е определила три извънбюджетни сметки и фондове (ИБСФ), предмет на законова разпоредба – по Приложение № 9 към § 39 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г., Приложение № 10 към § 33 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. и чл. 10 от Закон за приватизацията и следприватизационен контрол (ЗПСПК) и извънбюджетна сметка, предмет на изрично волеизявление - по чл. 42, ал. 1, т. 2 от ЗОБ.

За получаване и разходване на средства от Европейския съюз са открити ИБСФ на Кохезионния и структурните фондове към Националния фонд по Оперативни програми „Регионално развитие”, „Административен капацитет” и „Човешки ресурси” и „Техническа помощ”.

За 2011 г. приходно-разходните сметки на ИБСФ са приети с решение на ОбС № 809/22.02.2011 г., приложение № 5, заедно с общинския бюджет, но след определения с чл. 42, ал. 3 от ЗОБ едномесечен срок от началото на бюджетната година.⁶⁹

Кметът на Община Шумен е възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 7, т. 1 от ЗОП. За одитирания период, на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОП със заповеди на кмета са упълномощени четири длъжностни лица, които да извършват действия по провеждане на процедури и сключване на договори за възлагане на обществени поръчки: заместник-кмет по УТСЕ; началник на сектор „Контрол по строителството и преместваемите обекти за търговия и други обслужващи дейности“; главен архитект на Община Шумен; заместник кмет БФ.⁷⁰

През периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. в Община Шумен са открити и проведени 15 процедури за възлагане на обществени поръчки, от които: 6 процедури по ЗОП, в т.ч. 5 открити процедури и една процедура на договаряне без обявление и 9 процедури по НВМОП (отм.), в т.ч. 4 открити конкурса и 5 процедури на договаряне с покана. Една от проведените открити процедури по ЗОП е частично прекратена по две от обособените позиции.⁷¹

Съгласно предоставената от общината информация, възложени по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) са 31 малки обществени поръчки (МОП), а по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП (отм.) - 27 МОП. В изпратената до изпълнителния директор на Агенцията по обществени поръчки (АОП) обобщена информация за МОП по чл. 2 от НВМОП (отм.) е посочено, че в Община Шумен през 2011 г. са изплатени суми в размер на 8 284 625 лв., в т. ч. 4 406 638 лв. за МОП по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП (отм.).⁷²

При одита са проверени пет процедури с общо 26 обособени позиции (ОбП) за възлагане на обществени поръчки на обща стойност 11 964 668 лв. без ДДС – три по ЗОП и две по НВМОП (отм.). Проверени са и 15 възлагания чрез събиране на три оферти по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).⁷³

За установяване спазването на праговете за провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки и за събиране на не по-малко от три оферти е осъществен анализ на сключени през одитирания период договори, на изпълнените дейности и на извършените разходи.

Съгласно чл. 8, ал. 7 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 94/2008 г., в сила от 01.01.2009 г.) възложителите са длъжни да приемат вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки (ОП), които съдържат реда за планиране и организация на провеждането на процедурите и за контрол на изпълнението на сключените договори за ОП.

През периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. редът за планиране и провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки в Община Шумен, възлагане на обществени поръчки по чл. 2 от НВМОП (отм.) и контрол върху изпълнение на сключените договори е определен със СФУК, приложения ДОК 03-04-01 „Правила за движение на документите по възлагане на обществени поръчки в Община Шумен“; ОП 03-04-01 „Контрол по изпълнение на обществени поръчки“; ОД 03-04-01-01 „Регистър на обществените поръчки“ и ОД 03-04-01-02 „Архивирани документи по обществени поръчки“.

Вътрешните правила са утвърдени през предходен период и към 31.12.2011 г. не са актуализирани съобразно промените в правната уредба на обществените поръчки. В раздел I, т. 11 от ДОК 03-04-01 „Правилата за движение на документите по възлагане на обществени поръчки в Община Шумен“ се съдържа текст, който в противоречие с изискванията на чл. 28, ал. 4 от ЗОП (ред. ДВ бр. 94/2008 г., в сила от 01.01.2009 г.) и чл. 8, ал. 4 от НВМОП (отм.), определя цената на документацията за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки да е не по-висока от действителните разходи за нейното „изработване“, вместо не по-висока от действителните разходи за нейното „копиране“, съответно „отпечатване и размножаване“. Утвърдените в раздел II от правилата процедури и условия за събиране на не по-малко от три оферти не са актуализирани съгласно измененията в реда и стойностните прагове по чл. чл. 2, 2а-2г от НВМОП (ред. ДВ, бр. 3/2009 г. в сила от 01.01.2009 г., отм.). Определено е да се събират най-малко три „ценови оферти”, вместо „оферти, които съдържат техническо и финансово предложение”, съгласно чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).

С приложение ОП 03-04-01 „Контрол по изпълнение на обществените поръчки“ към СФУК, на главен експерт по ЗОП са възложени отговорности по изпълнение на дейности, които той контролира, съгласно ДОК 03-04-01 „Правила за движение на документите по възлагане на обществени поръчки в Община Шумен“, УП и длъжностна характеристика.

Към 31.12.2011 г. в общината няма създадени регистри по форми, утвърдени с ОД 03-04-01-01 „Регистър на обществените поръчки“ и ОД 03-04-01-02 „Архивирани документи по обществени поръчки“. Информация за процедурите за възлагане на обществени поръчки се поддържа в единната електронна информационна система на общината - модул ЗОП. Въвеждат се основни данни за процедурите, сроковете за получаване на документи и представяне на оферти, подадените оферти, сключените договори.

По време на одита са предприети действия за отстраняване на несъответствията и противоречията във вътрешните правила. Със Заповед № РД-25-1131/04.06.2012 г. на кмета на Община Шумен, описаните четири приложения към СФУК са отменени и са утвърдени нови „Вътрешни правила за планиране, провеждане и възлагане на обществени поръчки и контрол върху изпълнението на договорите за обществени поръчки в Община Шумен“.⁷⁴

През 2011 г. в Община Шумен дейностите по определяне на потребностите от обществени поръчки, подготовка на документации за участие и провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки се осъществяват от директори на дирекции, упълномощени лица и определени от тях „водещи специалисти“ за конкретната обществена поръчка. Въведени са следните контролни дейности, които са адекватни за минимизиране на идентифицираните при одита рискове: разделяне на отговорностите по изпълнение на дейностите от процеса; съгласувателни процедури с главен експерт по ЗОП и с юрисконсулт; документиране на информацията чрез изготвяне на протоколи и актове от комисии/дъжностни лица; предварителен контрол за законосъобразност преди извършване на разходите, осъществяван от финансов контрольор; комуникация и предоставяне на информация по изпълнение на обществените поръчки; документиране, архивиране и съхраняване на информацията за възложената обществена поръчка; текущо наблюдение върху изпълнение на дейностите, осъществявано от директорите на дирекции и ресорните заместник кметове.

Осъществените тестове на контролните дейности обхващат 5 проведени през
одитирания период процедури за възлагане на ОП. При две от обществените поръчки, с предмет „Внедряване на мерки за енергийна ефективност на обекти на образователната инфраструктура находящи се на територията на гр. Шумен“ и „Инженеринг на проект "Рехабилитация на част от уличната мрежа на град Шумен”, по приета програма на Общински съвет Шумен“ сключените общо 23 договора за всяка от обособените им позиции не са съгласувани с главен експерт по ЗОП по реда, определен с т. т. 22.3. и 22.4. от ДОК 03-04-01 „Правила за движение на документите по възлагане на обществени поръчки в Община Шумен“. Лицето е изпратило по електронен път информация за сключването им до Агенцията по обществени поръчки и не е било в отпуск при подписването им, съгласно данните предоставени от отдел „Бюджет и човешки ресурси“ към Община Шумен. При два от договорите няма отразена информация за лицето, което ги е изготвило, с което не са приложени изискванията на т. 22.2. от ДОК 03-04-01 „Правила за движение на документите по възлагане на обществени поръчки в Община Шумен“.⁷⁵

В останалата им част въведените контролни дейности се изпълнявани съобразно регламентирания в общината ред и са действали непрекъснато и последователно.

През 2011 г. редът за планиране на обществените поръчки в Община Шумен е определен в т. 3.2. от Приложение към СФУК ОП 03-04-01 „Контрол по изпълнение на обществени поръчки“. Утвърденият ред изисква при определяне на потребността от обществени поръчки за следващата година да се изготвят „доклади в свободна форма“; след съгласуване и обобщаване на потребностите да се изготвя „списък с обекти на обществени поръчки“; въз основа на „списък с обекти на обществени поръчки“ да се изпращат предварителни обявления за организиране на поръчки по ЗОП до АОП, ДВ и ЕК. Краен срок за обобщаване на потребностите от обществени поръчки за годината не е поставен. Такъв е определен с утвърдените по време на одита вътрешни правила.

През одитирания период в общината са осъществени действия по събиране на данни от директорите на дирекции за потребността от възлагане на обществени поръчки през годината. Информацията е събрана в устни разговори и процедурата не е документирана. „Доклади в свободна форма“ и „Списък с обекти на обществени поръчки“ не са изготвени. Липсва годишно планиране на задачите по възлагане на обществените поръчки с определени конкретни срокове и отговорни длъжностни лица за изпълнение.⁷⁶

През одитирания период не е документирано изпълнението на определените във вътрешните правила дейности по планиране на обществени поръчки, което затруднява функционирането на контролните дейности.