Доклад №0200004012 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Шумен за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

От кмета на общината е издадена Заповед № РД 25-402/21.03.2011 г. за определяне на правата и отговорностите на ВРБК на основание чл. 28, ал. 2 от ЗОБ (ред. ДВ,

Проектобюджетът на общината за 2011 г. е съставен в съответствие с разпоредбите на чл. 11 от ЗОБ на основата на: Общински план за развитие 2007-2013 г.; Стрaтегия за управление на общинската собственост за периода 2008 – 2011 г.; Програма за управление и разпореждане с имоти, общинска собственост за 2011 г.; прогнози за постъпленията от местни приходи; предложения от кметовете на кметства, кметските наместници и ръководителите на бюджетните звена; задълженията по финансиране на общинския дълг; разделението на дейностите на местни и делегирани от държавата, финансирани чрез общинските бюджети.

При представяне в Министерството на финансите (МФ) на прогноза за размера на собствените приходи и местните разходи, както и предложението за размера на целевата субсидия от централния бюджет за капиталови разходи за 2011 г. са спазени сроковете, определени с т. 2.13, б. з) от РМС № 150/19.03.2010 г. Предвидено е поемане на общински облигационен дълг през 2011 г.

Приходите за финансиране на делегираните от държавата дейности (ДДД) за 2011 г. са планирани и разходите са разпределени в размерите, определени с чл. 10, ал. 1 и чл. 11, ал. 2 от Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2011 г. и Решения №№ 715/01.10.2010 г. и 850/29.10.2010 г. на Министерски съвет (МС) за разделение на дейностите, финансирани чрез общинските бюджети на местни и делегирани от държавата и за определяне на стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности през 2011 г. В приходната част са посочени преходните остатъци от предходната година, целевата субсидия за капиталови разходи и собствените приходи за ВРБК на делегирани бюджети.

При съставянето на бюджета за 2011 г. от ПРБК е извършено разпределение на средствата, получени по единни разходни стандарти за училищата, въз основа на формули за издръжка на всяка отделна дейност. Формулите са утвърдени от кмета при спазване на определените изисквания и след проведено обсъждане с директорите на училищата. Приложени са от началото на бюджетната година без да са променяни до края на 2011 г. При разпределяне на средствата от държавния бюджет за ДДД в образованието са спазени изискванията на § 53 и § 54 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г.

Взаимоотношенията с централния бюджет (ЦБ) в частта за местните дейности (МД) са определени в размери, съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г. В частта на приходите с общински характер са планирани очакваните постъпления от имуществени и други данъци, средства за погасяване на дължимите за съответната година вноски по поет общински дълг, преходен остатък от предходната година.

Преди внасянето в ОбС, проектът на бюджета за 2011 г. е представен за публично обсъждане от местната общност, при спазване на определения предварителен седемдневен срок. За проведените срещи и направените предложения са изготвени протоколи, представени в ОбС заедно с проекта на бюджета. Спазени са изискванията, определени с чл. 11, ал. 6 от ЗОБ и чл. 15 от НУРСИООБ.

Проектобюджетът е съставен като са посочени видове и размери на кредитите по разходите параграфи за ДДД, в съответствие с ЕБК за 2011 г., с което са изпълнени изискванията на чл. 11, ал. 5 от ЗОБ и на чл. 11, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г.

Бюджетът за 2011 г. на Община Шумен е приет от ОбС с Решение № 809/22.02.2011 г. при съобразяване със срока, определен с § 73, ал. 1 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. Размерът на извършените през месец януари общи разходи е в границите на законовите изисквания, определени с чл. 15, ал. 3 от ЗОБ (изм. - ДВ, бр. 107/2003г.). Общият размер на бюджета е 65 018 222 лв., в т. ч 1 947 349 лв. преходен остатък от
2010 г. С Решение на ОбС № 824/31.03.2011 г. е прието повторно преразпределение на преходния остатък от 2010 г.
Обобщени стойностни показатели на бюджета и отчета на бюджета за 2011 г.⁶

За дофинансиране на ДДД са предвидени средства от местните приходи, представляващи 3.1 на сто от бюджета към 31.12.2011 г.

Бюджетът за 2011 г. е разпределен по тримесечия и видове приходи в съответствие с ЕБК за съответната година. Разпределеният по месеци бюджет е утвърден от кмета съгласно чл. 13 от ЗОБ.

От ОбС не е използвана възможността, дадена с чл. 14 от ЗОБ и в бюджета за 2011 г. не е предвиден резерв за неотложни и непредвидени разходи за местни дейности.

Общинският бюджет за 2011 г. е представен в Сметната палата на 20.04.2011 г. и в Министерството на финансите (МФ) на 17.03.2011 г. и на 20.04.2011 г. Определеният с чл. 15, ал. 1 от ЗОБ срок не е спазен.⁸

За установяване на законосъобразността на измененията на бюджетните кредити е извършена проверка и анализ на документацията относно тяхното възникване, утвърждаване и отразяване.

Годишният уточнен план за 2011 г. е утвърден с Решение на ОбС № 56/20.02.2012 г. Нарушена е разпоредбата на чл. 18 от ЗОБ и чл. 36, ал. 2 от НУРСИООБ, като промяната на бюджета за 2011 г. е извършена през следващата бюджетна година.⁹

От ОбС, с т. 4 на Решение № 809/22.02.2011 г., на кмета на общината са дадени правомощия по чл. 27, ал. 1 от ЗОБ за промяна на бюджетни кредити, в изпълнение на което, през бюджетната 2011 г. са издадени две заповеди.

Заповед № РД-25-48/17.01.2012 г. за увеличаване или намаляване на кредити е издадена на основание Заповед № РД-25-402/21.03.2011 г. за определяне на правата и отговорностите на ВРБК. Издадена е след приключване на текущата 2011 бюджетна година, което е нарушение на чл. 27, ал. 1 от ЗОБ. С последващото решение за приемане на уточнения бюджет, ОбС потвърждава (приема) извършените изменения.¹⁰

Извършени са изменения след уведомяване от директорите на училища на делегирани бюджети. Компенсираните промени по плана на приходите и разходите са в съответствие с § 53, ал. 1, т. 2 и § 54, ал. 1, т. 2 от ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г.

Дейностите по планиране, съставяне и изменение на бюджета на Община Шумен съответстват на нормативните изисквания с изключение на допуснати закъснения. Приемането на уточнения бюджет след приключване на бюджетната година не позволява извършване на реален анализ и оценка на изпълнението на финансовите показатели за годината.
3. Изпълнение на бюджета

В съответствие с изискванията на чл. 25, ал. 1 от ЗОБ и чл. 34 от НУРСИООБ, от кмета на Община Шумен е внесена информация в ОбС за текущото изпълнение на бюджета за първото шестмесечие на 2011 г. Годишният отчет за изпълнението на бюджета към 31.12.2011 г. е разгледан и е приет от ОбС с Решение № 56/20.02.2012 г.

Местната общност е информирана за изпълнението на общинския бюджет по реда и сроковете, определени с чл. 25, ал. 2 и чл. 30, ал. 4 от ЗОБ и чл. 35 от НУРСИООБ.

Годишният отчет за изпълнението на бюджета е представен в Сметната палата и в МФ в определените срокове и съгласно чл. 30, ал. 2 от ЗОБ.

През 2011 г. е отчетено изпълнение на първоначалния план от 93.5 на сто и е резултат от неизпълнението на местните приходи, което е с 9.2 процентни пункта по-високо от преизпълнението на приходите за делегираните от държавата дейности. Спрямо уточнения бюджет е отчетено 85.6 на сто изпълнение, резултат от ниското изпълнение на имуществените данъци и неданъчните приходи и от финансирането на дефицита.

3.1.1. Имуществени данъци и неданъчни приходи

В отчета¹¹ на бюджета към 31.12.2011 г., приет от ОбС с Решение № 56 от

Съгласно УП, местните данъци и такса „Битови отпадъци” се администрират от служители в отдел „Местни данъци и такса „Битови отпадъци” към дирекция БФЧР. В съответствие с чл. 4 от ЗМДТ, органите по приходите, публичните изпълнители както и служителите от общинската администрация, които отговарят за събирането на местните данъци за град Шумен и за 26-те населени места са определени със заповеди на кмета на общината. Създадена е организация за постъпване на приходите по бюджета чрез плащания в брой на касите на отдел МДТБО, по банков път, пощенски запис, интернет.

През 2011 г. са подадени 4 689 декларации за облагане с годишен данък върху недвижимите имоти по чл. 14 от ЗМДТ. От общината са изпратени покани за доброволно изпълнение на данъкоплатци с просрочени задължения. Посредством местните и централни средства за масова информация и електронния сайт на общината са разпространени съобщения за сроковете и начините за плащане на задълженията. Към 31.12.2011 г. за установяване на вземане на физически и юридически лица са съставени общо 318 акта по чл. 107 от ДОПК, в т. ч. на стойност 280 953 лв. за ДНИ и 963 860 лв. по 140 акта за ТБО. На Националната агенция за приходите за образуване на производство по принудително изпълнение са изпратени актове за съответно 5.8 на сто и 12.0 на сто от стойността на съставените.

През 2011 г. е издадено едно решение за отсрочване на задължения - на „Стил М” ООД, гр. Шумен в общ размер на 28 302 лв. от които 69.0 на сто главница и 15.1 на сто лихва за неплатена ТБО. Срокът за извършване на дължимите плащания е до края на

Несъбраните от предходни години (недобор, формиран от главница и лихва) средства към 01.01.2011 г. са за ДНИ 1 227 500 лв. и за ТБО - 5 779 400 лв., което е съответно 49.1 на сто и 103.0 на сто спрямо планираните такива за 2011 г. През годината, събираемостта на ДНИ е 30.9 на сто и за ТБО - 24.9 на сто спрямо недобора и съответно 69.1 на сто и 70.1 на сто спрямо облога за 2011 г. Към края на годината от общо дължимите приходи (недобор и облог, в т. ч. и лихви) в общинския бюджет не са постъпили 1 672 956 лв. или 39.4 на сто за ДНИ и 6 249 825 лв. или 51.3 на сто за ТБО, чието общо влияние върху отчетените постъпления от имуществени данъци и неданъчни приходи е значително – 45.6 на сто.

Задълженията на Община Шумен, в т. ч. и лихви за просрочие, за неплатени ДНИ и ТБО са:

Относителните дялове на задълженията определят Община Шумен като най-големия длъжник на общинския бюджет. През 2011 г. са погасени задължения, представляващи 2.1 на сто от недобора и 1.5 на сто от облога за ДНИ и 1.7 на сто от недобора и 9.0 на сто от облога за ТБО. Причината за ниските размери на погасени задължения, според ръководството на общината, е липсата на достатъчно приходи. При извършените проверки е установено, че в бюджета за 2011 г. не са планирани средства за погасяване на дължимите ДНИ и ТБО.

От търговските дружества със 100 % общинско участие задължения към 31.12.2011 г. имат две фирми, чиито размер е незначителен – под 1.0 на сто, спрямо несъбраните приходи от ДНИ и от ТБО.¹⁴

а) Такса „Битови отпадъци”

В Община Шумен действа Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Шумен (НОАМТЦУ), приета с Решение на ОбС № 739/06.03.2003 г. съгласно изискванията на чл. 9 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). През периода на одита НОАМТЦУ е изменена и допълнена с 5 решения на ОбС, две от които във връзка с раздел І „Такса битови отпадъци” и в съответствие с изискванията на ЗМДТ.

Вътрешните правила, определени в раздел І „Такса битови отпадъци” на НОАМТЦУ съответстват на изискванията на ЗМДТ.

Такса „Битови отпадъци” се заплаща за организираните от общината видове услуги по райони и честотата на сметоизвозване, определени със Заповед № РД-25-1503 от 29.10.2010 г. на кмета за 2011 г. съгласно чл. 63, ал. 2 от ЗМДТ. Определена е с Решение на ОбС № 782/28.01.2011 г. на основание чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ и чл. 18, ал. 3 от НОАМТЦУ и в срока по § 25, ал. 2 от ПЗР към ЗМДТ. ¹⁵

ТБО е определена и се събира в годишен размер за всяко населено място въз основа на одобрената по т. 1 от решението план-сметка - за разходите по дейностите събиране, извозване и обезвреждане на битовите отпадъци, и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване за гр. Шумен и три квартала, в размер на
5 106 622 лв. по приложение № 1, както и за 26 населени места с организирано сметосъбиране и сметоизвозване на територията на Община Шумен, в изпълнение на чл. 71, т. 2 от ЗМДТ, в размер на 515 334 лв. по приложение № 2. В т. 4 от решението, посочените необходими разходи за 26-те населени места са 504 658 лв.

При планирането на бюджета постъпленията от ТБО са определени на базата на план-сметка на обща сума от 5 611 280 лв., включваща необходимите разходи по приложение № 1 към т. 1 и по т. 4 от Решение на ОбС № 782/28.01.2011 г.

С приемането на бюджета за 2011 г. от ОбС са предвидени постъпления от ТБО в размер, по-малък от одобрените разходи по план – сметката. Разликата не може да се определи поради липса на точни и конкретни стойности, одобрени от ОбС.

Разликата е предвидена за финансиране с част от преходния остатък от ТБО от 2010 г., който е в размер на 22 382 лв. Останалата част от преходния остатък не е включена в план-сметката за необходимите разходи, тъй като разпределението е извършено от ОбС след нейното приемане.¹⁶

В одобрената план сметка са включени разходи, които формално не са структурирани по дейностите, определени с чл. 66, ал. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от ЗМДТ – за събиране на битовите отпадъци и транспортирането им до депата или други инсталации и съоръжения за обезвреждането им; за проучване, проектиране, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови отпадъци или други инсталации или съоръжения за обезвреждане, рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци, включително отчисленията по чл. 71а и 71е от Закона за управление на отпадъците (отм. ДВ, бр. 53/2012 г.); за почистване на уличните платна, площадите, алеите, парковите и другите територии от населените места, предназначени за обществено ползване.¹⁷

Размерът на таксата е изчислен в левове пропорционално върху основа, определена от общинския съвет.

С чл. 18 от НОАМТЦУТ е дадена възможност и начин за определяне на размера в зависимост от количеството на битовите отпадъци. От ОбС, с т. 2 от Решение № 782 от 28.01.2011 г. е одобрена цена от 28.75 лв./куб.м. без да са посочени включените разходи и определеният промил върху приета от ОбС основа. Това не дава възможност да се установи приложени ли са изискванията на чл. 67, ал. 3 и ал. 4 от ЗМДТ.¹⁸

С Решение на ОбС № 782/28.01.2011 г. са предвидени 120 000 лв. от преходен остатък от 2010 г. и в първоначалната план-сметка не са предвидени средства за осигуряване на съдове за съхраняване на битовите отпадъци. С Решение на ОбС № 876 от 26.05.2011 г. и Решение № 911 от 23.06.2011 г. е одобрена промяна на позиции от план-сметката, в резултат на което са пренасочени средства за закупуване на съдове и е извършено разпределение на 1 226 броя на стойност 120 000 лв. за 19 населените места.

Съгласно чл. 68 от ЗМДТ начинът на определяне и размерът на таксата за битови отпадъци в течение на годината не е променян.

Не е въведена аналитична отчетност и не е съставен отчет на одобрената от ОбС план-сметка за 2011 г., с което не са осигурени условия за своевременен анализ на изпълнението. Липсата на изготвен и представен на ОбС за одобрение отчет на план-сметката за ТБО е недобра практика и затруднява контрола по законосъобразното изразходване на средствата от ТБО.¹⁹

б) Непостъпилите по бюджета към 31.12.2011 г. неданъчни приходи, без ТБО, са увеличени спрямо началото на годината с 49.4 на сто и са 730 248 лв., в т. ч. 58.2 на сто от наеми на общинско имущество и 35.3 на сто от глоби по наказателни постановления. Влиянието на вземанията върху отчетените постъпления от имуществени данъци и неданъчни приходи е незначително – 4.2 на сто.²⁰

3.1.2. Субсидиите по чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г. са предоставени през периода в нормативноопределените размери и срокове, което е допринесло за нормалното изпълнение на дейността на общината.

Размерът на планираната по бюджета ЦСКР, както и разпределението на средствата са в съответствие с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г. – изграждане и основен ремонт на общински пътища 282.6 хил. лв. и за екологични обекти 2 851 лв. по приложение № 7 към чл. 12, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г.

През 2011 г., бюджетните взаимоотношения на общината с ЦБ под формата на ЦСКР са увеличени с 680 хил. лв. и са за екологичен обект „Разширение на регионално депо за неопасни битови отпадъци – втори етап, кв. Дивдядово, гр. Шумен” в съответствие с ПМС № 279/13.10.2011 г. Промяната е одобрена от ОбС с Решение № 19/29.12.2011 г., с което са изпълнени изискванията на чл. 12, ал. 4 от ЗДБРБ за 2011 г.

Неусвоените към 31.12.2011 г. средства от ЦСКР са 27 424 лв. и са налични по сметка на общината.²¹

Спрямо отчетените постъпления от имуществени данъци и неданъчни приходи, несъбраните такива са 49.8 на сто. Въпреки предприетите през одитирания период действия събираемостта на дължимите приходи от такса „Битови отпадъци” е ниска и затруднява дейността на общината. Липсата на отчет на план-сметката за ТБО е недобра практика и не допринася за обективното и точно планиране на необходимите разходи по съответните дейности по предоставянето на услугата.