Доклад №0200004012 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Шумен за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

След извършен анализ на бюджетните разходи и проверка на сключени през одитирания период договори на първостепенния разпоредител с бюджетни кредити и второстепенните разпоредители: „Здравеопазване и социални дейности“; „Култура“; ОП ПГБ и ОП „Обреден дом“ е установено, че:

7.1. За предоставяне на фиксирани телефонни услуги през 2011 г. са осъществени плащания на обща стойност 70 998 лв. без ДДС. Обществената поръчка е възложена по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП (отм.).

Извършените през предходната финансова година разходи са на стойност над

7.2. През 2011 г. за предоставяне на мобилни телефонни услуги в общината са изплатени 55 454 лв. без ДДС към трима доставчика, избрани по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП (отм.). По голямата част от плащанията са осъществени към „Мобилтел” ЕАД,

През одитирания период е възникнало основание за провеждане на процедура по НВМОП (отм.), но такава не е организирана и проведена, с което са нарушени изискванията на чл. 3, ал. 2 от НВМОП (отм.). Стойността на разходите за предоставяне на мобилни телефонни услуги през 2010 г. е 46 986 лв. без ДДС и преди да сключи договор за възлагане на обществена поръчка за срок от 2 години, възложителят е можел да предвиди необходимостта от провеждане на процедура.¹⁰⁵

В резултат на проведените през одитирания период процедури за възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.) от общината са сключени 40 договора, в т.ч. 35 договора на обща стойност 12 541 203 лв. без ДДС и 5 договора за доставка на хранителни продукти по единични цени, без обща стойност.

По реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.), след събиране на не по-малко от три оферти са сключени 31 договора на обща стойност 1 370 812 лв. без ДДС и 15 договора с определени единични цени на доставките/услугите, без обща стойност на поръчката.

При одита са осъществени проверка и анализ на изпълнението през одитирания период на 26 договора, сключени след проведени през 2011 г. процедури за възлагане на обществени поръчки¹⁰⁶ и на 30 договора, сключени в резултат на проведени преди 01.01.2011 г. процедури за възлагане на обществените поръчки. Извършен е преглед на протоколите за извършените дейности, съставените фактури и осъществените плащания по 15 обществени поръчки, възложени след събиране на три оферти по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).¹⁰⁷

При одита е установено:

8.1. Относно 17 договора на обща стойност 3 298 347 лв. без ДДС, сключени през одитирания период в резултат на проведената открита процедура по ЗОП¹⁰⁸ за възлагане на обществената поръчка с предмет „Внедряване на мерки за енергийна ефективност на обекти на образователната инфраструктура, находящи се на територията на гр. Шумен“ по 17 обособени позиции

Към 31.12.2011 г. по седем от договорите за обществената поръчка, подписани през месец октомври 2011 г., няма съставени протоколи за откриване на строителните площадки на строежите и не са осъществени плащания към изпълнителите.

Строително-монтажните работи по три от договорите, два от 11.08.2011 г. със „Строителство и строителни машини“ ЕООД, гр. Смядово и един от 07.09.2011 г. с „Билдинг строй експрес“ ЕООД, гр. Шумен, са приключили, но към 31.12.2011 г. няма осъществени окончателни плащания, поради което до АОП не са изпратени уведомления за тяхното изпълнение.

Преди съставяне на протоколите за установяване на завършването и заплащането на натуралните видове СМР, по договорите от 11.08.2011 г. са осъществени авансови плащания към „Строителство и строителни машини“ ЕООД, гр. Смядово на обща стойност 87 019 лв. с ДДС. За размера на получените аванси изпълнителят не е предоставил записи на заповед или банкови гаранции. Не са изпълнени условията за предоставяне на аванс, определени в т. III.1.2. от обявлението за обществената поръчка и с чл. 5, т. 5.2. от сключените договори.

По останалите 7 договора са съставени актове (обр.15) за установяване годността за приемане на строежите и предаването им на възложителя, осъществени са окончателни плащания и до АОП е изпратена информацията по чл. 5, ал. 1, т. 10 от ППЗОП за изпълнението на договорите. В шест от случаите при изпращане на информацията не е спазен срокът по чл. 7, ал. 2 от ППЗОП (ред. ДВ бр. 86/2010 г.) - за договори, както следва:¹⁰⁹

8.2. Относно 6 договора на обща стойност 8 337 632 лв. без ДДС, сключени през одитирания период в резултат на проведената открита процедура по ЗОП¹¹⁰ за възлагане на обществена поръчка с предмет „Инженеринг на проект "Рехабилитация на част от уличната мрежа на град Шумен”, по приета програма на Общински съвет Шумен“ по обособени 6 позиции.

Изпълнението на дейностите по договорите не е приключило към 31.12.2011 г. Сроковете за изпълнение са обвързани с началото на строителството, което при всеки подобект, улица или част от улица, от съответния договор е започнало по различно време, поради поискани и предоставени след сключване на договорите разрешения за прокопаване на участъци за изграждане на газоразпределителна мрежа на „Черноморска технологична компания“ АД, гр. Варна и „Черноморска газова компания“ ЕООД, гр. Варна. Със Заповед № РД-25-1782/23.11.2011 г. на кмета, във връзка с настъпване на зимния сезон и влошаване на метеорологичните условия, считано от 23.11.2011 г. е прекратено асфалтополагането по подобектите на всички договори.

През одитирания период контрол по изпълнение на дейностите по договорите е осъществен от длъжностни лица, определени със Заповед № РД-25-1244/05.08.2011 г. на кмета на Община Шумен. В процеса на изпълнение на дейностите са съставяни: протоколи за установяване завършването и заплащане на натурални видове СМР; актове (образец 12) за установяване на видове СМР, подлежащи на закриване; протоколи за осъществени контролни измервания. Към фактурите по договорите за обществената поръчка има приложени протоколи за приемане на изпълнените дейности.¹¹¹

а) за два договора, сключени след проведени през 2009 г. и 2010 г. открити процедури по ЗОП, информацията за изпълнението им е изпратена след срока по чл. 7,

б) за два договора, сключени след проведени през 2010 г. процедури по НВМОП (отм.), информацията за изпълнението им е изпратена след срока по чл. 34, ал. 2 от НВМОП (отм.): договор от 29.10.2010 г. с „Артихим“ ЕООД, гр. Шумен за „упражняване на авторски надзор при реализация на проект BG161PO001/1.4-02/2008/016 „Подобряване на градска среда в Шумен-рехабилитация на ул. "Христо Ботев", централна пешеходна зона и градска градина" - приключил на 05.10.2011 г. и информация, изпратена на 24.11.2011 г.; договор от 29.06.2010 г. БИСИКОМ – 61 ООД, гр. София за „одит на проект BG161PO001/1.4-02/2008/016 “Подобряване на градската среда в Шумен – рехабилитация на ул. „Христо Ботев, централна пешеходна зона и градска градина” - приключил на 05.10.2011 г. и информация, изпратена на 24.11.2011 г.¹¹³

в) преди да са осъществени окончателните плащания към изпълнителите до АОП е изпратена информация за изпълнението на договори, както следва: два договора от 12.11.2010 г. с ДЗЗД „Обединение център“, гр. Шумен за „непредвидени и допълнителни СМР за обекти „Рехабилитация на Централна градска пешеходна зона, в частта между площад „Кристал” и площад” България” – гр. Шумен“ и „Рехабилитация на Централна градска градина между площад „България” и Гаров площад”; един договор от
16.12.2010 г. с Барс АД, гр. Шумен за „зимно поддържане, снегопочистване, опесъчаване, лугиране на общинска пътна мрежа - сезон 2010г. -2011г.“; два договора от 16.07.2010 г. с ДЗЗД „Обединение център“, гр. Шумен за „Рехабилитация на Централна градска пешеходна зона, в частта между площад „Кристал” и площад ”България”” –
гр. Шумен“ и „Рехабилитация на Централна градска градина между площад „България” и Гаров площад”). Изпратената информация не съдържа точни данни за изпълнението на договорите.¹¹⁴

В действащите през одитирания период вътрешни правила за обществените поръчки няма въведени процедури и ред за взаимодействие между служителите с оглед спазване на сроковете за изпращане на информация за изпълнените договори до Агенцията по обществени поръчки. Задължение по „изготвяне и изпращане на цялата необходима информация до РОП в АОП“ е вписано в длъжностната характеристика на главен експерт по ЗОП. По време на проверката отговорностите и сроковете за обмен на информацията между служителите са определени в чл. 72 от утвърдените Вътрешни правила за планиране, провеждане и възлагане на ОП и контрол върху изпълнението на договорите за ОП.¹¹⁵

В главните регистри за публична и частна общинска собственост на общината към 31.12.2011 г. са заведени 2 596 акта за общинска собственост (АОС), от които 2 255 за частна собственост и 341 за публична собственост. През годината са придобити 284 имота и 27 имота са отписани от регистрите за частна общинска собственост поради променен статут. Сключени са 23 договора за отдаване под наем на недвижими имоти и 42 договора за отдаване под наем на земеделски земи. Два имота са предоставени за безвъзмездно ползване на организации, финансирани от държавния бюджет. Извършени са 47 разпоредителни сделки с общински имоти. След провеждане на открита процедура е предоставена една концесия за строителство.

В съответствие с изискванията на чл. 8, ал. 8 от ЗОС, с Решение № 222 от 08.10.2008 г. от ОбС Шумен е приета Стратегия за управление на общинската собственост за периода 2008-2011 г. В изпълнение на стратегията, с Решение № 799 от 22.02.2011 г., е приета Програма за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост за

През одитирания период процесите по придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост са осъществени под общото ръководство на общинския съвет. Действащите четири наредби са приети от ОбС, в съответствие с изискванията на чл. 8, ал. 2, чл. 45а и чл. 51, ал. 5 от ЗОС.

При извършения преглед на вътрешните актове, регламентиращи процесите по придобиването, управлението и разпореждането с общинската собственост е установено несъответствие с нормативните изисквания.

2.1 Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от ОбС с Решение № 224/08.10.2008 г. (НРПУРОИ). От приемането й през 2008 г., НРПУРОИ не е актуализирана, във връзка с последващите изменения на ЗОС. ¹¹⁶

Срокът за предоставяне под наем на публична общинска собственост по чл. 15, ал. 1 от НРПУРОИ е с 5 години по-малък от определения в чл. 14, ал. 7 от ЗОС.

Липсва регламентиран ред по чл. 14, ал. 6 от ЗОС за конкретните възможности за отдаване под наем на имоти без търг или конкурс за здравни, образователни и социални дейности за задоволяване на съответните нужди на населението, както и на юридически лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в обществена полза.

В чл. 45, ал. 1 от НРПУРОИ е предвидена възможност за учредяване право на строеж със заповед на кмета без решение от общинския съвет, в противоречие на разпоредбата на чл. 37 от ЗОС.

Съществуват непълни текстове, несъответстващи на законовите изисквания - чл. 56 и чл. 57 от НРПУРОИ на чл. 59 и съответно чл. 60 от ЗОС относно регламентиране на процеса за съставяне на нови актове и на АОС при промяна в характера на имотите.

2.2 Наредба за условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и за продажба на общински жилища (приета с Решение № 222/08.10.2008 г., изм. и доп. с Решение № 743/02.12.2010 г.) (НУРУЖНННРОЖ)¹¹⁷

В чл. 2, ал. 1 от НУРУЖНННРОЖ са включени и “оборотни жилища”, което не съответства на категоризацията на общинските жилища по чл. 42 от ЗОС.

В чл. 15, ал. 1 е определен реда за настаняване в общински жилища, като е посочено, че наемната цена се формира на основание липсваща в НУРУЖНННРОЖ норма - § 4.

В чл. 15, ал. 5 е посочен редът за установяване на договорни отношения с наемателите, като е предвидена възможност договорът да се сключва от кмета или лицата по липсваща норма - чл. 3, ал. 2 от наредбата. В наредбата на ОбС, изм. и доп. на 02.12.2010 г. липсва „чл. 3, ал. 2” и норми, регулиращи процеса.

През 2011 г., дейностите по придобиване, управление и разпореждане с общинска собственост, съгласно УП се осъществяват от Дирекция “Управление на общинската собственост” (УОС), Дирекция “Икономическо развитие и стопански дейности” (ИРСД) и Дирекция “Социална политика и здравеопазване” (СПЗ). В длъжностните характеристики на ръководните служители и служителите от изпълнителния състав подробно са описани функциите и задълженията, във връзка с осъществяваните дейности.

В СФУК са включени Работна инструкция “Контрол при управление на имоти общинска собственост” и Работна инструкция “Контрол при разпореждането с общинска собственост” с описани процеси и контроли, които следва да се упражняват при управлението и разпореждането с общинско имущество на всички етапи от процеса.

Въведени са следните контролни дейности, които са адекватни за минимизиране на идентифицираните при одита рискове: текущо наблюдение върху изпълнение на дейностите от процеса чрез извършване на проверки за наличие на решение на ОбС, оценки от лицензиран оценител, проведени тръжни процедури, издаване на заповеди и други; съгласувателни процедури с юрисконсулт и директор на дирекция; документиране и архивиране на информация, чрез съставяне на досиета и записване в регистри за общинска собственост; текущ контрол, относно стопанисване на имотите – общинска собственост и изтичане сроковете на сключените договори, осъществяван от служителите в Дирекция УОС.

За осъществяване на тестове на въведените контроли са използвани одитни извадки, формирани на нестатистически принцип, чрез случаен подбор от съответната обща съвкупност. Установено е, че контролните дейности действат непрекъснато и последователно. Съгласувателните процедури са удостоверени чрез полагане на подписи от юрисконсулт и от директорите на дирекции върху изготвените проекти на заповеди и договори за управление/разпореждане с общински имоти.

В Община Шумен са заведени главен регистър за публична общинска собственост, главен регистър за частна общинска собственост, регистър за разпоредителните сделки с имоти общинска собственост, регистър за общинските предприятия, регистър за търговските дружества с общинско участие и регистър за разпоредителните сделки с общинско имущество. В дирекция УОС са създадени досиета на общинските имоти.

При извършената проверка за съответствие със законовите изисквания на досиета на имоти общинска собственост и на заведените регистри за общинска собственост е установено:¹¹⁸

За общинските имоти са съставени досиета, които съдържат документите, посочени в чл. 22, ал. 2 от Наредба № 8 от 17.12.2009 г. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост, на досие на имот – общинска собственост и на регистрите, предвидени в закона за общинската собственост и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им (обн. ДВ бр. 1/05.01.2010 г.) (Наредба № 8/17.12.2009 г.).

АОС са съставени от експерти от дирекция УОС в съответствие с вменените им задължения по длъжностни характеристики. АОС са утвърдени от кмета на общината, вписани са в съответния регистър и в службата по вписванията и са подвързани в актови книги по 200 броя. Съставените през 2011 г. актове съдържат реквизитите, изискуеми по чл. 7, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/17.12.2009 г.

В изпълнение на разпоредбите на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от ЗОС през 2011 г. в общината са съставени 31 нови акта за общинска собственост, като върху предходно съставените такива са отразени новите обстоятелства.

Регистрите за общинска собственост съдържат реквизитите, изискуеми по чл. 25 - чл. 29 от Наредба № 8/17.12.2009 г.

Действията на общинската администрация във връзка със съставянето, регистрирането и съхраняването на документите, удостоверяващи общинската собственост са в съответствие със ЗОС и Наредба № 8/17.12.2009 г.
4. Управление на имоти

4.1. Отдаване под наем на имоти общинска собственост

Редът за отдаване под наем е регламентиран в Глава трета, Раздел ІІІ от НРПУРОИ. През 2011 г. с решения на ОбС, със заповеди на кмета и след провеждане на търгове са отдадени под наем 14 имота – частна общинска собственост. С решения на ОбС са отдадени безвъзмездно 5 имота на организации на бюджетна издръжка и 6 имота за лекарски и стоматологични кабинети за оказване на здравни услуги. Със заповеди на кмета са предоставени 2 имота на политически партии.

При извършената проверка на 9 процедури за отдаване под наем, попаднали в одитната извадка е установено, че за отдадените под наем имоти са сключени договори от кмета на общината като договорените цени на наемите са в рамките на и над базисните цени, определени от ОбС, съгласно чл. 14, ал. 2 от ЗОС. В договорите са включени клаузи за начисляване на лихви при неспазване на сроковете за плащане на наема. Имотите се предават и приемат при прекратяване на договорите с приемо-предавателни протоколи.¹¹⁹

През 2011 г. действат 462 договора с наематели на общински имоти, по които са дължими наеми в размер на 438 011 лв. за календарната година и 88 664 лв. задължения към 01.01.2011 г. от минали години. При погасяване на задължения са събрани и лихви за забава на плащанията в общ размер от 7 884 лв. На некоректните наематели са изпратени напомнителни писма, издадени са изпълнителни листи за обезпечаване на вземанията и 11 договора са прекратени на основание чл. 15 от ЗОС и чл. 17 от НРПУРОИ.¹²⁰

Въпреки предприетите мерки, вземанията на общината от наеми към 31.12.2011 г. са нараснали с 38 на сто спрямо началото на годината.