Доклад №0800002610 за извършен одит на Оперативна програма „Регионално развитие" 2007-2013 г., в частта на Приоритетна ос 2 „Регионална и местна достъпност"

Контролните дейности в АПИ се осъществяват чрез прилагане на утвърдени процедури за предварителен и за текущ контрол.

Предварителният контрол се осъществява чрез предварителен контрол на документи и прилагане на съгласувателни процедури.
6.1. Предварителен контрол на документи и процедури

Осъществяването на предварителен контрол на документите и процедурите в АПИ е регламентирано с Инструкция за предварителен контрол при одобрение и разрешаване в НАПИ (ИПКОР), утвърдена със Заповед № 22-377/30.10.2008 г. на изпълнителния директор на НАПИ, в сила от 08.12.2008 г. Предварителният контрол на документи и процедури, свързани с възлагане на обществени поръчки е регламентиран в Глава четвърта от Вътрешните правила за провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки в АПИ (ВПППВОП). Функциите по предварителния контрол се изпълняват от отдел „Предварителен контрол” в дирекция „Оперативен контрол и управление на риска” (впоследствие отдел „Предварителен и финансов контрол” (ПФК) в дирекция „Анализ на риска и оперативен контрол”) и са определени във функционална характеристика на отдела, утвърдена от изпълнителния директор на НАПИ. По време на одита се разработват нови правила и процедури за предварителен контрол, които се съгласуват с измененията на ЗОП и правилника за неговото прилагане, както и със структурните промени в АПИ, извършени след утвърждаване на сега действащите правила и инструкции.

Всички проверки, извършвани от отдел ПФК, включително и тези по ОПРР, се документират в контролни листове. Със Заповед РД-22-23/15.01.2009 г. са утвърдени от изпълнителния директор на НАПИ следните контролни листове за извършена проверка на: предварително обявление; документация за обществена поръчка - открита процедура, ограничена процедура, процедура на договаряне с обявление, процедура на договаряне без обявление; документация за малка обществена поръчка - открит конкурс, както и такава с договаряне с покана; технически спецификации; оценителна комисия; доклад/протокол от дейността на комисията за провеждане на процедурата за избор на изпълнител на обществена поръчка, включително по чл. 2 от НВМОП; проект на решение/уведомление за класиране на участниците и за определяне на изпълнител на обществена поръчка; договор за обществена поръчка; проект на решение за прекратяване на процедура и за промяна на договора за възлагане на обществена поръчка; оценка на административното съответствие на Средносрочна рамкова инвестиционна програма на конкретния бенефициент НАПИ (контролният лист включва и оценка за допустимост); оценка на административното съответствие на проектен фиш към Средносрочна рамкова инвестиционна програма на конкретния бенефициент НАПИ (контролният лист включва и оценка за допустимост).
6.2. Предварителен контрол на проекти по ОПРР, внесени в УО на ОПРР
6.2.1. Не е извършен предварителен контрол на 15-те проектни фиша за І етап от СРИП от Лот 1 до Лот 15, внесени в УО на 30.01.2009 г. Контролните листове за оценка на административното съответствие и за оценка на допустимостта на СРИП и на проектните фишове, които са част от пакета документи за кандидатстване, са подписани само от ръководителя на СРИП, и. д. заместник-изпълнителен директор на НАПИ.⁶⁰ За същите проекти не е извършен предварителен контрол за степен на готовност на инфраструктурен проект. Контролен лист № 019 за извършена проверка на степен на готовност на инфраструктурен проект е утвърден на 06.02.2009 г., след внасянето на проектните фишове в УО на ОПРР.⁶¹

6.2.2. Осъществен е предварителен контрол на проектните фишове за обектите от ІІ етап на ОПРР от Лот 16 до Лот 30. Съгласно вътрешните правила координиращата дирекция на проекта инициира предварителния контрол. При извършената изчерпателна проверка на предварителния контрол на проектните фишове се установи:

С писмо № 04-00-2707/10.11.2009 г. дирекция ИПОПРРПТСЕС е представила на дирекция АРОК проектните фишове за предварителен контрол.⁶² Извършена е проверка на проектните фишове и приложените към тях документи като е следвана процедурата съгласно ИПКОР. Налични са Контролни листове за степен на готовност на инфраструктурен проект от 13.11.2009 г. Направени са бележки и са документирани пропуски в документите. След тяхното отстраняване е извършен отново предварителен контрол, отразен в контролни листове от 26.11.2009 г. Във всички контролни листове проверяващите служители са удостоверили с подписи, че проектните фишове отговарят на критериите за административно съответствие и на критериите за допустимост и че е одобрено качеството на документите.

6.2.3. След извършен в АПИ предварителен контрол на проектните фишове и документите към тях, оценителната комисия в УО на ОПРР е установила липсващи, както и незаверени копия на документи, които съгласно Изискванията за кандидатстване по схемата трябва да са приложени към проектните фишове. С писмо № BG161PO001/2.1.-01/06.01.10 г. на УО на ОПРР (незаведено в деловодството на АПИ) оценителната комисия на проектните фишове е изискала допълнително да се представят следните документи:⁶³

- За Лот 25 в приложенията липсва доклад за оценка на съответствието със съществените изисквания към строежите. При предварителния контрол на същия проект, с контролни листове от 13.11.2010 г. и от 26.11.2010 г. е удостоверено, че „Докладът за съответствие е изготвен съгласно техническото задание и приложимите нормативни изисквания”.

- За Лот 27, Лот 28, Лот 29 и Лот 30 копията на докладите за оценка на съответствието със съществените изисквания към строежите не са заверени с подпис, печат и гриф „Вярно с оригинала” съгласно Изискванията за кандидатстване. При предварителния контрол на същите проекти с контролни листове от 13.11.2010 г. и от 26.11.2010 г. е удостоверено, че „Докладът за съответствие е изготвен съгласно техническото задание и приложимите нормативни изисквания”.

- За Лот 23, Лот 24 и Лот 27 липсват приложени копия на Разрешения за строеж заверени с подпис, печат и гриф „Вярно с оригинала” съгласно Изискванията за кандидатстване. При предварителния контрол на същите проекти с контролни листове от 13.11.2010 г. и от 26.11.2010 г. за Лот 23 и Лот 24 е удостоверено, че „са издадени необходимите разрешителни”. За Лот 23 в контролния лист от 13.11.2010 г. е отбелязано че „обектът е внесен в община Варна за издаване на разрешително за строеж”. В контролния лист от 26.11.2010 г. е отразено, че „са издадени необходимите разрешителни”.

Наличието на посочените по-горе документи е част от критериите за административно съответствие на проектните фишове. Извършеният предварителен контрол в дирекция АРОК не гарантира пълнотата и редовността на документацията, която АПИ внася в УО на ОПРР.

Проверени са 21 досиета на проведени процедури за обществени поръчки за обектите от І етап на ОПРР за наличие на контролни листове за предварителен контрол при провеждане на процедурите.

Контролните листове се изготвят от инспектори от сектор „Предварителен контрол” (ПК), които удостоверяват извършената проверка с дата и подпис. Втори контрол се извършва от началник сектор „ПК”, удостоверен с дата и подпис. В контролния лист е предвидено началник отдел „Предварителен и финансов контрол” (ПФК), да удостовери с подпис извършено наблюдение, дата и час на получаване на контролния лист и евентуално вписване на забележки или инструкции. При извършеното тестване на контрола се установи, че са налични всички подписи на инспектор и началник-сектор „ПК”. Контролните листове не са подписани от началник-отдел „ПФК”, тъй като на тази длъжност не е назначен служител. Впоследствие в АПИ е процедирано за „началник-отдел” да се подписва директорът на дирекция АРОК.

Длъжностните лица, отговорни за пълнотата и окомплектоването на досиетата на проведените процедури са определени със Заповед № РД-11-71/24.02.2010 г. на Председателя на УС на АПИ. Контролът по изпълнението на заповедта е възложен на директора на дирекция „Обществени поръчки и публично-частно партньорство”.

При проверката се установи, че в досиетата не са налични контролни листове за извършен предварителен контрол на документи и процедури както следва: Контролен лист - 01 "Предварително обявление" - 21 броя; Контролен лист - 02 "Документация за обществена поръчка - открита процедура" - 5 броя; Контролен лист - 011 "Отговори на въпроси на кандидати в тръжна процедура" - 14 броя; Контролен лист - 012 "Оценителна комисия" - 5 броя; Контролен лист - 013 "Протокол от дейността на Комисията за провеждане на процедурата за избор на изпълнител на обществената поръчка" - 2 броя; Контролен лист - 014 "Проект на Решение/Уведомление за класиране на участниците и за определяне на изпълнител на обществената поръчка" - 3 броя; Контролен лист - 016 "Договор за обществена поръчка" - 3 броя и Контролен лист за извършване на предварителен контрол от финансовия контрольор - 5 броя.⁶⁴

Непълноти в документацията са допуснати поради неупражнен контрол върху комплектоването на досиетата съгласно изискванията на Глава VІ от Инструкцията за деловодната дейност, документооборота и архивирането в НАПИ. Освен това се установи, че контролните листове, чрез които се извършва вътрешния предварителен контрол съгласно чл. 71 и чл. 72 от ВПППВОП, не са включени в Приложение № 1 от същите правила - Списък на документи, съдържащи се в досиетата на процедурите за възлагане на обществени поръчки.

Във връзка с неупражнения контрол върху пълнотата на досиетата за ОП се установи, че през периода на провеждане и приключване на процедурите за ОП за обектите от І етап на ОПРР, в дирекция „Обществени поръчки и публично частно партньорство” не е била заета нито една ръководна длъжност с контролни функции, с изключение на длъжностите „директор” и „началник сектор „Малки обществени поръчки”. Съгласно поименните разписания на длъжностите към 01.07.2010 г. и към 01.09.2010 г. не са назначени началник на отдел „Планиране, анализ и регистър”, началник на отдел „Организация на процедури и възлагане на ОП”, началник на отдел „Правно осигуряване и публично-частно партньорство”, началник сектор „Обществени поръчки по строителство и надзор” и началник сектор „ОП по текущ ремонт и поддръжка”.⁶⁵
6.4. Съгласувателни процедури

6.4.1. Не е документирано съгласуване с други дирекции на проектите на 14 договора за безвъзмездна финансова помощ за обектите от І етап на СРИП. Договорите са сключени с УО на 8.10.2009 г. Проектите на 15 договори за безвъзмездна финансова помощ за обектите от ІІ етап на СРИП са съгласувани с дирекция „Правна, отчуждаване и управление на собствеността”, дирекция „Бюджет, финанси и разплащания по проекти” (БФРП) и дирекция „Анализ на риска и оперативен контрол”.⁶⁶

6.4.2. С Вътрешните правила за провеждане на процедури и възлагане на ОП в АПИ (ВПППВОП) са утвърдени процедури за съгласуване на графиците за провеждане на тръжни процедури. При извършената проверка на изготвените и изпратени в УО на ОПРР на 02.12.2009 г. 14 актуализирани графици за строителство, строителен надзор, публичност и одит за всеки обект от І етап на ОПРР, процедурите за които са стартирали през одитирания период, се установи, че на всички графици е извършен предварителен контрол от отдел „Предварителен контрол” в дирекция „Оперативен контрол и управление на риска”, удостоверен с подпис на н-к отдела. Графиците са съгласувани с дирекция "Бюджет и планиране на развитието на пътната инфраструктура", дирекция „Обществени поръчки” и дирекция „Правна и управление на собствеността”.

6.4.3. При извършената изчерпателна проверка за спазване на утвърдената съгласувателна процедура преди сключване на договори за ОП с чл. 62 от ВПППВОП се установи, че в звено „Класифицирана информация” в АПИ е наличен екземпляр от всички 24 договори за възлагане на обществени поръчки за строителство, строителен надзор и публичност за обектите от І етап на ОПРР. Всички договори съдържат подписи за съгласуване с директорите на дирекции БФРП, ИПОПРРПТСЕС, ОППЧП, главен счетоводител, н-к отдел в дирекция „Изпълнение на проекти по Оперативна програма „Транспорт” (ОПТ) и КФ” и юрисконсулт. В шест от договорите липсва подпис на юрисконсулт, който се изисква с чл. 62, ал. 2 от ВПППВОП.⁶⁷

Предварителният финансов контрол се осъществява съгласно Инструкцията за предварителен финансов контрол, преди поемане на задължения и преди извършване на плащане на разходи в НАПИ. Утвърдени са контролни листове за документиране на извършения финансов контрол, приложение към Инструкцията. Контролът се осъществява от отдел „Финансов контрол” в дирекция „Оперативен контрол и управление на риска” (преобразуван в отдел „Предварителен и финансов контрол” в дирекция АРОК). Отделът трябва да упражнява предварителен финансов контрол на всички заявления и платежни нареждания, както и предварителен контрол на междинните и финалните финансови отчети по изпълнението на инфраструктурните проекти. Поради липса на финансови операции по проектите по ОПРР, такъв контрол още не е прилаган на практика. При проверката на предварителния финансов контрол преди поемане на задължение е установено, че преди сключване на договорите за възлагане на обществена поръчка за строителство, строителен надзор и публичност и визуализация е извършен контрол, като е следвана процедурата съгласно Инструкцията за предварителен финансов контрол преди поемане на задължения и преди извършване на плащане на разходи в НАПИ. Извършеният предварителен финансов контрол е документиран с контролен лист на финансовия контрольор. От проверените 16 процедури, приключили със сключването на договор с изпълнител, в 5 досиета липсва контролен лист на финансовия контрольор.

Администрирането и докладването на нередности в агенцията е регламентирано с „Инструкция за превенция, установяване, докладване и преустановяване на нередности и отстраняване на вредните последствия от тях при изпълнението на проекти и програми с финансиране от ЕС”, утвърдена със Заповед № РД-22-356 от 22.10.2008 г. на и.д. изпълнителния директор на НАПИ. Актуализиран вариант на инструкцията е приет на 13.04.2010 г. и утвърден от председателя на УС на АПИ. Съгласно инструкцията агенцията като бенефициент е отговорна за разкриването, отчитането, докладването и оказването на съдействие на компетентните органи за последващото разрешаване на всички регистрирани случаи на нередности при изпълнение на проекти и програми, финансирани със средства на ЕС. Спазването на инструкцията и указанията на директора на дирекция АРОК са задължителни за служителите на АПИ, членовете на екипите за управление на проекти по ОПРР (с които са сключени договори по ПМС № 194/2007 г.) и изпълнителите по договори за обществени поръчки. Това задължение се включва чрез стандартна клауза в договорите с изпълнителите на обществени поръчки и в договорите с външните членове на екипите за управление на проекти по ОПРР.

В АПИ е утвърдено, при мониторинг и наблюдение на проекти и договори за обществени поръчки, финансирани по ОПРР, задължително да се прилагат и указанията на УО на ОПРР за превенция, идентификация, докладване и преустановяване на нередности по проекти.

Функциите по администрирането и докладването на нередности се изпълняват от дирекция АРОК и по-специално от сектор „Анализ на риска и нередности” в отдел „Мониторинг и оценка на риска”. Той е отговорен за отчитането и докладването на случаите на нередности. При откриване на нередност служителите, които се занимават с предотвратяването и борбата с нередности следва да предприемат бързи действия. Когато служител на агенцията има съмнение или открие нередност, той трябва да докладва за това на началника на сектор „Анализ на риска и нередности” или на директора на АРОК, независимо от вида на нередността и причината. Осигурен е достъп до интернет-страницата на АПИ за подаване на сигнали за нередности в писмена форма.

Нередностите, които имат финансово въздействие се обхващат от корективните мерки за възстановяване на загубите.

Всички служители от дирекция ИПОПРРПТСЕС, както и всички служители от АПИ, участващи в екипите за управление на проекти по ОПРР, по които АПИ е бенефициент, са подписали декларации за запознаване с понятието „нередност”, съгласно Регламент на Съвета № 2988/95 (Евратом) за защита на финансовите интереси на ЕО и Регламент (ЕО) № 1083/2006 относно определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд, и понятието „измама”, съгласно член 1 от Конвенцията за защита на финансовите интереси на ЕО.

По един екземпляр от декларациите се съхраняват в досиетата на експертите в сектор „Анализ на риска и нередности” в дирекция АРОК и съответно в отдел „Човешки ресурси” в дирекция „Административно-информационно обслужване”.

Обучение на служителите от дирекция ИПОПРРПТСЕС относно линията на докладване на нередности по проекти, финансирани със средства на ЕС е проведено на 21.09.2010 г.

В АПИ сигналите, свързани с нередности и измами, се завеждат деловодно, включително и сигналите постъпили на интернет портала на агенцията. В Сектор „Анализ на риска и нередности” в дирекция АРОК от юни 2009 г. се води регистър на нередностите и регистър на сигнали, постъпили в АПИ във връзка с нередности и измами. Регистрите са съобразени с изискванията на ПМС № 285 от 2009 г. Водят се от „главен инспектор” в сектора, на когото това задължение е вменено с длъжностната характеристика. Регистърът за сигнали във връзка с нередности и измами се води поотделно за всяка оперативна програма. Регистърът по ОПРР се съхранява в електронен формат. След изтичане на всяко тримесечие той се отпечатва, подписва от служителя по нередности и се представя в Министерството на вътрешните работи. През одитирания период в АПИ не са регистрирани сигнали за нередности и измами за проектите, финансирани по ОПРР. ⁶⁸

Функциите и дейностите по администриране на нередности са нормативно осигурени с утвърдени вътрешни правила. Налични са декларации за запознаване с понятията „нередност” и „измама” на служителите, ангажирани с подготовка и управление на проекти по ОПРР. Заведен е регистър на нередностите. Създадени са условия за подаване на сигнали за нередности и измами чрез интернет страницата на АПИ.

ІІІ. Процедури за възлагане на обществени поръчки по проекти, финансирани по ОПРР
1. Възложител на обществените поръчки по чл. 7, т. 1 от ЗОП

Съгласно чл. 19, ал. 1 от Закона за пътищата, републиканските пътища се управляват от ФРПИ/НАПИ/АПИ. Управлението на пътищата включва възлагането на обществени поръчки съгласно чл. 19, ал. 2, т. 2 от ЗП. АПИ организира провеждането на обществените поръчки за проектиране, строителство, ремонт и поддържане на републиканските пътища съгласно чл. 21, ал. 3, т. 5 от ЗП.

Правото на НАПИ, като управляваща проекти по ОПРР, да сключва договори по реда на ЗОП е регламентирано с чл. 29 от Рамковото споразумение между НАПИ и УО на ОПРР.

През периода от 01.01.2007 г. до 09.09.2008 г. изпълнителният директор на ФРПИ взема решения за провеждане на процедури и възлага обществените поръчки за изграждане, ремонт и поддържане на републиканските пътища, съгласно чл. 9, ал. 3, т. 8 от ПСДОР на ФРПИ.

През периода от 09.09.2008 г. до 15.12.2009 г. обществените поръчки, свързани с дейността на агенцията се възлагат от изпълнителният директор на НАПИ, съгласно
чл. 12, ал. 3, т. 9 от ПСДОР на НАПИ. Със същия правилник (чл. 10, т. 4 и т. 5) са определени функциите на Надзорния съвет, свързани с обществените поръчки: утвърждава вътрешните правила за провеждане на процедури и осъществява контрол по възлагането и изпълнението на ОП.

От 15.12.2009 г. решенията за възлагане на обществени поръчки се вземат от УС на АПИ съгласно чл. 21в, т. 7 от ЗП. Председателят на УС сключва договорите за обществени поръчки за проектиране, строителство, ремонт и поддържане на републиканските пътища, както и за управление на проекти, научно-приложни изследвания и консултации, свързани с управлението на пътищата, след решение на УС, съгласно чл. 21г, т. 3 от ЗП. Тези функции на УС и на неговия председател са определени в ПСДОР на АПИ от 15.12.2009 г.

За периода от 01.01.2007 г. до 19.02.2009 г. в агенцията няма разработени и приети вътрешни правила, регламентиращи реда и организацията на възлагане на обществени поръчки. Прилагани са утвърдените: Вътрешни правила за работа на Изпълнителна агенция „Пътища”⁶⁹ и Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на ФРПИ и неговата администрация (ПСДОР на ФРПИ).

През периода от 19.02.2009 г. до 17.02.2010 г. са прилагани „Вътрешни правила за организацията за провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки в НАПИ и контрола по тяхното изпълнение”, приети с решение на НС на НАПИ от 13.02.2009 г., а след 18.02.2010 г. - приетите с решение на УС на АПИ от 17.02.2010 г. „Вътрешни правила за провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки в АПИ”⁷⁰. С правилата са регламентирани последователността на актовете и действията, сроковете за извършването им, отговорностите на длъжностните лица, изискванията към формата и съдържанието, реда за съставяне на документите, както и тяхното съгласуване, одобрение, утвърждаване или подписване при провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки.
3. Спазване на ЗОП при провеждане на процедурите за избор на изпълнители за строителство, строителен надзор и публичност за обекти, финансирани по ОПРР

3.1. През одитирания период са стартирали 29 процедури за възлагане на обществена поръчка по ЗОП за строителство, строителен надзор и публичност, и визуализация за 14 проекта, за които са сключени договори за безвъзмездна финансова помощ с УО на ОПРР на 08.10.2009 г.

Досиетата се съхраняват в дирекция ОППЧП. Длъжностните лица, отговорни за пълнотата и окомплектоването на досиетата на проведените процедури са определени със Заповед № РД-11-71/24.02.2010 г. на Председателя на УС на АПИ.

Извършена е изчерпателна документална проверка на досиетата на 21 процедури. Проверката за спазване на изискванията, условията и реда за възлагане на обществените поръчки, определени със ЗОП обхвана: изготвяне на тръжна документация и нейното съгласуване с УО на ОПРР; стойност на обществената поръчка без ДДС и избор за провеждане на процедура за възлагане на поръчката; решението и обявлението за откриване на процедурата; изпращане на информация за обществената поръчка до ”Държавен вестник„, до Европейската комисия и Агенцията за обществени поръчки (АОП); документацията за участие в процедурата (офертите); срок за подаване на офертите; назначаване на комисия за разглеждане, оценка и класиране на кандидатите; изготвяне на протоколи за работата на комисията и тяхното съгласуване с УО на ОПРР; решение за обявяване на класирането и определяне на изпълнител; сключване на договор за обществена поръчка и изпращане на информация за сключения договор в АОП.