- Осем процедури по ЗОП, проведени в АПИ през 2010 г., които по време на одита на Сметната палата се проверяват от дирекция „Вътрешен одит” в АПИ (шест процедури за строителство - Лотове 4, 5, 7, 12, 13 и 15 и две процедури за строителен надзор - Лот 7 и Лот 13).
- Организация на счетоводното отчитане за извършени плащания по проекти, за които е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ, тъй като към 30.06.2010 г. не са извършвани плащания.3
ІV. Критерии за оценка
При одита са приложени следните критерии за оценка:
1. Адекватност и ефективност на организационната структура, управленската система и процеса на вземане на решения във връзка с усвояването на средства по Схема за безвъзмездна финансова помощ BG161P001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища” от ОПРР.
2. Кадрово осигуряване на дейностите по подготовка и управление на проекти по Схема за безвъзмездна финансова помощ BG161P001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища” от ОПРР.
3. Информационна осигуреност в АПИ за целите на управлението, проследяването, докладването и контрола върху дейността по подготовка и управление на проекти по ОПРР.
4. Адекватност и ефективност на процедурите за контрол.
5. Съответствие със ЗОП и спазване на Рамковото споразумение с УО при провеждане на процедури за избор на изпълнител на строителство, строителен надзор и публичност.
6. Степен на изпълнение на Схемата за безвъзмездна финансова помощ BG161P001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища”.
Част трета
КОНСТАТАЦИИ
І. Административен капацитет на АПИ за подготовка и управление на проекти по Оперативна програма „Регионално развитие” 2007-2013 г.
1. Организационна структура, управленска система и процес на вземане на решения във връзка с усвояването на средства по ОПРР.
Фонд „Републиканска пътна инфраструктура”
1.1. От 01.01.2007 г. до 05.08.2008 г. управлението на републиканските пътища се осъществява от Фонд "Републиканска пътна инфраструктура" (ФРПИ), второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на финансите. Органи на ФРПИ са управителният съвет (УС) и изпълнителният директор. Управителният съвет се състои от петима членове, включително председател. Министърът на финансите по право е член и председател на управителния съвет. Членове на управителния съвет са министърът на транспорта, министърът на регионалното развитие и благоустройството, заместник-министър на транспорта, определен от министъра на транспорта, и изпълнителният директор на фонда. Изпълнителният директор се избира от управителния съвет след съгласуване с министър-председателя.
При извършената проверка за наличие и спазване на управленски решения, свързани с подготовка, управление и изпълнение на Средносрочната рамкова инвестиционна програма и 21 проекта към тях, внесени в УО на ОПРР през 2008 г. и през 2009 г., са прегледани представените документи от заседания на Управителния съвет (УС) на ФРПИ. Протоколите от 19 заседания на УС на ФРПИ, проведени през периода от 16.08.2006 г. до 23.06.2008 г. не съдържат обсъждане и/или взето решение, свързано с проекти по ОПРР.4
Национална агенция „Пътна инфраструктура”
Със Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗП (ДВ, бр. 69 от 05.08.2008 г.) ФРПИ е закрит и е създадена Национална агенция „Пътна инфраструктура” (НАПИ) към Министерския съвет. НАПИ е правоприемник на активите, пасивите, правата и задълженията на ФРПИ5 и е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. Органи на НАПИ са надзорният съвет (НС) и изпълнителният директор. Надзорният съвет е постоянно действащ орган и се състои от петима членове, които се одобряват и освобождават с решение на Министерския съвет по предложение на министър-председателя. Изпълнителният директор на агенцията и двама заместник-изпълнителни директори се назначават от министър-председателя.
Функциите на изпълнителния директор, свързани с усвояването на средства по ОПРР са определени с Правилника за структурата, дейността и организацията на работа (ПСДОР) на НАПИ. Той: сключва оперативни споразумения с УО на ОПРР за изпълнение на проекти, финансирани от ЕФРР; представя проектни предложения пред договарящия орган, сключва договори за получаване на безвъзмездна финансова помощ, сключва договорите за обществени поръчки и организира изпълнението и оперативния контрол на проекти, изпълнявани от агенцията и финансирани чрез ОПРР.6
Състоянието на предоставената при одита документация от 25 заседания на Надзорния съвет на НАПИ - неподредена, непълна и неописана (констатации в Раздел ІІ, т. 5.3. от настоящия доклад) - не позволява да се изготви оценка относно взетите от НС управленски решения, свързани с ОПРР, и тяхното изпълнение.
Агенция "Пътна инфраструктура"
Със ЗИД на ЗП (ДВ, бр. 75 от 18.09.2009 г.) НАПИ, към Министерския съвет, се преобразува в Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ), второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на регионалното развитие и благоустройството. Агенцията се ръководи от управителен съвет, който се състои от председател и двама членове. Договорите с председателя и членовете на управителния съвет се сключват, изменят и прекратяват от министъра на регионалното развитие и благоустройството.
Съгласно ПСДОР на АПИ, във връзка с дейността на агенцията по усвояване на средства по ОПРР, управителният съвет (УС) на АПИ взема решения за: сключване на оперативни споразумения с управляващия орган на ОПРР, договори за получаване на безвъзмездна финансова помощ, както и други договори и споразумения, необходими за дейността на агенцията; възлагане на обществени поръчки; представяне на проектни предложения пред съответните договарящи органи за сключване на договори за получаване на безвъзмездна финансова помощ; организиране на изпълнението и оперативния им контрол. Председателят на управителния съвет сключва споразуменията и договорите, и издава заповеди, след решенията на УС на АПИ. При проверката на управленски действия и издадени административни актове от Председателя на УС на АПИ и от оправомощени членове на УС на АПИ, се установи че те са основани на решения на УС, за които са налични протоколи.
1.2. Функционална схема на ОПРР в АПИ
Дирекция "Проектиране и нормативна уредба" във ФРПИ (преобразувана в дирекция „Инвестиционно проектиране, технически норми и правила”) е отговорно структурно звено за изготвянето на Средносрочна рамкова инвестиционна програма (СРИП-2008 г.) и подготовката на проектните фишове към нея, депозирани в УО на ОПРР през м. януари 2008 г. и изтеглени през м. октомври 2008 г. Съгласно ПСДОР на ФРПИ, през периода от 01.01.2007 г. до 09.09.2008 г., дирекция "Изпълнение на проекти със средства от Европейския съюз" организира и координира дейностите по подготовка, възлагане, управление, наблюдение, отчитане и въвеждане в експлоатация на пътни инфраструктурни обекти с характер на ново строителство, рехабилитация, реконструкция и основен ремонт, финансирани със средства от фондовете на Европейския съюз. Функциите по подготовката и внасянето в УО на ОПРР на СРИП-2008 г. и проектни фишове за обекти, съфинансирани от ЕФРР не са възложени на тази дирекция.
С приемането на ПСДОР на НАПИ от 09.09.2008 г. е създадена дирекция "Изпълнение на проекти по Оперативна програма "Регионално развитие" и Програма ФАР на Европейския съюз". Тя изпълнява функциите на главно и координиращо структурно звено в НАПИ по подготовката и изпълнението на Средносрочната рамкова инвестиционна програма (СРИП-2009 г.) и проектите, финансирани по ОПРР, внесени през м. януари 2009 г. в УО на ОПРР.
От 15.12.2009 г. до извършването на одита дирекция „Изпълнение на проекти по ОПРР и по програмите за териториално сътрудничество на Европейския съюз" (ИПОПРРПТСЕС) в АПИ организира, осъществява и координира дейностите по подготовка, възлагане, управление, наблюдение, отчитане и въвеждане в експлоатация на пътни инфраструктурни обекти с характер на ново строителство, рехабилитация, реконструкция и основен ремонт, финансирани със средства от фондовете на Европейския съюз. Дирекцията осигурява и гарантира съответствието на процедурите по изпълнение на проектите с нормативните изисквания съгласно националното законодателство и изискванията на програмите. Съгласно ПСДОР на НАПИ и на АПИ тя изготвя и съгласува с дирекция "Анализ на риска и оперативен контрол" (АРОК) периодични отчети за напредъка по изпълнението на проектите, подготвя необходимата информация за искане на средства от Управляващия орган (УО) на ОПРР, както и доклади за установени нередности и друга финансова, административна и техническа документация. В тримесечни доклади до УС на АПИ дирекцията отчита подготовката на проекта, техническото и финансовото му изпълнение, изпълнението на календарния график и на показателите за изпълнение на целите на проекта, и посочва проблемите и мерките за тяхното преодоляване.
Други дирекции, пряко ангажирани с дейностите по ОПРР са: дирекция "Вътрешен одит"; дирекция "Международна дейност, пресцентър и обществена информация", дирекция "Правна, отчуждаване и управление на собствеността"; дирекция "Бюджет, финанси и разплащания по проекти"; дирекция "Инвестиционно проектиране, технически норми и правила", дирекция "Обществени поръчки и публично-частно партньорство" и дирекция "Анализ на риска и оперативен контрол". Дейностите, които тези структурни звена изпълняват при кандидатстване и усвояване на средства по ОПРР, са описани в „Процедурен наръчник за управление и изпълнение на проекти по ОПРР 2007-2013 г. в АПИ” (Процедурен наръчник), утвърден след 30.06.2010 г. Координацията и взаимодействието с тях се осъществяват от дирекция ИПОПРРПТСЕС.
Одобрената от УО на ОПРР Средносрочна рамкова инвестиционна програма от 2009 г. съдържа Органограма на ОПРР. В нея са отразени функционалните връзки между звената, ангажирани с подготовка и изпълнение на проекти по ОПРР и органите за управление на НАПИ - надзорен съвет и изпълнителен директор. След преобразуване на НАПИ в АПИ, в съответствие с утвърдения ПСДОР на АПИ, е изготвена Функционална схема на ОПРР в АПИ, приложение към Процедурния наръчник.
В Органограмата на ОПРР към СРИП-2009 г. и във Функционалната схема на ОПРР към Процедурния наръчник не е включена дирекция „Инвестиционно проектиране, технически норми и правила”. Дирекцията е пряко ангажирана в подготовката на проектите и осигуряването на документална обоснованост на разходите, извършени при подготовка и актуализация на техническите проекти.7 След извършените промени в структурата на агенцията, съгласно изменения ПСДОР на АПИ по време на одита (от 30.12.2010 г.), при редакцията на Процедурния наръчник следва да се извърши поправка и на Функционалната схема на ОПРР в АПИ.
1.3. Управление на Средносрочната рамкова инвестиционна програма
Ръководителят на СРИП е член на УС на АПИ. Той носи пряка отговорност за изпълнението на СРИП и на проектите в рамките на ОПРР, съгласно сключеното Рамково споразумение между АПИ и УО, приложимото вътрешно и европейско законодателство и правилата на ОПРР.
Ръководител на СРИП, внесена в УО на ОПРР през м. януари 2009 г. е изпълнителният директор на НАПИ. Определените зам.-ръководител и координатор са съответно зам.-изпълнителен директор на НАПИ и директор на дирекция „Изпълнение на проекти по ОПРР и ФАР-ЕС”.
През одитирания период са извършени две смени на ръководството на СРИП. Със заповед8 на председателя на УС на АПИ от 26.11.2009 г. е назначен нов ръководител на СРИП. След кадрови промени, от 02.07.2010 той е заменен с новоназначен член на УС на АПИ, който е ръководител на СРИП и към момента на извършване на одита9. Промените на ръководителя и екипа за управление на СРИП са извършени с подписани Анекси към Рамковото споразумение между АПИ и УО на ОПРР.
Съгласно Рамковото споразумение по ОПРР, координатор на СРИП-2009 г. е директорът на дирекция „Изпълнение на проекти по ОПРР и ФАР-ЕС”. През 2009 г. длъжността директор е изпълнявана от трима служители. Двама от тях са напуснали съответно на 23.09.2009 г. и на 23.11.2009 г. От 26.11.2009 г. директорът на същата дирекция е назначен за заместник-ръководител на СРИП, съгласно заповед на председателя на УС на АПИ.10 Той, съвместно с началника на отдел „Управление на проекти по ОПРР”, носи персонална отговорност за изпълнението на Рамковата инвестиционна програма. В края на 2009 г. дирекцията е преименувана на „Изпълнение на проекти по ОПРР и програми за териториално сътрудничество на ЕС” (ИПОПРРПТСЕС).
Директорът на дирекция ИПОПРРПТСЕС не е получил документация, свързана с ОПРР, от предшествениците, заемали тази длъжност, тъй като те не са предали документацията, намираща се при тях с протокол и/или опис, при прекратяване на правоотношението с НАПИ/АПИ. Освен това на дирекцията не е предадена пълната документация, свързана със СРИП-2008 г. (вкл. указания, бележки и коментари на УО на ОПРР, доклади и становища) от дирекция „Инвестиционно проектиране, технически норми и правила”, която е отговорна за изготвянето на СРИП-2008 г. и подготовката на проектните фишове към нея. (Конкретни факти и обстоятелства, свързани с липсата на приемственост и състоянието на документацията са отразени в Раздел ІІ, т. 5.2. от настоящия доклад.)
Координаторите на СРИП от дирекция ИПОПРРПТСЕС координират процеса на техническото, административно и финансово управление на проектите, следят за изпълнение на физическите индикатори, в съответствие с напредъка по отделните проекти, съгласуват междинните и окончателните технически и финансови отчети на отделните проекти от програмата и осъществяват контакти с УО на ОПРР.
През одитирания период първоначално е определен един координатор по програмата, а впоследствие със заповеди на Председателя на УС на АПИ от 26.11.2009 г. са определени двама координатори.11 В края на одитирания период със заповеди са определени за координатори и други служители.12
С преобразуването на Национална агенция „Пътна инфраструктура” в агенция към министъра на регионалното развитие и благоустройството през 2009 г. е въведен едностепенен, колегиален орган на управление. С въведената система на управление, адекватна на институционалната подчиненост на агенцията, са създадени предпоставки за осъществяване на контролните функции на МРРБ, в системата на което е Управляващия орган на Оперативна програма „Регионално развитие”.
През одитирания период е оптимизирана структурата за управление на ОПРР в АПИ и е съобразена с функциите на агенцията като бенефициент по ОПРР. Създадени са предпоставки за добра организация и координация на дейностите по подготовка и изпълнение на проекти по ОПРР, възложени за управление на АПИ.
При наличието на текучество на служители с ръководни функции по ОПРР не е осигурена приемственост, поради пропуски и нарушения при предаване и съхраняване на документация.
2. Кадрово осигуряване на дейностите по подготовка и управление на проектите, финансирани по ОПРР
2.1. Създаване и промени на специализирано структурно звено
Специализирано структурно звено с функции по управление на проекти по ОПРР е създадено през м. ноември 2008 г., след като СРИП-2008 г. и 21 проекта към нея са депозирани в УО на ОПРР през м. януари 2008 г. Съгласно длъжностно разписание от 01.11.2008 г. в създадената дирекция „Изпълнение на проекти по ОПРР и Програма ФАР-ЕС” са утвърдени 20 щ. бр. ,включително и директор. Числеността на дирекцията не е променена до края на одитирания период.
В създадения отдел „ОПРР” са утвърдени от 01.11.2008 г. 11 щ. бр. От тях в началото на 2009 г. са заети 4 щ. бр. През периода от м. октомври 2008 г. до м. април
2009 г., агенцията изтегля от УО депозираната СРИП-2008 г. и 21 проекта към нея, организира изготвяне, внасяне в УО и преработване на нова СРИП-2009 г. и 15 проекта към нея. Тези дейности в агенцията не са кадрово осигурени, което е наложило възлагането им на външен изпълнител. До края на одитирания период числеността на отдела е намалена на 9 щ. бр. Назначени са 4 служители и към 30.06.2010 г. 8 длъжности са заети.
С подписването на 15 договора за безвъзмездна финансова помощ с УО, на 29.04.2010 г. общият брой на проектите по ОПРР е увеличен на 29 бр. Предприети са действия за кадрово осигуряване на дейностите по изпълнение на проектите от І и ІІ етап на СРИП-2009 г. и подготовка на проекти от ІІІ етап на СРИП-2009 г. След изменение на ПСДОР на АПИ (на 30.12.2010 г.), извън одитирания период, щатните бройки в дирекцията са увеличени от 20 на 30 щ. бр. За изпълнение на дейности, свързани с ОПРР, са създадени два отдела с обща численост 23 щ. бр. - отдел „Подготовка на проектни фишове и тръжни документации по ОПРР” и отдел „Нередности и финансова отчетност на проекти по ОПРР”. От тях към 15.01.2011 г. са заети 19 щ. бр.
Специализираното структурно звено в агенцията, с функции по управление на проекти по ОПРР, е създадено със закъснение, в края на втората година от програмния период на ОПРР 2007-2013 г. През 2009 г. не е кадрово осигурена дейността по подготовка на проекти към Средносрочната рамкова инвестиционна програма на агенцията. Числеността на дирекция ИПОПРРПТСЕС е увеличена и са предприети действия за подбор и назначаване на служители в нея след одитирания период.
2.2. Квалификация, професионален опит, обучение и атестиране
2.2.1. През одитирания период преобладаващата част от служителите в дирекция ИПОПРРПТСЕС са с образователна степен магистър, в професионална област пътно инженерство. Техният професионален опит съответства на изискванията за заемане на съответните длъжности, с изключение на двама служители, назначени без съответния изискуем трудов стаж за заеманите длъжности:
а) В длъжностна характеристика на „главен експерт”, длъжностно ниво Б5, е посочено изискване за трудов стаж по специалността минимум 2 години, което е в нарушение на изискването за минимален професионален опит за същата длъжност в Единия класификатор на длъжностите в администрацията - три години. Към датата на назначаване служителят е с придобит трудов стаж и професионален опит 2 години, 10 месеца и 2 дни.
б) С допълнително споразумение към трудов договор е преназначен служител от длъжност „младши експерт” на длъжност „старши експерт”, с придобит трудов стаж и професионален опит една година, с което е нарушено изискването по длъжностната характеристика за наличие на две години трудов стаж по специалността.13
Целите, конкретните задължения, отговорностите и взаимовръзките в рамките на дирекцията, отговаряща за изпълнението на ОПРР и извън нея са определени в длъжностни характеристики, утвърдени от ръководството.
При проверката на трудовите досиета и длъжностните характеристики на служителите в дирекция ИПОПРРПТСЕС е установено:
а) Длъжностните характеристики са изготвени, съгласно изискванията на утвърдената от Председателя на УС на АПИ „Инструкция за реда за разработване, утвърждаване и актуализиране на длъжностните характеристики в АПИ”, като са спазени изискванията на действащото законодателство.
б) Трудовите досиета съдържат длъжностни характеристики на служителите от периода, преди преобразуването на НАПИ в АПИ (преди м. декември 2009 г.).
в) В проверените 11 лични досиета на служителите от дирекцията не са приложени подписани длъжностни характеристики след преобразуването на НАПИ в АПИ. Те се съхраняват в две отделни папки: първата съдържа длъжностни характеристики с копия на подписите на Председателя на Управителния съвет, подписани от всеки един служител, втората папка съдържа длъжностни характеристики, подписани от Председателя на Управителния съвет, които не са подписани от отделните служители14;
г) Всички служители в дирекцията са подписали, че са запознати със съдържанието на съответната длъжностна характеристика на дата 20.05.2010 г., с което не е спазена т. 3 от Заповед № РД-11-83/26.02.2010 г. на Председателя на УС на АПИ15, в която е наредено в срок до 20.03.2010 г. служителите в АПИ да се запознаят с длъжностните характеристики срещу подпис, като екземпляр от същите се приложи в трудовото им досие.
Длъжностните характеристики на служителите са съобразени с функциите на дирекция ИПОПРРПТСЕС. Постигнато е ясно разпределение на функции и отговорности, адекватни на възложените дейности. Допуснато е неспазване на приложими вътрешни изисквания и актове. Установените пропуски и нарушения пораждат риск от назначаването на служители, чиито квалификации са неподходящи за заеманата длъжност, както и от нарушаване на принципа за конкурсното начало.
2.2.2. Обучението на служителите е осъществявано въз основа на разработени: Годишен план за приоритетно специализирано обучение на ИА ИСПА - ФРПИ за 2008 г., утвърден от изпълнителния директор ФРПИ; План за обучение във връзка с подобряването на системите за финансово управление и контрол на НАПИ за периода 03.11.2008 г. - 31.03.2009 г.; План за задължително и специализирано обучение на служителите в АПИ за 2010-2011 г., утвърден от Председателя на УС на АПИ. Плановете са изготвяни на база заявки от съответната дирекция. Проведеното обучение през 2009 г. съответства на предложенията в плановете за обучение към атестационните формуляри на служителите.
През м. януари 2008 г. е проведено обучение на 20 служители в НАПИ, като тематиката на обучението включва: общо запознаване с целта и задачите на ОПРР; критерии за допустимост при кандидатстване; подбор и оценка на проектите; управление на проектите; бюджет и финансово счетоводни дейности; наблюдение и мониторинг; технически и финансов отчет на резултатите от изпълнението.16
През м. юни 2009 г. е проведено съвместно обучение на служители от дирекция ИПОПРРПТСЕС в НАПИ и служители от Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие” в МРРБ, във връзка с финансирането на 14 лота, включени в СРИП-2009 г. и планирано стартиране на тръжните процедури. Тематиката на обучението е изпълнение на проектите по ОПРР, сформиране на екипи за управление на проектите, допустими разходи по проектите.17
В края на 2010 г., извън одитирания период, служителите от дирекция ИПОПРРПТСЕС са преминали обучение по проблеми, свързани с: изменение и допълнение на ЗОП; разработване на проекти по ОПРР и управление на изпълнението им; разработване на проекти за усвояването на средства от Европейският съюз.
Всички трудови досиета съдържат лични планове за обучение, в които са заявени потребностите от обучение и усъвършенствуване на компетентностите на всеки един служител на дирекцията, както и сроковете и мястото на обучение.
Обучението за повишаване на професионалната квалификация и преквалификация на служителите е осъществявано от Института по публична администрация, Школата по публични финанси при МФ и специализирани за обучение фирми.
През одитирания период е осъществявано обучение и повишаване на квалификацията на служителите, ангажирани с изпълнението на ОПРР, чрез провеждането на специализирани обучения, обучения на новопостъпили служители и служители, постъпили за първи път на отговорна длъжност, с цел укрепване на административния капацитет.
2.2.3. В АПИ е утвърдена Инструкция за условията и реда за атестиране на служителите в Агенция „Пътна инфраструктура”, влязла в сила от 01.04.2010 г. Атестирането се извършва въз основа на периодично оценяване на трудовото изпълнение, при което се отчитат: професионалната квалификация, като съвкупност от знания и умения, необходими за качествено изпълнение на задълженията; прослуженото време и трудовия стаж на служителите; изискванията към изпълнението на преките задължения, определени в длъжностната характеристика на заеманата длъжност.
Трудовите досиета на служителите от дирекция ИПОПРРПТСЕС съдържат формуляри за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжностите за период на оценяване от 01.10.2009 година до 30.11.2010 г. Всички формуляри са подписани от оценяващия ръководител, оценявания служител и контролиращия ръководител. От 12 служители в дирекцията към 30.06.2010 г., 4 са получили оценка 1 „изключително изпълнение” и 8 - оценка 2 „изпълнението е над изискванията”.
Сподели с приятели: |
