Доклад №0800002610 за извършен одит на Оперативна програма „Регионално развитие" 2007-2013 г., в частта на Приоритетна ос 2 „Регионална и местна достъпност"

В „Стратегия за развитие на ИТ в АПИ”, утвърдена през м. април 2010 г. се предвижда изграждането на единна информационна система, която да обединява различните информационни източници в АПИ с цел подпомагане на ръководството за вземане на навременни и адекватни решения.⁴¹

При липсата на единна информационна система в рамките на АПИ се водят отделни регистри и бази данни, и се ползват софтуерни продукти, обслужващи дейността на отделни дирекции. Работата в компютърна среда в АПИ е базирана на утвърдени правила и инструкции. Към провеждане на одита в Агенцията са в сила „Вътрешен правилник за работа на потребителите в НАПИ-ЦА и ОПУ-София; „Процедури за съхранение на данните, намиращи се на компютрите, използвани от служителите на НАПИ-ЦА”; „Вътрешни процедури за обучението по ИТ на потребителите в НАПИ-ЦА, използващи компютри, софтуер и локална мрежа”; „Вътрешни процедури за осигуряване на физическата защита на ИТС” и „Правила за системно администриране и защита на сървърите, компютрите и локалната мрежа”. Документите са утвърдени от изпълнителния директор на НАПИ през м. февруари 2009 г. Одобрени са и от заместник-министъра на транспорта във връзка с дейности по усвояване на средства по Кохезионния фонд. След утвърждаването им документите са били изпратени до всички ръководители на отдели в агенцията, за запознаване на служителите.
4.2. Регистър на договорите

Съгласно чл. 21 от ПСДОР на НАПИ дирекция „Правна, отчуждаване и управление на собствеността” води регистър на всички договори, по които страна е агенцията. Регистърът се води от 01.01.2009 г. в електронен формат - таблици тип EXCEL. Информацията е организирана в 15 полета. Тематично договорите са организирани по дирекции и областни пътни управления.

В регистъра се въвеждат всички договори, сключени след 01.01.2009 г., чиито оригинали са представени в отдел „Правно обслужване”. Включени са и договорите, които са били действащи към 01.01.2009 г., независимо от датата на сключване.

4.2.1. В регистъра не са вписани 29 договора за безвъзмездна финансова помощ - 14 от които са сключени с УО на ОПРР на 08.10.2009 г. и 15 договора, подписани на 29.04.2010 г.

4.2.2. В регистъра са вписани всички 42 договора (21 за строителство и 21 за консултантски услуги) за 21 проекта, с които ФРПИ е кандидатствал пред УО на ОПРР през януари 2008 г. След като НАПИ изтегля от УО всички проекти в края на 2008 г., всички договори са прекратени. За 9 от договорите в регистъра не е отразена информация за прекратяването им.

4.2.3. В регистъра са отразени сключените договори с изпълнители за строителство и за консултантски услуги за 14 проекта от І етап на ОПРР с изключение на два договора: за консултантска услуга за обект Лот 4 „Рехабилитация на път ІІІ-216 (п.к. с път ІІ- 21) -

4.2.4. В регистъра не са вписани гражданските договори, по които страна е АПИ⁴².

4.2.5. По време на одита в АПИ са предприети действия за коригиране пропуските при водене на Регистъра на договорите. С писмо № 94-00-102 от 12.01.2011 г., директорът на дирекция „Правна, отчуждаване и управление на собствеността” е изискал от всички дирекции да представят в отдел „Правно обслужване” оригиналите на всички непредставени до този момент договори, включително и всички граждански договори⁴³ .
4.3. Регистър на обществените поръчки

Съгласно действуващите Правилници за структурата, дейността и организацията на работа на агенцията, и Вътрешните правила за провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки в АПИ, е регламентирано, дирекция „Обществени поръчки” (впоследствие „Обществени поръчки и публично-частно партньорство”(ОППЧП) да води регистър за проведените процедури за възлагане на обществени поръчки.⁴⁴ През 2007 г. и 2008 г. регистърът не е воден, с което са нарушени изискванията на съответните правилници.

В изпълнение на дадени препоръки от органите на Сметна палата и на приетите Вътрешни правила, през 2009 г. регистърът е създаден и са въведени данни за проведените процедури за възложени обществени поръчки през 2007 г. Регистърът се води в отдел „Планиране, анализ и регистър на ОП” в дирекция ОППЧП във вид на електронна таблица тип EXCEL. Длъжностните лица, които отговарят за актуалността на регистъра на обществените поръчки са определени със Заповед № РД-11-71/24.02.2010 г. на председателя на УС на АПИ. При извършената проверка на регистъра относно проведените процедури за обекти, финансирани по ОПРР е установено:

1. 
   От възложените през 2007 г. 42 обществени поръчки за избор на изпълнител за строителство и за строителен надзор по 21 проекта към Средносрочната рамкова инвестиционна програма от 2008 г. (впоследствие изтеглена) в регистъра са вписани 38 обществени поръчки. Не са вписани:
   

- проведената през 2007 г. „Открита процедура по ЗОП за избор на изпълнител за строителство на обект : Път ІІІ-7005 с. Тъкач - с. Изгрев - с. Тодор Икономово от км 0+000 до км 16+646, Път ІІІ-7003 Пристое - Каолиново - Лятно - Долина - Златна нива - Царев брод /стар ІІІ-3206 Шумен - Пристое от км 4+988 до км 13+040 , Път ІІІ-7003 Пристое - Каолиново - Лятно - Долина - Златна нива - Царев брод /стар ІІІ-3206 Шумен - Пристое от км 20+122 до км 33+863” с идентификационен № в Регистъра на АОП 00044-2007-0100. Процедурата е приключила със сключване на Договор № Стр. 20/28.11.2007 г. на стойност 15 186 766 лв. (без ДДС).

- 2 обществени поръчки за строителен надзор, възложени по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП през 2007 г. за обекти, включени в СРИП - 2008 г.⁴⁵

2. 
   В регистъра са вписани всички проведени процедури за обществени поръчки по проектите от І етап на Средносрочната рамкова инвестиционна програма-2009 г., които са открити през одитирания период - 14 процедури за избор на изпълнител на строителство и 14 процедури за избор на изпълнител на строителен надзор (консултант). Вписана е и проведена процедура за избор на изпълнител за осъществяване на дейност „Публичност и визуализация” за обектите от І етап на СРИП.
   

В АПИ не е внедрен специализиран софтуер за управление на проектите, финансирани по ОПРР или софтуер за управление, оперативен контрол и мониторинг на договорите за строителство и строителен надзор на обектите, финансирани по ОПРР.

Изработването и внедряването на подобен софтуер е инициирано в края на 2008 г. във връзка с подготовката на нова СРИП-2009 г.⁴⁶ В План-графика⁴⁷ за дейностите по ОПРР (от м. декември 2008 г.) по т. 9 е предвидено софтуерът да се подготви до 15 март 2009 г. В доклад на зам.-изпълнителния директор на НАПИ (одобрен с резолюция на изпълнителния директор от 19.01.2009 г.) е предложено изготвянето на софтуера да се възложи на външен консултант.⁴⁸ Впоследствие, при актуализиране на План-графика за дейностите по ОПРР (към 21.05.2009 г.) е определен нов срок до 30.09.2009 г. за подготовка на необходимия софтуер за управление на проекти от І етап на ОПРР, и до 20.07.2010 г. - за проекти от ІІ етап на ОПРР.⁴⁹

До 30.06.2010 г. не е закупен и внедрен софтуер. През м. септември 2010 г. от дирекция „Административно-информационно обслужване” са организирани срещи с фирма, предлагаща специализиран програмен продукт за управление на проекти. След проведена демонстрационна среща и изискана оферта е получено ценово предложение. До момента на одита в АПИ не е закупен софтуер за управление на проекти.⁵⁰ По време на одита е направено проучване и е изготвено предложение до УС на АПИ за закупуване на софтуер за 5 работни места.

Функциите по организиране и осъществяване на контрол върху деловодната дейност, документооборота и архивирането в НАПИ се извършват от дирекция „Административно-информационно обслужване” (АИО). Предвидени са два вида съхранение на документацията - текущо съхранение и последващо архивиране.

До м. февруари 2009 г. входящите и изходящите документи в АПИ се завеждат на хартиен носител (картончета), след което е въведена автоматизирана деловодна система.

Относно деловодната дейност, документооборота и архивирането във връзка с подготовката, изпълнението и отчитането на проекти, в Част VІ на инструкцията за документооборота в НАПИ се уточнява, че документите във връзка с изпълнението на инфраструктурни проекти, които задължително подлежат на съхранение от НАПИ се определят със заповед на изпълнителния директор. Агенцията задължително съхранява в архив документите, свързани с финансирането на проекти и с договорите за обществени поръчки. Дирекцията, координираща изпълнението на проекта, отговаря за предаването на оригиналните документи в отдел „Деловодство и архив”, дирекция АИО, след приключване оперативната работа по проекта и приемането на окончателния отчет за изпълнението му. Дирекция „Анализ на риска и оперативен контрол” съхранява копия от документите текущо и след края на проекта до изтичането на гаранционните срокове. Дирекция „Бюджет, финанси и разплащания по проекти” отговаря за предаването на копия от документите в отдел „Деловодство и архив”, дирекция АИО.

По отношение на счетоводните документи се предвижда последните да се съхраняват съгласно сроковете, определени от Закона за счетоводството и съгласно чл. 90 от Регламент (ЕО) 1083/2006 от 11.07.2006 г. относно определяне на общи разпоредби за Европейския регионален фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999. Документите по извършените транзакции се предвижда да се съхраняват и да са на разположение на националните одитни органи и Европейската комисия най-малко три години след закриване на програмата. За последващо одитно проследяване се предвижда задължително архивиране на минимум следните счетоводни документи: Извлечения от сметки; Писма за одобрение на лимити; Искания за плащане; Формуляри за коригиране; Контролни документи, съдържащи принтирани данни от счетоводния софтуер.
5.2. При извършената проверка за спазване на указания, бележки, коментари и др., на УО на ОПРР, и проследяване на дейностите и процесите, свързани с усвояване на средства по схема за предоставяне на БФП BG161P001/2.1-01/2007 “Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища” е установено:

5.2.1. В деловодството на агенцията през одитирания период и до момента на одита не се запазва копие или оригинал на входящата кореспонденция и материалите, приложени към документите, каквото е изискването на чл. 52, ал. 1 и ал. 2 от Инструкцията за деловодната дейност, документооборота и архивирането в НАПИ, в сила от 19.06.2009 г. (ИДДДА). Движението на входящите писма се проследява до предаването им на дирекцията, за която са насочени с резолюция. Не се спазва въведеното правило с чл. 23, ал. 1 от ИДДДА, входящият документ да се връща в деловодството след изпълнението на задачата. За входящи документи, които не изискват отговор - няма разпоредба в ИДДДА. На практика оригиналите на входящите писма се съхраняват в съответната дирекция и се предават в учрежденския архив заедно с останалите й документи. Тази практика създава съществени проблеми при осигуряването на документи за проследяване на дейности и процеси. Налице са затруднения да се установи със задна дата кое длъжностно лице е работило с конкретен документ и кои лица са имали достъп до него. Тази е една от причините да се загубват документи или да се съхраняват в общи папки, без описи, което затруднява тяхното откриване.⁵²

5.2.2. Оригиналите на изходящите писма се съхраняват в класьори в деловодството. При извършеният изчерпателен преглед на кореспонденцията на дирекция ИПОПРРПТСЕС за 2009 г. се установи, че не са приложени към всички изходящи писма оригинали или копия на съответните входящи документи, съгласно чл. 23, ал. 1 от ИДДДА. Не са приложени и материалите към изходящите придружителни писма - изискване на чл. 52, ал. 2 от ИДДДА.

5.2.3. С Глава VІ от ИДДДА е регламентиран редът за движение и задължително съхраняване на документи, свързани с финансиране на оперативни и рамкови споразумения, инфраструктурни проекти и средносрочни инвестиционни програми. Установи се неспазване на чл. 37 от ИДДДА относно регистриране в деловодната система на документите, представляващи вътрешна кореспонденция (доклади, докладни записки и паметни бележки). Доклад, въз основа на който УС на АПИ е взел решение за възлагане на обществена поръчка - подготовка на тръжна документация за проектите от ІІ етап на ОПРР на стойност до 50 хил. лв. без ДДС - не е заведен в деловодната система и не е наличен оригинал в кореспонденцията на дирекция ИПОПРРПТСЕС, съхранявана в деловодството. Липсата на документи в отдел „Деловодство и архив” затруднява проследяването на дейности и процеси. Освен това нарушаването на реда за регистриране и съхраняване на документи, свързани с оперативни и рамкови споразумения повишава риска от тяхното погубване или унищожаване.⁵³

5.2.4. Съгласно чл. 41 от ИДДДА (в сила от м. ноември 2008 г. до м. юни 2009 г.), при прекратяване на правоотношението с НАПИ всеки служител е длъжен да предаде на прекия си ръководител намиращите се у него преписки и други документи, свързани с дейността на НАПИ. Съгласно чл. 48, ал. 4 от ИДДДА, от м. юни 2009 г. предаването се извършва с протокол. При назначаване на настоящия директор на дирекция ИПОПРРПТСЕС, същият не е получил по опис документация по ОПРР, останала от предшественика му.⁵⁴ През 2009 г. двама служители, заемали последователно длъжността директор на дирекция ИПОПРРПТСЕС преди настоящия директор, при прекратяване на правоотношението с НАПИ/АПИ (съответно на 23.09.2009 г. и на 23.11.2009 г.) не са предали документацията, намираща се при тях с протокол и/или опис. След освобождаването на длъжността директор на дирекция ИПОПРРПТСЕС на 23.09.2009 г. със заповед на Председателя на УС на АПИ от 23.10.2009 г. е назначена комисия за приемане на наличната документация в кабинета на напусналия служител. При проверката на съставения от комисията опис не се установиха документи (кореспонденция, доклади, становища, анализи и др.), имащи отношение с ОПРР.⁵⁵ В АПИ не е прилаган контрол върху предаване и съхраняване на досиета и друга документация от напускащи служители. Допуснато е нарушение на чл. 76 и чл. 77 от Закона за Националния архивен фонд⁵⁶ и на Вътрешните правила за документооборота.

5.2.5. В дирекция ИПОПРРПТСЕС не са налични досиетата на СРИП, и проектни фишове към нея, които АПИ е внесла в УО на ОПРР през януари 2008 г. На дирекцията не е предадена пълната документация, свързана със СРИП-2008 г. (вкл. бележки и коментари на УО на ОПРР, доклади и становища) от дирекция „Инвестиционно проектиране, технически норми и правила”, която е организирала изготвянето на СРИП-2008 г. и подготовката на проектните фишове към нея. По време на одита, с протокол от

5.2.6. В дирекция ИПОПРРПТСЕС не са налични на хартиен носител и не се разпечатват от интернет-страницата на УО на ОПРР всички версии на Изисквания към бенефициенти и пакети документи към тях с дати на публикуване и влизане в сила. Не са налични в дирекция ИПОПРРПТСЕС пълен пакет с документи за кандидатстване, включително Изисквания към бенефициенти, изпратени на електронен носител от МРРБ на 09.11.2007 г. Същите не са налични в архив на сайта на УО, което препятства проследяването за спазване на същите изисквания.⁵⁸

5.3. При извършената проверка за наличие и спазване на управленски решения, свързани с подготовка, управление и изпълнение на Средносрочните рамкови инвестиционни програми и проектите към тях, внесени в УО на ОПРР през 2008 г. и през 2009 г. са прегледани представените документи (в пет класьора) от заседания на Управителния съвет (УС) на ФРПИ и на Надзорния съвет на НАПИ. Установено е:

5.3.1. Налични са 19 бр. протоколи от заседания на УС на ФРПИ. Документите не са подредени хронологично и архивирани - липсват описи на съдържащите се документи. Не са създадени досиета за всяко заседание на управляващия орган, които да съдържат дневен ред, протокол от заседанието и всички внесени и разгледани материали.

5.3.2. В три класьора, без определен порядък са събрани част от материалите, свързани с 25 заседания на НС на НАПИ. Документацията е непълна. Липсват материали, по които са взети решения, видно от протоколите.

На заседание на НС на НАПИ (Протокол № 6 от 18.12.2008 г.) по т. 7 от дневния ред, изпълнителният директор е внесъл писмена информация за подготовката на проектите по ОПРР. В края на текста е посочено, че към същия е приложен план-график с конкретни дейности и срокове, които трябва да се извършат във връзка с кандидатстване на НАПИ за финансиране по ОПРР. План-графикът липсва в материалите от заседанието. Няма запис и на приложената дискета.

С Протокол № 9 от 23.01.2009 г., по т. 1, Надзорният съвет на НАПИ е приел списък на проекти (приложение № 1), с които НАПИ да кандидатства за финансова помощ по ОПРР. Решението по т. 2 от същия протокол е свързано със списък на проекти, който е Приложение № 2. Посочените списъци с проекти не са приложени към протокола и не се намериха при проверката на материалите към заседанията.

В Протокол № 16 от 31.03.2009 г. от заседание на Надзорния съвет на НАПИ по т. 8 е взето решение:

“а) В съответствие с бележките и препоръките на УО на ОПРР по внесената от НАПИ рамкова инвестиционна програма, да се разработи и внесе за утвърждаване в Надзорния съвет предложение за намаляване броя на проектите от 3-ти етап на Рамковата програма и финансова корекция до размера на утвърдения бюджет по Приоритетна ос 2 от ОПРР от 501 млн. лв. Срок за внасяне 06.04.2009 г.” В материалите към заседанието липсват цитираните бележки и препоръки на УО на ОПРР. Не е протоколирано обсъждането им. Същите не са намерени в кореспонденция на дирекция ИПОПРРПТСЕС за 2009 г., намиращата се в отдел „Деловодство и архив”, проверена изчерпателно.⁵⁹