Доклад №0800002610 за извършен одит на Оперативна програма „Регионално развитие" 2007-2013 г., в частта на Приоритетна ос 2 „Регионална и местна достъпност"

Преди официалното стартиране на ОПРР, през 2007 г. във ФРПИ са проведени процедури и са сключени договори за избор на изпълнител за строителна дейност и за консултантски услуги с обявено финансиране на проектите „със средства по ОПРР”. През периода от 24.10.2007 г. до 04.02.2008 г. са сключени 42 договора с обща стойност 317 130 224 лв. с ДДС.

Процедурите са открити и проведени преди сключването на Оперативно споразумение между ФРПИ и УО. Поради това, че към датите на сключване на договорите не е одобрена СРИП на ФРПИ и не са подписани договори за БФП с УО на ОПРР, в договорите с изпълнителите е включена клауза (чл. 50): „Договорът влиза в сила и поражда правно действие при утвърждаване и осигуряване на финансирането на обекта от УО на ОПРР - МРРБ.”
2.2. Установени нарушения от вътрешни одити при провеждане на процедурите

На заседание на НС на НАПИ на 26.09.2008 г. са обсъдени резултатите от извършените през 2008 г. вътрешни одити във ФРПИ/НАПИ. Обобщените констатации по 13 одитни ангажимента са: пропуски и неточности в Методиката за оценка на предложенията, създаващи възможност за проявяване на субективизъм от страна на комисиите; неправилно задаване на критерии и показатели; пропуски в работата на оценителните комисии; недостатъци при предоставяне на изискуемите документи от кандидати в нарушение на ЗОП (същите не са актуални към датата на сключване на договорите); кратък срок на гаранциите за изпълнение, непокриващ периода на строителство; закъснения при освобождаване на гаранциите; нарушения при осчетоводяване; необявяване публично на обществени поръчки. Директорът на дирекция „Вътрешен одит” е докладвал, че заключенията от проведените одити на процедури за седем проекта по ОПРР се покриват напълно с посочените нарушения. Направен е извод, че нередностите са валидни за всички проведени процедури за проектите по ОПРР.⁹⁵

Финансирането на обектите със средства по ОПРР не е осигурено чрез сключване на договори за безвъзмездна финансова помощ. След оттегляне на проектите от УО в агенцията са предприети следните действия:

2.3.1. На 7 октомври 2008 г. е изпратено писмено уведомление до избраните през 2007 г. изпълнители за прекратяване на сключените договори, което е некоректно от правна гледна точка и би могло да предизвика блокиране на проектите за дълъг период от време. По тези причини писмото е оттеглено с писмо от 27 октомври 2008 г. На
31.10.2008 г. НАПИ изпраща ново писмо за прекратяване на договорите с избраните изпълнители за СМР, като се позовава на чл. 50 от договорите. НАПИ уведомява фирмите, с които има сключени договори за строителство и строителен надзор, че същите, съгласно чл. 50 от договорите, не са влезли в сила и не пораждат правно действие и последици. С писма от 10.11.2008 г. са прекратени договорите с всички фирми изпълнители на строителния надзор. С писма от 13.11.2008 г. НАПИ е поканила фирмите да получат предоставените банкови гаранции и да им бъдат възстановени финансовите разходи за закупуване на тръжната документация. Девет от фирмите са възразили и заявили намеренията си да търсят правата си по съдебен ред. Една от фирмите предявява претенции за обезщетение от 20 % от стойността на СМР, чийто размер е 33 023 857,67 лв., позовавайки се на чл. 39 от договора.

2.3.2. В началото на 2010 г. стартира процедура за прекратяване на сключените договори. Извършен е анализ и са дефинирани съществени разлики в предмета и цената между сключените договори със спечелилите обществени поръчки участници през 2007 г. и договорите за финансиране на проектите, сключени между УО на ОПРР и АПИ на 08.10.2009 г. Въз основа на констатираните от одитни органи нарушения на проведените през 2007 г. процедури е оценен като висок рискът от налагане на финансова корекция до 100 % от стойността на конкретния договор, при констатирани нередности от страна на УО или Европейската комисия, което би довело до загуба на средства в значителен размер по ОПРР.⁹⁶

Преговорите с фирмите са приключили през м. февруари 2010 г. с подписването на споразумения между АПИ и фирмите-изпълнители по договорите. Съгласно споразуменията договорите се прекратяват и страните заявяват, че нямат претенции една към друга, включително за възлагане на строителни работи, за плащане на суми, за обезщетения за претърпени вреди и пропуснати ползи.⁹⁷
3. Подготовка и внасяне в УО на ОПРР на Средносрочна рамкова инвестиционна програма-2008 и проектни фишове
3.1. Изготвяне на СРИП-2008 г. и проектни фишове към нея

Рамковата инвестиционна програма е средносрочен документ, разработен за финансовата рамка 2007-2013 г.

През 2007 г. са изготвени от външни изпълнители две Средносрочни рамкови инвестиционни програми и проектни фишове към тях.

Преди официалното обявяване на схемата за безвъзмездна финансова помощ BG161PO001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища” през 2007 г. от външен изпълнител са подготвени Рамкова инвестиционна програма и проектни фишове. За целта е сключен договор на 06.07.2007 г., по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП на стойност 29 628 лв. с ДДС. Цената по договора е изплатена от бюджета на ФРПИ с бюджетно платежно нареждане от 03.09.2007 г. Съгласно договора, на изпълнителя са предоставени формуляри за ОПРР, одобрени от УО на ОПРР, техническо задание и списък на обектите, които ще бъдат предложени за финансиране. Списъкът с обектите е одобрен от изпълнителният директор на ФРПИ, което е упоменато в договора.⁹⁸ Списъкът на обектите не е обсъждан и не е приет на заседание на УС на ФРПИ.⁹⁹ Изготвената Рамковата инвестиционна програма и проектните фишове към нея не са внесени в УО на ОПРР.

На 12.12.2007 г., по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП, изпълнителният директор на ФРПИ е сключил друг договор за изготвяне на СРИП и проектни фишове, с които ФРПИ да кандидатства за финансиране по ОПРР - Договор за обществена поръчка
№ ДР-219/20.12.2007 г. Стойността на услугата е 29 900 лв., изплатени на изпълнителя на 01.02.2008 г.¹⁰⁰

Рамковата инвестиционна програма и проектните фишове от м. юли 2007 г. не са получили реализация. Заплатено е изготвянето на друг вариант на програмата. При подготовката на проекти по ОПРР през 2007 г. бюджетните средства са разходвани неикономично.
3.2. Обявяване на схемата

На 01.11.2007 г. официално е публикувана Схема за финансиране BG161PO 001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища” по Приоритетна ос 2 от ОПРР, Операция 2.1. „Регионална и местна пътна инфраструктура”. Обявен е бюджет по схемата в размер на 501 091 393 лв. (съфинансиране от ЕФРР - 425 927 684 лв. и национално финансиране 75 163 709 лв.). Посочен е конкретен бенефициент - Фонд „Републиканска пътна инфраструктура”. Видът на процедурата, съгласно чл. 6, ал. 1, и чл. 9, ал. 1 от ПМС 121/2007 г., е процедура на директно предоставяне. Във ФРПИ са изпратени официално покани от МРРБ за представяне на проектни предложения за финансиране по схемата.¹⁰¹

На 16 януари 2008 г. Фонд ”Републиканска пътна инфраструктура” депозира в УО на ОПРР Средносрочна рамкова инвестиционна програма (СРИП) и 21 проектни предложения към нея. С тях ФРПИ кандидатства за финансиране на рехабилитацията и реконструкцията на 40 пътни отсечки, групирани в 21 лота. Общата стойност на предложената СРИП е 701 млн. лв. и превишава обявения финансов ресурс по схемата с 200 млн. лв. СРИП има за цел реконструкция и рехабилитация общо на 73 пътни отсечки с дължина 972,8 км второкласни и третокласни пътища, изпълнени на два етапа съответно 502,974 км. и 469,785 км. Общата стойност на проектите от първия етап е 328 129 675 лв. Тъй като на одитния екип не е предоставен СРИП с тези параметри, данните са взети от писмо на заместник-министър и ръководител на УО на ОПРР до изпълнителния директор,¹⁰² и от доклад до изпълнителния директор на НАПИ от началник отдел в дирекция „Изпълнение на проекти по ОПРР и програма ФАР на ЕС” (с дата 17.09.2008 г., неподписан).¹⁰³ Предоставен е втори вариант на СРИП, подписан от изпълнителния директор на 14.02.2008 г. със същите параметри.¹⁰⁴ Не са налични в АПИ изпратени от УО на ОПРР бележки и изискани пояснения по внесената СРИП.¹⁰⁵ ФРПИ предприема преработване на СРИП и повторно изпращане в УО на ОПРР на

С писмо до заместник-министъра на финансите, през януари 2008 г. Главна дирекция „Регионална политика” на Европейската комисия е препоръчала да не се подписват никакви нови договори с ФРПИ като конкретен бенефициент за „Подкрепа за реконструкция и рехабилитация на второкласни и третокласни пътища”.¹⁰⁷ Писмото е получено във ФРПИ по неофициален път, не е заведено в деловодната система и няма данни кога е предоставено от МФ.

Във връзка с издадения на 16.06.2008 г. окончателен доклад за проверка за наличието на конфликт на интереси по програма ИСПА и по програма ФАР към ФРПИ, независими доклади за изразяване на сигурност, одиторски доклад за съответствие на прилаганите във ФРПИ процедури и изразените в тях отрицателни констатации и изводи, Националният ръководител - зам.-министър на финансите е спрял временно плащанията по всички действащи проекти, управлявани от МРРБ, по които ФРПИ е бенефициент. Управителният съвет на ФРПИ е уведомен за това решение от заместник министър председателя през м. юни 2008 г.¹⁰⁸

В доклад, внесен на заседание на Надзорния съвет на НАПИ през м. декември

Не са установени в АПИ документи с решения или действия на УО на ОПРР за периода от м. февруари до м. август 2008 г., свързани с внесените за одобрение проекти. Не са представени данни за официално уведомление на ФРПИ/НАПИ от УО на ОПРР за предприета процедура за назначаване на оценителна комисия и за резултатите от нейната дейност. Не са налични документи от същия период (кореспонденция с УО на ОПРР, протоколи от работни срещи и др.) за изразена позиция, становище и/или решение на УО, свързано с внесените за одобрение проекти и тяхното финансиране по ОПРР. Настоящата констатация се потвърждава от информация от дирекция „Изпълнение на проекти по програма ОПРР и програма ФАР на ЕС”, представена на председателя на НС на 13.11.2008 г.¹¹⁰ Едва в края на 2008 г. с писмо изх. № 70-00-229/01.12.2008 г. УО на ОПРР информира НАПИ, че са преминали два от етапите на оценка на внесените проекти - оценка на административното съответствие и оценка на допустимостта. Към финалния етап на оценка на качеството на проектите не е процедирано от УО на ОПРР поради изказана твърда позиция от страна на Европейската комисия двете оперативни програми „Транспорт” и „Регионално развитие” да се въздържат от сключване на договори с ФРПИ до изясняване на случаи на корупция, конфликт на интереси и злоупотреби.¹¹¹

На 2 септември 2008 г. в Министерския съвет е проведена работна среща на ръководния състав на НАПИ с министрите на транспорта и регионалното развитие и представители на МФ.¹¹² Съгласно протокола от проведената среща, в срок до

На 30.09.2008 г. с писмо до УО на ОПРР, подписано от изпълнителния директор на НАПИ, официално са оттеглени депозираните Средносрочна рамкова инвестиционна програма и 21 проектни фиша.¹¹⁴ Решението за оттегляне на документите за кандидатстване е мотивирано на база на одитен доклад от извършен вътрешен одит „Проверка и оценка на проведените процедури по ЗОП за строителство по ОПРР за област Шумен, област Разград, област Варна, област Силистра и област Ямбол”.¹¹⁵ При извършената проверка на управленските решения на Надзорния съвет (НС) на НАПИ, свързани с проекти по ОПРР, от предоставените протоколи и материали от заседания не е установено обсъждане на възможност или взето решение за оттегляне на СРИП и проектите към нея.

Във връзка с промените в Закона за пътищата и преобразуването на ФРПИ в НАПИ през август 2008 г., на 17.10.2008г. УО на ОПРР публикува изменение на пакета документи за кандидатстване, отнасящи се за конкретния бенефициент НАПИ. Определени са нови срокове за депозиране на документи от НАПИ в УО - 30 януари

На 02.12.2008 г. е сключено Оперативно споразумение (Споразумението) за определяне на правата, задълженията и отговорностите на МРРБ и НАПИ в процеса на подготовка и изпълнение на проекти, съфинансирани от ОПРР 2007-2013 г. То влиза в сила от датата на подписването и му и остава в сила до окончателното приключване на ОПРР 2007-2013 г. Споразумението има за цел да определи принципите, задълженията и отговорностите на МРРБ и НАПИ по отношение на цялостния процес на реализация на проекти по операция 2.1 „Регионална и местна пътна инфраструктура” на ОПРР 2007-

В края на 2008 г., за усвояване на предвидените средства по ОПРР, НАПИ започва подготовка за кандидатстване отново.

а) Изготвен е секторен анализ за състоянието на пътищата с цел осигуряване на необходимата статистическа, техническа и социално-икономическа информация за наличните нужди и ограничения в сектора транспорт по отношение на пътищата втори и трети клас. Първоначалният вариант на секторен анализ е изготвен през 2006 г. При подготовката на СРИП-2009 г. е възложено на Централната лаборатория по пътища и мостове и през м. декември 2008 г. е изработен и представен в НАПИ цифров модел на карта с нанесени пътни участъци, финансирани по различни програми, реализирани и в процес на изпълнение в рамките на последните пет години.¹¹⁷

б) Извършена е оценка на потребностите на базата на групиране на пътните отсечки по следните критерии: регионална значимост, състояние на пътните настилки и степен на проектна готовност. Изготвянето на СРИП-2009 г. е базирано на извършено актуализиране на класификацията на второкласните и третокласните пътища по отношение на тяхното състояние, чрез „Методика за измерване и оценка на повредите по пътните настилки”. Общата дължина на второкласните и третокласните пътища към 01.01.2008 г. е 15 478 км. Състоянието на 66,3 % от тях (10 258 км) е дефинирано като средно и лошо (с повреди по настилките над 10 %). Състоянието на 36,2 % (5 610 км) е лошо (с повреди на настилките над 30 %).

в) През м. ноември 2008 г. е назначена работна група за проверка и преработване на тръжна документация за провеждане на процедурите за строителство и изготвяне на нова методика и нов типов договор.¹¹⁸

г) Във връзка с възстановяването на финансирането по проекти по ОПРР, обвързано със състоянието на управлението и контрола в агенцията като цяло, е актуализиран плана за действие на НАПИ за укрепване на СФУК. В тази насока с инструкции са утвърдени и въведени правила и процедури. Периодично е извършван преглед на постигнатото и статуса на изпълнение на плана за действие е внасян за разглеждане в НС на НАПИ.

д) Предприети са действия за избор на обекти за рехабилитация и реконструкция, с които НАПИ ще кандидатства за финансиране по ОПРР. През м. декември 2008 г. със заповед на изпълнителния директор¹¹⁹ е назначена работна група, която е извършила проверка на техническите проекти за обекти по списък. Съобразно годността на проектите и необходимостта от корекции в Обобщените количествени сметки, в графичната и текстова част, обектите са разделени на две групи. Предложението на комисията за групиране на обектите е приложено към доклада на комисията от 15.01.2009 г., утвърден с резолюция на изпълнителния директор.

е) Въз основа на оценките на работната група са изготвени списъци на обекти за изпълнение на СРИП на три етапа. Общата дължина на пътните отсечки е 1 767,648 км на очаквана обща строителна стойност 1 106 858 лв. (без ДДС). Стойността на СРИП превишава повече от два пъти максималния размер на средствата за безвъзмездна финансова помощ (501 млн. лв. с ДДС). Списъците с обектите са внесени на заседание на НС на НАПИ на 23 януари 2009 г.¹²⁰ С решение по т. 1 от дневния ред НС е приел „списък на проектите от І етап, с които НАПИ да кандидатства за финансова помощ от ОПРР” в обявения срок до 30 януари 2009 г. На 28 януари, с решение по т. 3 от дневния ред НС е възложил на изпълнителния директор да изготви Рамковата програма по ОПРР в два варианта - основен и допълнителен, които да представи за разглеждане в НС.¹²¹ След това заседание Рамковата програма не е разглеждана и одобрявана от НС преди внасянето й в УО на ОПРР.
7.2. Подготовка на документите за кандидатстване

Съгласно чл. 27, т. 1 от ПСДОР на НАПИ, отговорно структурно звено за разработването на проектни предложения в съответствие с изискванията на договарящия орган по ОПРР е дирекция ИПОПРРПТСЕС. В началото на 2009 г. тази дейност не е кадрово осигурена. Дирекцията е създадена с ПСДОР на НАПИ от 09.09.2008 г. До края на 2008 г. не са назначени и подготвени предвиденият брой служители. Към 01.01.2009 г. от 11 щатни бройки в отдел „ОПРР” са заети 4 щ. бр.

Подготовката на СРИП и проектни фишове за обектите от І етап, финансирани по ОПРР, е извършено от консултантска фирма по реда на чл. 2, ал. 2, т. 2 от НВМОП. С възлагателно писмо изх. № 53-00-62/13.01.2009 г. е възложено оказване на методическа помощ по разработване на пакет за кандидатстване по ОПРР със срок за изпълнение 10 дни и стойност на услугата 14 500 лв. без ДДС, изплатени от бюджета на НАПИ.¹²²

В процеса на подготовката на проектните фишове е изготвена и комплектована задължителната, съгласно изискванията за кандидатстване, документация за всеки проект:

• 
  Технически проект съгласно Закона за устройството на територията (ЗУТ), Наредба № 4 за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти и Норми за проектиране на пътища, придружен от подробна количествено-стойностна сметка по видове СМР;
  
• 
  Оценка на съответствието на инвестиционния проект със съществените изисквания към строежите съгласно чл. 142 от ЗУТ;
  
• 
  Разрешение за строеж съгласно чл. 148-156 от ЗУТ.
  
• 
  Писмено становище от РИОСВ, че инвестиционното предложение не е предмет на процедура по ОВОС по реда на Закона за опазване на околната среда;
  
• 
  Предварителна Количествено-стойностна сметка, въз основа на ориентировъчни цени в пътното строителство на Българска браншова камара „Пътища”.
  

Конкретният бенефициент НАПИ депозира в УО Средносрочна рамкова инвестиционна програма на 30 януари 2009 г.¹²³ в срока, утвърден от УО на ОПРР.

Специфичната цел на СРИП-2009 г. е извършването на рехабилитация и реконструкция на 1 308,4 км. второкласни и третокласни републикански пътища. Този показател превишава индикатора за продукт по Операция 2.1 „Регионална и местна пътна инфраструктура”, по която освен НАПИ са бенефициенти и 86 общини, съгласно т. 5.2. от ОПРР (Приложение 3 от програмния документ на ОПРР 2007-2013 г.).¹²⁴

Предложеният за одобрение финансов план на СРИП-2009 г. (т. 2.9) е на стойност 1 047 226 686 лв. и превишава над два пъти обявеният финансов ресурс (501 091 393 лв.) по схема BG161PO001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища”, по която НАПИ е конкретен бенефициент. Финансовият план на СРИП значително превишава и общия бюджет по Операция 2.1. „Регионална и местна пътна инфраструктура (626 364 243 лв.), по която са потенциални бенефициенти и 86 общини. Превишен е и бюджета на цялата Приоритетна ос 2 „Регионална и местна достъпност” от ОПРР (782 955 302 лв.). Освен това, предложеният финансов план не е подкрепен с данни за бюджетите на проектите, предвидени за изпълнение през ІІ и ІІІ етап на СРИП. За същите обекти в Приложение

Внесената през м. януари 2009 г. СРИП и проектни фишове са проверени от оценителна комисия на УО на ОПРР. С писмо изх. № 001/2.1-01/01-001 от 27.03.2009 г. от председателя на комисията, в НАПИ са получени бележки и коментари по установени пропуски и несъответствия. Във връзка с това, с решение по т. 8 от дневния ред на заседание на НС от 31.03.2009 г. е възложено на заместник-изпълнителния директор да се разработи и внесе за утвърждаване в НС предложение за намаляване броя на проектите от трети етап на СРИП и финансова корекция до размера на Приоритетна ос 2 от ОПРР.¹²⁶ Изготвената коригирана СРИП не е разгледана и утвърдена на заседание на НС. При прегледа на протоколите от заседанията на НС е установено, че до 20.07.2009 г. НС не е обсъждал въпроси и не е вземал решения, свързани със СРИП и проектите по ОПРР.

На 10.04.2009 г. в УО на ОПРР е внесена коригирана СРИП, включваща два етапа на изпълнение за рехабилитация/реконструкция на републикански пътища с обща дължина 659,9 км. на стойност 500 967 937,30 лв. СРИП-2009 г. включва 15 проекта (пътни отсечки, групирани в 15 лота) от І етап и индикативни списъци на проекти от ІІ етап и ІІІ етап. Представени са и коригирани бюджети на 15 проектни фиша от първи етап на СРИП, остойностени количествени сметки, обобщени количествени сметки и автобиографии на ръководителите на проектите. Коригиран е списъкът на проектите от втори етап на СРИП. В допълнение е представен резервен списък с обекти в случай, че някои от обектите отпаднат или при частична корекция на бюджетите на обектите. След извършена оценка на административното съответствие от оценителната комисия, в края на м. април 2009 г. са отстранени други пропуски в документацията.¹²⁷
Характеристика на СРИП-2009 г.

Общата цел на СРИП кореспондира със специфичната цел на Операция 2.1. от ОПРР - чрез подобряване на регионални и местни пътища да допринесе за подобряване качеството на живот и работната среда.

Изпълнението на СРИП е насочено към постигане на специфичната цел на схемата за предоставяне на БФП: „Подобряване на достъпността до основните транспортни дестинации в рамките на районите за планиране чрез рехабилитация на второкласни и третокласни републикански пътища.”

Конкретните цели на СРИП са чрез подобряване на транспортната инфраструктура да се постигне: подобряване достъпа до икономически по-слабо развитите райони и зони, до периферните части на районите, до регионални пазари на стоки и услуги и до големите икономически центрове, както и намаляване продължителността на пътуванията и създаване на условия за по-безопасно движение по пътищата.

Дефинираните в СРИП крайни бенефициенти и целеви групи са ползвателите на предвидената за рехабилитация второкласна и третокласна пътна мрежа в 59 общини. Те са: регулярно пътуващи частни и служебни лица, живеещи в съответните региони; инцидентно пътуващи лица и транспортните компании.

Очакваните резултати от изпълнението на СРИП-2009 г. са дефинирани чрез индикаторите за въздействие и индикаторите за резултат по Приоритетна ос 2 от ОПРР:

- Увеличаване на трафика на пътници и товари по рехабилитираните пътища - 16.00 %;

- Стойност на спестено време в резултат от реконструирани пътища за пътници и товари - 3 423 012 евро/годишно. Тази стойност в СРИП не съответства на стойността на индикатора за въздействие, предвиден в програмния документ на ОПРР за цялата Приоритетна ос 2 (208 000 евро/годишно);

- Реконструирани и рехабилитирани пътища второкласна пътна мрежа - 183,76 км.;

- Реконструирани и рехабилитирани пътища третокласна пътна мрежа - 476,13 км.

Изборът на проектите, включени в СРИП-2009 г. се основава на анализите и установените основни проблеми, дефинирани в Националната стратегия за регионално развитие, характеризиращи сферата на пътната инфраструктура. Пътните участъци са обединени в лотове на областен принцип. В зависимост от готовността на техническите проекти и планирания период за реализация изпълнението на СРИП е разделено на два етапа. Първият етап включва изпълнението на 15 лота с обща дължина 352,956 км. на обща стойност 267 686 697,60 лева. Вторият етап включва 24 пътни отсечки с обща дължина 306,949 км. (Приложение № 6 към одобрената СРИП).