Доклад за прилагането на закона и за дейността на Прокуратурата и разследващите органи през 2007г
Раздел V Административен надзор за законност60
Изтегляне 5.51 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- 1.1. Кадрово обезпечаване, квалификация на прокурорите, натовареност по видове надзор и средно на един прокурор
- 1.2. Проблеми при прилагане на законовата и подзаконовата нормативна уредба и предложения за законодателни промени
| Раздел V
Административен надзор за законност60
Дейността по административносъдебния надзор за отчетния период се характеризираше със своята специфика – до 01.03.2007г. тя се регулираше от разпоредбите на ЗВАС (отм.) и ЗАП (отм.), а след тази дата – от новите разпоредби на Дял ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). До 01.03.2007г. участието на прокурорите бе задължително по всички първоинстанционни и касационни административни дела, с изключение на тези за атакуваните подзаконови нормативни актове и по делата за отмяна на влезли в сила съдебни решения. С влизането в сила на новия АПК, участието на прокурорите от окръжните прокуратури и от отдел “Административносъдебен надзор” при Върховната административна прокуратура (ВАП) стана задължително по делата за оспорване законосъобразността на подзаконовите нормативни административни актове и в касационното производство, докато в първоинстанционното производство чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК въведе принципа на участие по преценка, когато това се налага от важен държавен или обществен интерес. Във връзка с тези нови положения бяха предприети действия за организационно осигуряване дейността на прокурорите. Главният прокурор издаде Указание №И-60/26.02.2007г. за участието на прокурорите в определени категории административни дела на административните съдилища и на Върховния административен съд (ВАС), при които е налице винаги държавен или обществен интерес. За издаденото указание беше уведомено ръководството на Върховния административен съд и на административните съдилища. В резултат на предприетите организационни мерки, през 2007г. не бе констатиран случай на неучастие на прокурор по административни дела, по които участието е задължително по закон или е разпоредено с Указание №И-60/2007г. С приемането на новия Закон за съдебната власт (ЗСВ), в чл. 136, ал. 2 от него се предвиди създаването на административни отдели при окръжните прокуратури, прокурорите от които да участват в производствата по административни дела. Организационно тези отдели бяха създадени от месец ноември 2007г. със Заповед на главния прокурор №6899/30.10.2007г., като в 11 окръжни прокуратури те са с щат от един прокурор и в 10 – с щат от двама прокурори. С този минимален кадрови състав окръжните прокуратури ще следва да осъществяват възложената им от Конституцията на Република България дейност по всички направления на административния надзор за законност, което неминуемо ще доведе до значителни затруднения и ще се отрази на възможностите за качествено изпълнение на дейността. Тази констатация важи също и за окръжните прокуратури, в които съставите на административните им отдели е от трима или четирима прокурори. Някои от тях, като например Окръжната прокуратура Варна, изрично сочат в годишния си доклад, че с оглед големия брой на съдебните състави и съдебните заседания и отдалечеността на административния съд, качественото и ефективно упражняване на административносъдебния надзор може да се осъществи чрез създаване на административни прокуратури или чрез допълнително увеличаване на щата на сегашните административни отдели при окръжните прокуратури. Необходимост от увеличаване на щатния състав на административните отдели се сочи и в докладите на Софийската градска прокуратура (СГП) и на окръжните прокуратури – Бургас и Силистра. Дейността по административносъдебния надзор във ВАП през годината се осъществяваше от един прокурор, завеждащ отдел, и 25 прокурори, петима от които командировани в отдела, като през м. юни 2007г. един прокурор се пенсионира, а през месец ноември друг бе командирован във Върховната касационна прокуратура. Спешното командироване на прокурори в отдела даде възможност временно да се преодолеят значителните затруднения в работата на отдела, възникнали през 2007г., вследствие на увеличения брой на насрочените съдебни заседания по административни дела и сформирането на нови състави във ВАС. Средните показатели за прокурор от отдела са участие в 3,25 съдебни заседания на месец с по 12 административни дела на състави на ВАС. През 2007г. ВАС насрочваше по 91 заседания на месец, като повече от 5 тричленни състава всъщност включват по 4 съдии. Тези данни, съчетани с обявените от ВСС за заемане чрез конкурс на 8 свободни съдийски бройки във ВАС, обуславят създаването на най-малко още четири или пет тричленни състави и нови петчленни състави, които ще заседават допълнително още в 16–20 съдебни заседания. Цифрите сочат, че участието в тези съдебни заседания може да бъде осигурено, и то качествено, само с щат от 28 прокурори в отдела, дори при средно месечно участие в по минимум 4 съдебни заседания на прокурор. През 2007г. дейността на ВАП и на прокуратурите от страната по надзора за законност продължи целенасочено към утвърждаване на законността в дейността на МС, министерствата, държавните и изпълнителните агенции и др. централни ведомства, областните управители, кметовете, общинските съвети, общинските администрации, контролните органи. В дейността по следене за точното и еднакво прилагане на законите и подзаконовите нормативни актове, както и в дейността по издаването на административните актове от органите на държавна власт, управление и контрол от различни нива и отраслова компетентност, прокурорите, работещи по надзора за законност, като цяло проявиха професионализъм, активност и отговорност към поставените задачи и извършиха значима по обхват и обем работа. В отговор на повишената обществена нетърпимост към извършваните закононарушения и престъпления, през отчетния период прокуратурите насочиха дейността си към осъществяването на значими от гледна точка на държавните и обществени интереси проверки за законност. Последните бяха съобразени с необходимостта от утвърждаване на върховенството на закона както в различни икономически отрасли, така и в други сфери, регулиращи важни за правата на гражданите и организациите обществени отношения. Както в отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП, така и в подчинените прокуратури специално внимание бе отделено на пълноценното и целенасочено планиране на организацията на работа по надзора за законност, като усилия бяха насочени и към повишаване на ефективността от дейността по надзора чрез разширяване обхвата и тематиката на извършваните проверки за законност и по подобряване качеството и резултатността от изготвяните по реда на ЗСВ и АПК прокурорски актове – предложения и протести. С цел подобряване ръководните и контролните функции на апелативните прокуратури, специално внимание бе обърнато на последните по отношение организиране и координиране на работата по надзора за законност на окръжните и районните прокуратури от съответния апелативен район. С влизане в сила на новия ЗСВ (от 11.08.2007г.) отпадна законовото правомощие на прокуратурата да се намесва при отстраняване на самоуправни действия в бързи и неотложни случаи, в резултат на което функциите на прокурора бяха сведени само до изпращане на постъпилите в прокуратурата жалби и сигнали в този смисъл на съответния компетентен орган. Незначителната част на този вид преписки обаче не доведе до намаляване обема на работа по надзора за законност, но създаде сериозни затруднения за страните по тях поради липса на законодателно уреждане на този вид материя. Нееднократно изтъкваната необходимост от специализация на прокурорите, които работят в областта на административносъдебния надзор, и на надзора за законност намери, както бе посочено вече, известно решение в новия ЗСВ чрез разпоредбата на чл. 136, ал. 2, даваща правно основание за създаване на административни отдели при окръжните прокуратури. Със създаването на отделите се целеше осигуряване съсредоточаването на усилията и квалификацията на отделни прокурори в окръжните прокуратури, които да работят по специфичния надзор за законност и да участват в производствата по административни дела. В тази връзка, в изпълнение на утвърдения план за дейността на отдела през 2008г., беше подготвен проект за заповед на главния прокурор, с която да се конкретизират функциите и задачите на административните отдели при окръжните прокуратури и да се създадат предпоставки за работа на прокурорите в тези отдели само по надзора за законност и по административносъдебния надзор. Със Заповед ЛС№ 797/11.03.2008г. на главния прокурор този въпрос беше решен. Полезно би било утвърждаването на такива специализирани прокурорски звена по надзора за законност и в районните прокуратури, в които има прокурори, натоварени с дейността по този вид надзор. През 2007г. прокурорите от отдел „НЗЗОИПГ” продължиха осъществяването на ръководно-контролните си функции по отношение на 5-те апелативни прокуратури. Това дава възможност за по-детайлно опознаване състоянието на работата и проблемите в прокуратурите от всеки апелативен район, за своевременна и адекватна намеса на прокурорите от отдела чрез оказване на конкретна помощ и уеднаквяване на практиката по прилагането на закона. Съществено направление в дейността на отдел „НЗЗОИПГ” през годината беше осъществяването на по-тесни контакти и взаимодействие с централните контролни органи. В страната, на централно и местно подчинение са създадени и действат значителен брой контролни органи с различна отраслова компетентност, които разполагат с широк спектър от контролни правомощия за правилното прилагане на законите и подзаконовите нормативни актове, регулиращи правоотношенията в различните икономически и социални области и налагащи предвидените санкции при нарушаване на установените правила и норми. В този смисъл, в изпълнение на утвърдената Стратегия за развитие на Прокуратурата на РБ 2007–2009г., през м. декември 2007г., отдел „НЗЗОИПГ” разработи Насоки за осъществяване на надзора за законност от ВАП върху дейността на контролните органи в РБ (Насоки), с оглед по-пълноценно използване на контролните им правомощия в съответните професионални области. През 2008г. предстои да се организира практическото реализиране от ВАП и от прокуратурите по места на разработените Насоки, с цел активизиране на прокурорския надзор за законност на всички нива върху дейността на различните контролни институции в защита на законността, обществените интереси и правата на гражданите. В тази връзка, през отчетната година ВАП продължи работните срещи с ръководителите на органи, натоварени с контролни функции в сферата на изпълнителната власт – министерства, държавни и изпълнителни агенции и дирекции с контролни правомощия към министерства и ведомства. Бяха задълбочени контактите с Началника на ДНСК при МРРБ, с ИД на ИА ГИТ при МТСП и с началника на НУГ (сега ДАГ) към МС. Бяха реализирани срещи и с ИД на Комисията за защита на потребителите, с ИД на Изпълнителна агенция по лекарствата при МЗ, с ИД на Комисията по хазарта при МФ, с длъжностни лица от Дирекция Вероизповедания при МС, с Дирекция Регистриране, лицензиране и контрол при МИЕ и др. Проведените срещи създадоха условия за подобряване на взаимодействието, за постигане на по-добра организация и координация в работата и за по-резултатно изпълнение на планираните проверки за законност, които ВАП извърши през 2007г. по метода на възлагането по реда на чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ, респ.чл. 119, ал. 1, т. 3 от отменения ЗСВ. През 9-те месеца на годината отдел „НЗЗОИПГ” работи в щатен състав от петима прокурори и прокурор, завеждащ отдел. С излизането от отдела на двама прокурори поради преназначаването им на други длъжности в съдебната власт, до края на 2007г. на практика в отдела работеха четирима прокурори (от тях двама командировани, единият от които постъпи на 15.10.2007г.) и завеждащ отдел. Макар с непопълнен кадрови състав, успешно бяха приключени всички планирани тематични проверки за законност. С оглед изложеното, средната натовареност на един прокурор по брой на преписките в отдела през двата посочени периода на 2007г. е съответно 78, или 98 преписки. За пълното организационно и кадрово изграждане на отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП, е необходимо попълването му с още прокурори, които да осъществяват постоянните контакти с контролните органи, министерствата и ведомствата, с цел разширяване обхвата и предмета на надзора за законност върху дейността на органите на висшата администрация и върху централните контролни органи, както и надзора за законосъобразност на издаваните от тях административни актове и за по-добра координация на дейността по надзора за законност в новосъздадените административни отдели.
В хода на работата по осъществяването на административносъдебния надзор възникнаха проблеми по приложението на някои законови разпоредби на отделни закони, вкл. и по ЗМВР. Такива са налице относно прилагане разпоредбата на чл. 245, ал. 1, т. 2, предл. ІІ от Закона за МВР, особено след приемането от Общото събрание на съдиите при ВАС на Тълкувателно постановление № 6/29.10.2007г. по тълк. дело №14/2007г., образувано по предложение на заместника на главния прокурор. С тълкувателния си акт Върховният административен съд прие, че служебното правоотношение на служител в МВР може да бъде прекратено поради пенсиониране по предложение на органа по назначаването само при наличието на кумулативно дадените предпоставки в тази разпоредба – осигурителен стаж и възраст. С оглед задължителността на тълкувателния акт на ВАС, след влизането му в сила, посочената законова разпоредба на практика спира да се прилага в частта или по предложение на органа по назначаването. Това е така, тъй като при наличието на преимуществено мъжки състав на служителите в МВР и задължението за освобождаване на всички служители при навършване на пределната възраст – 60 години (чл. 245, ал. 1, т. 1 ЗМВР), независимо от това, какъв осигурителен стаж имат, достигането и на възраст за пенсиониране (в случая 63 години) по чл. 245, ал. 1, т. 2 е невъзможно. Спиране прилагането на законова разпоредба обаче може да бъде само последица от решение на Конституционния съд, с което е обявена противоконституционност на съответната разпоредба. В този смисъл, ВАС може да се произнася само по законосъобразността на подзаконови нормативни актове, докато относно законите разполага само с правомощията по чл. 150, ал. 1 и 2 от Конституцията – да сезира Конституционния съд. За отстраняване на проблема се предлага Народното събрание да извърши промяна в чл. 245, ал. 1 ЗМВР, като формулира правомощието на органа по назначаването ясно и точно, както беше в чл. 253, ал. 1, т. 9 на отменения ЗМВР. Окръжната прокуратура Пловдив посочва в доклада си, че след влизането на Република България в Европейския съюз, в практиката на съдилищата са възникнали проблеми при прилагането на санкциите по чл. 78 от Закона за автомобилните превози (ЗАПр), препращащ към Регламент (ЕО) №561/2006г. на Европейския парламент и на Съвета за хармонизиране на някои разпоредби от социалното законодателство. Сочи се, че съдилищата отменяли наказателните постановления за нарушение на изискванията за времето на управление, прекъсване и почивка на водачите на МПС за превоз на пътници, след отмяната на чл. 79 ЗАПр (ДВ, бр.80/2007г.). При изричното препращане в чл. 78, ал. 3 ЗАПр към изискванията на чл. 5–9 от Регламент 561/2006 г., ако окръжната прокуратура констатира неправилна или противоречива съдебна практика, тя може да сигнализира главния прокурор, с оглед правомощията му по чл. 125 ЗСВ, като се има предвид и предстоящото допълнително уреждане на материята с Наредбата по чл. 89, ал. 1, във вр. с чл. 78, ал. 4 ЗАПр, която министърът на транспорта следва да издаде в 6-месечен срок от влизането в сила на ЗИД на ЗАПр (ДВ, бр.80/05.10.2007г.). Отчитайки положените усилия за разширяване на сферите, обема и съдържанието на осъществявания надзор за законност, с оглед постигане на по-голяма ефективност в работата по този надзор, следва да се посочат забелязаните в процеса на работата проблеми, възникващи при и във връзка с прилагането на законите и на подзаконовите нормативни актове, по-съществени от които са следните. Натрупаният досега опит по прилагането на АПК сочи, че предвидените в този процесуален закон твърде кратки срокове, с които разполага прокурорът, за да оспори незаконосъобразността на индивидуалните и общите административни актове (едномесечен по смисъла на чл. 149, ал. 4 АПК, респ. чл. 179 АПК) или да предлага възобновяване на административното производство спрямо влезли в сила административни актове (едномесечен по смисъла на чл. 102, ал. 1, във връзка с чл. 99, ал. 1 АПК), в повечето случаи лишават прокуратурата от възможност за реакция (с изключение на относително редките случаи, когато се отнася за нищожност). В този смисъл, следва да се има предвид, че прокурорът не би могъл да знае във всеки момент кои от издадените административни актове са незаконосъобразни, за да бъдат предприети предвидените законови мерки, по тяхната отмяна или изменение в срок. Налага се изводът, че проблемът може да бъде решен само по законодателен път, при наличие на позитивна законодателна воля за удължаване на срока за намеса на прокурора в рамките например на 3– или 6-месечен срок от издаването (влизането в сила) на административния акт. Нормативното решение на проблема за удължаване на срока за оспорване на незаконосъобразните административни актове от прокурора пред съда (или за предложение пред административния орган да възобнови административното производство) може би е обусловено от отговора на един преюдициален въпрос, имащ две страни – по-бързо постигане стабилност на административните актове или повече гаранции за законността при постановяването на тези актове. Отговорът и по двете страни на въпроса би следвало да даде законодателят. Не намира оправдание наблюдаваната през последните години практика на законодателя, когато възникнат проблеми при решаването на определени случаи по прилагане на предвидени в закона административни санкции за извършени нарушения, последните да се криминализират и да се прехвърлят на съдебната власт. Това са най-често случаи, за които се предвиждат наказания до 2 или 3 години лишаване от свобода, които автоматично попадат в приложното поле на чл. 78а НК и водят до замяна на наказанието лишаване от свобода с глоба, т.е. по същество водят до същия резултат, но постигнат след провеждане на много по-тежкото и скъпо съдебно производство. В това отношение могат да се посочат различни примери за криминализирането на нарушения – тези по чл. 303 КТ относно приемане на работа на непълнолетни без разрешение на ОИТ, за които беше предвидена след м. април 2004г. наказателна отговорност по чл. 192а НК; криминализирани бяха маловажните случаи на незаконна сеч на дървесина от м. септември 2006г. с чл. 235, ал. 6 НК; предвидената наказателна отговорност по чл. 234б НК за всички случаи (в т.ч. и маловажните) на търговия с черни и цветни метали без лиценз и пр. В тази връзка твърде актуален става въпросът за усъвършенстване на механизмите за ускорено и ефективно събиране на наложените по административен или съдебен ред парични санкции – глоби и имуществени санкции спрямо нарушителите физически или юридически лица. Данните, предоставени от Агенцията за държавни вземания, показват, че в национален мащаб за периода 01.01.2000г.–м.09.2007г. общата събираемост на сумите от наложените глоби и имуществени санкции (събирани от АДВ) е 22%. Налага се изводът, че изложените проблеми биха намерили трайно решение с приемането на нов административнонаказателен кодекс, какъвто проект отдавна е разработен. С новия ЗСВ (в сила от 11.08.2007г.) отпадна правомощието на прокурора да се намесва за отстраняване на самоуправства в бързи и неотложни случаи – материя, която беше уредена в чл. 118, т. 5, предл. 2 от отменения ЗСВ. Случаите на самоуправства обаче не са отпаднали и някои от тях могат да доведат до тежки последици. След отпадане на правомощията на прокурора, законодателят не е предвидил друг орган и друг ред за бързо и ефективно отстраняване на самоуправствата. По традиция обаче, при самоуправни действия гражданите продължават да търсят съдействие от прокурора. Последвалият отказ на прокурора от намеса поради липса на правно основание в много случаи се приема като бягство от отговорност и отказ от правосъдие. Изложеното налага бързо законодателно уреждане на способите, формите и органите, които да противодействат за отстраняване на извършваните самоуправства. Все по-належаща става необходимостта от законодателни промени, насочени към защита на държавната и общинска собственост в случаите, когато тя се оказва обект на незаконосъобразни сделки. Известно е наличието на противоречива съдебна практика за характера и статута на актовете, с които органите на местната власт и управление се разпореждат с общински имоти. С цел отстраняване на тази противоречива практика, с искане на главния прокурор през 2007г. беше сезирано Общото събрание на съдиите от ВАС, което обаче след обсъждане не можа да постанови тълкувателно решение поради равенство на гласовете, подкрепящи двете противоположни тези. В този смисъл, трайно решаване на проблема би било възможно само по законодателен ред чрез създаване на разпоредба, предвиждаща решенията на общинските съвети като административни актове да подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК. Същият би следвало да бъде подходът и по отношение на разпореждането с държавно имущество. Отделно от изложеното, предложения за законодателни промени се съдържат и в отчетите на апелативните и окръжните прокуратури, които се изразяват в следното. В дейността си по надзора за законност ОП Варна се е натъкнала на неясна нормативна уредба на правомощията на общината и на РДНСК в случаите, когато е следвало специализиран контролен орган да се намеси за спиране и премахване на незаконни строежи, започнати под формата на преместваеми обекти по смисъла на чл. 56, ал. 2 ЗУТ (чието премахване е от компетентност на кмета на общината – чл. 57а, ал. 3 ЗУТ), а в действителност изграденото представлява строеж по смисъла на ЗУТ, подлежащ на премахване по реда на чл. 225, ал. 1 ЗУТ от РДНСК. Въпросът се оказва актуален, предвид честите случаи на незаконни строежи и на поставяне на преместваеми обекти край и върху плажната ивица. АП Варна и ОП Варна считат, че е необходимо законодателно прецизиране правомощията на различните контролни органи при подобни хипотези. Считат се за недостатъчно ясни и пълни отделни разпоредби от Закона за защита срещу домашното насилие (ЗЗДН). Съгласно чл. 21, ал. 2 от този закон, при неизпълнение на съдебна заповед за защита срещу домашно насилие, полицейският орган, установил нарушението, задържа нарушителя и незабавно уведомява прокуратурата. Не е предвиден обаче законов механизъм за реакция на прокурора, в случай на установено нарушение при издаване на заповедта за защита. Според прокурорите от РП Варна хипотезата, при която едно лице нарушава съдебна заповед за защита не се покрива с хипотезата от състава на чл. 296, ал. 1 НК, тъй като нарушаването на посочените в чл. 5 ЗЗДН мерки за защита срещу домашно насилие не представлява нито попречване, нито осуетяване изпълнението на съдебно решение. От друга страна, заповедите за закрила се издават преди самия краен съдебен акт и подлежат на незабавно изпълнение. Поради това, според РП Варна, в интерес на обществото е да се допълни или измени НК, като се квалифицира като конкретно престъпление неизпълнението на заповед за защита срещу домашно насилие, респ. неизпълнението от страна на лицата по чл. 3 ЗЗДН на някоя от мерките, наложени от съда. Във връзка с изложеното се предлага още в ЗМВР да се дефинира изрично основание за задържане при неизпълнение на заповед за закрила, тъй като понастоящем в заповедите на полицейските органи се използвала бланкетната формулировка друго основание за задържане, което не е най-точното правно основание и би могло да ангажира отговорността на държавата по ЗОДВПГ, в случай на оспорване законосъобразността на задържането. Някои прокурори по места считат, че е назряла необходимостта да се предвиди законова възможност за прокурора да спира вписването на сделки с недвижими имоти при налични данни, че може да бъде извършено престъпление (например измама), като бъде прехвърлена собствеността чрез неистински пълномощни или други документи с невярно съдържание. Такова конкретно правомощие на прокурора би дало възможност да бъдат предотвратени престъпления срещу собствеността, каквито не са рядкост в обективната действителност.
|