Източните разширявания на европейския съюз: особености на взаимодействието между Европейската комисия и страните кандидатки

В рамките на настоящето общо представяне на изследователския проект е възможно да формулираме само най-важните генерални хипотези, които ще проверяваме по емпиричен път, защото пълният опис на съдържателните хипотези по всички секторни политики би превърнало този текст в своеобразен предварителен доклад от проучването.

Оценките изглеждат неясни, когато са четени в перспективата на очакване за еднозначна оценка (секторът или страната като цяло отговоря/не отговаря на критериите за членство). Обаче оценките на ЕК са напълно достатъчно еднозначно ясни в нееднозначността на констатациите и оценките. Становищата на Комисията отразяват реалната противоречивост, многопластовост и разнопосочност на протичащите в конкретните сектори на публични политики процеси и, съответно, в страната като цяло в наблюдавания момент.

Проявлението на тази хипотеза може да се търси във високата степен на приемственост на мониторинговите доклади по структура и съдържание, въпреки качествената промяна в характера на задачите, които Комисията решава с тези доклади. На второ място същото намира проявление в категорично преобладаващия акцент върху икономическата либерализация за сметка на прекомерно омаловажаване на политическите Копенхагенски критерии.

Въпреки декларативната теза на Х. Грабе, че ЕС е притежавал огромен потенциал за трансформиращо въздействие върху страните кандидатки, (който е бил обаче непълно и непоследователно приложен и поради това е постигнат частичен и противоречив резултат), изнесените в нейната книга факти свидетелстват точно за обратното. Използваният от Комисията инструментариум е повече пасивно приканващ/насърчаващ, отколкото активно променящ/въздействащ. Ако това е така, днес наблюдаваните неудовлетворителни резултати от европеизацията на СЦИЕ не са изненада или куриоз, а са пряко производни от характера на политиката за разширяване на ЕС, който има систематично проявление – в целите, задачите и инструментариума на тази политика. От което и следва императивността на очакването за промяна тъкмо в характера и начина на провеждане на тази политика.

2. 
   ИЗВЪРШЕНИ ДЕЙНОСТИ
   

След тази методологическа подготовка преминахме към разработване на въпросник със скали за всяка една от съдържателните особености на докладите на ЕК:

• 
  относно начина на взаимодействие с наблюдаваната страна, включващо разпознаване/констатации на постижения и проблеми на провежданите национални политики, оценки на напредъка, препоръки за необходими действия и др. особености на партньорството, включително особености на езиковия репертуар на докладите;
  
• 
  относно всеки един от секторите, подложени на наблюдение;
  
• 
  относно специфичните структурни елементи на наблюденията, забележките и препоръките, отвеждащи към
  
• 
  цялостни оценки за наличното положение и, евентуално, качеството на постигнатия напредък.
  

• 
  наличия на нормативни предпоставки за публични политики – конституционни промени, закони и подзаконови актове,
  
• 
  на институционални предпоставки – програмни документи и институционална мрежа,
  
• 
  за самите тези политики като цели, задачи и резултати,
  
• 
  за техните инфраструктурни елементи и
  
• 
  човешките им ресурси, от брой хора до компетентности,
  
• 
  за различен брой събития или форми на проявление на наблюдаваните тенденции
  
• 
  за очертаващи се тенденции или осъществени процеси
  
• 
  но и за отделни значими, по някаква конкретна причина, факти
  
• 
  оценки на секторната ситуация, отделно от
  
• 
  оценка за напредъка или прогреса
  
• 
  забележки за контекст, фактическо положение, ограничителни или благоприятни условия и пр.
  
• 
  препоръки за подобряване на положението.
  

Задачата при изготвянето на въпросника бе да се улови максимално широкото смислово многообразие на съдържанието на докладите, като това многообразие същевременно трябваше да се структурира в интерпретативни скали, които – за целите на последващата концептуална обработка – би следвало да позволяват максимално приближение към ордиални/ранговите скали, позволяващи количествени сравнения.

За да стане ясен мащабът на вложение в този изследователски етап труд, ще отбележим, че бяха направени и тествани върху текстове на доклади четири варианта на въпросници като последният, който бе използван за кодиране на абзаците от докладите, съдържа 826 (осемстотин двадесет и шест) емпирични индикатора, в преобладаващото им мнозинство - двухотомни. Въпросникът е даден в приложение към настоящия доклад.

За всеки работен вариант на въпросника се правеше и матрица за регистрация на кодираните смислови единици от доц. Харалампиев, чиято помощ бе незаменима също и от гледна точка на отчитане на изискванията (на компютърната и математико-статистическа обработка на информационния масив) към начина на формулиране на въпросите във въпросника.

На второ място, основна трудност, която е измежду причините докладите да не бъдат обект на изследвания с количествени методи в полето на изследванията върху европеизацията, е добре известната на всички литературоведи истина, че текстът не е информация, а повод за интерпретация. В този смисъл бе изначално ясно, че казаното от ЕК в докладите не съобщава/информира, а дава само възможност да бъде тълкуван смисълът на написаното. Още повече, че в някои случаи начинът на изказ е такъв, че преднамерено да позволява множество интерпретации.

Това означава, че въпреки изискването на количественото изследване всяка единица на анализа, т.е. абзаца да получи краен брой еднозначни квалификации (регистрирани с кодове в матрицата), няма такова нещо като „обективен прочит“. Същевременно обаче не трябва да се забравя, че докладите са писани от обикновени хора, служители на ЕК, и са предназначени да бъдат разбрани от обикновени хора, политици, служители на държавната администрация, а и граждани. В този смисъл, не подлежи на съмнение, че диалогът между автори и адресати се строи върху допусканията на „здравия разум“ за общосподелени смислови полета, т.е. върху допускането, че авторите на доклада и неговите задочни адресати, особено в наблюдаваните страни³⁴, споделят едни и същи очевидности, ценности и мисловни похвати.

За да бъде преодолян проблемът с неизбежния субективизъм на личната интерпретация на смисъла на всеки абзац, колективът положи особени грижи. Членовете на екипа бяха разделени на двойки като всеки от участниците самостоятелно кодираше съответния текст, а след това двете поредици кодове бяха сравнявани за съвпадения и разминавания. Изначалните ни надежди бяха, че интерсубективната еднаквост на интерпретациите на един и същи текстове ще е възможно приближение към иначе невъзможния „обективен смисъл“ на съдържанието на абзаца. Очакването бе, че ще има между 70 и 80 на сто смислови съвпадения и оставащите случаи на разминаване в тълкуванията следваше да се поставят на вниманието на колектива, за да може в открит дебат да се изберат преобладаващи аргументи в защита на някоя от алтернативните интерпретации.

На практика се оказа обаче, че делът на разминаванията в интерпретациите е значително по-висок – между 50 и 40 на сто. Именно в хода на груповите дискусии върху основанията за тези разминавания бяха направени последователните варианти за оптимизиране на въпросника с оглед на минимизиране на различията в тълкуванията. Например, колективът реши, че при колебания коя от алтернативните стойности да се избере, да се взима по-положителната по смисъл – изхождайки от презумпцията за добронамереност на наблюдението към наблюдаваното. Друг илюстративен пример е груповото преосмисляне на кодировките по въпрос №17 в случаите на констативни твърдения на ЕК. Като правило почти във всеки абзац ЕК влага и оценъчен смисъл, но има и такива абзаци, в които са налични само констатации. След количествената обработка на данните от докладите за 1998 и 1999 се оказа, че като констативни са преценени около една трета от всички абзаци. След промяна в дефиницията за „констатация“, от която отпадат случаите на заявени препоръки за едни или други действия, делът на кодираните констатации спадна съществено – около три пъти.

Въз основа на окончателно уточнения въпросник бяха анализирани докладите на ЕК за България от 1998, 1999 и 2000 г. Този информационен масив бе обработен и получените едномерни разпределения станаха предмет на предварителен съдържателен анализ, чиито резултати ще бъдат представени по-долу.

Паралелно с всичко това докторант А. Плачкова извърши обработка на докладите за България за периода 1998-2005 (осем години), също за Сърбия и Македония за девет годишен период до 2016, чрез опростен вариант на въпросника и с фокус единствено върху разделите отнасящи се до демокрация, върховенство на правото и участие на гражданското общество. Резултатът от този анализ върху едномерните и двумерни дялови разпределения в сравнителна перспектива стана съдържание на третата, завършваща глава на дисертационния труд на Плачкова на тема „Потенциал на ЕС за демократизация на страните, кандидатстващи за членство в ЕС - натрупан опит и перспективи". 

Връщайки се към проучването върху взаимодействието между България и ЕК, отразено в мониторинговите доклади за прогреса в подготовката за присъединяване към ЕС, трябва да обърнем особено внимание на следващата междинна стъпка на проучването. Тя става възможна едва въз основа на получените предварителни резултати от обработката на първите три доклада, а е от решаващо значение за последващото развитие на изследователския процес, защото може – евентуално – да промени фундаментално технологичната процедура, а това означава и промяна на необходимия човешки ресурс, време и средства, необходими за завършване на изследването.

На първо място, става дума за прехода от наблюдение над конкренти факти към цялостна оценка от страна на ЕК. Всъщност целият процес на взаимодействие между Комисията и кандидатстващата за членство в ЕС страна цели да постигне приемлива степен на покритие на стандартите за членство. Колкото и да е ясно, че мнението на Комисията има само препоръчителен характер, а решаващо е становището на страните членки, отразено в решението на Съвета, все пак оценката на Комисията има съществен, макар и само ориентировъчен характер.³⁵ От тази гледна точка, най-важна е именно цялостната оценка на съответната страна в доклада на Комисията. Но от това следва, че най-важното в самите мониторингови доклади е „тайнството на прехода“ между конкретни наблюдения и обща оценка. Например, в доклада от 2000 дава само една оценка за добър напредък в областта на движението на стоки и само една категорично негативна оценка в областта на правосъдие, вътрешен ред и борба с корупцията, а всички останали оценки са еднакви „частично покриване на стандартите, присъщи на съответните национални приоритети по партньорство за присъединяване“. Обаче макар да изглежда еднакви в тази оценъчна перспектива, конкретните ситуации в секторите под наблюдение са твърде различни в съдържателно отношение, включително като съдържание на наблюденията, оценките и препоръките на ЕК при прегледа на секторите от гледна точка на готовността за поемане на отговорностите от членството в ЕС (ПОЧЕС) и същите сектори в оценките в рамките на партньорство за присъединяване (ППЕС), които са механично залепени едни след други в докладите след 2000.

С други думи, става дума за емпиричната проверка на четвъртата основна хипотеза относно смислово-оценъчния интегритет в становищата на ЕК. Напомняме, че става дума за поредица от равнища, на които следва да се провери тази хипотеза:

• 
  вътре в общия смисъл на всеки конкретен параграф, от една страна, като цялостна оценка, а от друга страна – като интегрирана оценка, която можем да получим в резултат от сложната комбинаторика на всички възможни измерения които следим с цяла каскада от детайлизиращи смисловите нюанси въпроси;
  
• 
  в рамките на общия смисъл на цялостния раздел, посветен на определена секторна политика, отразен като сумарен резултат от анализа на всички параграфи в раздела, и оценката, дадена от самата Комисия в обобщението на същия раздел в един или няколко параграфа;
  
• 
  в рамките на общия смисъл на наблюдението, разгърнато в прегледа на всички сектори, и от друга страна – смисълът на обобщението в края;
  

• 
  в рамките на обобщението, от една страна, и в рамките на заключението от раздела, от друга страна;
  
• 
  в рамките на цялостното изложение на секторния напредък в рамките на подготовката за отговорностите за членството в ЕС (ПОЧЕС)и цялостното изложение в рамките на партньорство за присъединяване (ППЕС);
  
• 
  в рамките на обобщението за ПОЧЕС и в обобщението на ППЕС (примерно, по краткосрочните приоритети)
  

Ползата от такова знание е очевидна: ако има висока степен на смислово-оценъчно съответствие, то това означава, че изследването може да пропусне обработването на цялостния масив от данни за пълнотата на докладите (всичките им абзаци), за да се концентрира/ограничи само върху онези фрагменти на докладите (раздели или секторни наблюдения), които са във висока степен на представителност за обобщаващите смислово-оценъчни становища на ЕК. Методологическият фундамент на тази изследователска процедура е разработен в рамки на предходни изследвания върху международните съпоставителни проучвания на наблюденията в рамките на Международния индекс на настигането (Харалампиев и колектив) и в рамките на единственото засега наблюдение на ЕК по механизма за противодействие на корупцията (Харалампиев и Димитров). Само като пример, макар по Индекса на настигането изследването да събира данни и да прави ранжировки по 37 индикатора, всъщност е възможно да се ползват данните само от 16 индикатора, които са идентифицирани по емпирично-аналитичен път, които абсолютно точно възпроизвеждат значимите профили, съответно и позиционирането на страните една спрямо друга в условното общо социално-икономическо и политическо пространство на Европа. Събирането на данни по останалите индикатори е просто излишно – финансово, организационно, а най-вече – познавателно.

Съответно намирането, евентуално, на представителни фрагменти на докладите на ЕК би могло да доведе до радикална промяна на изследователския замисъл, който - в пълнотата на изходното намерение, включващо три страни за период от 9 години с годишни доклади от по 400 абзаца средно – се оказва неизпълнимо от ресурсна гледна точка.

Цялото предизвикателство се състои в намирането на методологически контролиран път за преход от номиналните данни, които са резултат от аналитичната обработка на докладите, към количествен израз на наблюденията, който би позволил сравняване и определяне на степени на прилики/близост или разлики/отдалеченост. Изрично обръщаме внимание върху факта, че тази изследователска процедура – измисляне на инструмент за преход от номиналните параметри към количествено изразени стойности – има смисъл и извън горепосочената методологическа задача, защото то е необходимо за сравнението, което изследването ни цели изначално:

• 
  между отделните секторни политики с оглед на установяване на „отличниците“ и „бавно-развиващите се“;
  
• 
  между последователните секторни и общи национални състояния в процеса на подготовка – напредък, застой или регрес;
  
• 
  между различните страни на различни етапи от подготвителния процес.
  

2. 
   МЕЖДИННИ РЕЗУЛТАТИ
   

1. 
   СЪДЪРЖАТЕЛНИ РЕЗУЛТАТИ
   

Този характер на докладите на ЕК е ясно видим дори с просто око, преди специализирания количествен анализ на съдържанието на документите. Още съпоставката на съдържанията на докладите, видяна през съответствието на тези съдържания със структурата на текста на докладите, показва една доста типично чиновнически невнимателна, т.е. безотговорна работа. Примери има предостатъчно.

При преднамерено следваната от ЕК приемственост в начина на изготвяне на докладите през 1998, 1999, 2000, въпреки че през последната от тези три години вече става дума за наблюдение и оценка в перспектива за членство в ЕС, лесно откриваме съдържателно необясними структурни несъответствия, отвъд съзнателно наложените промени – примерно, стриктното разграничаване на наблюдение над фактическо положение от цялостна оценка на секторните политики по преговорните глави. Ето и конкретните илюстрации на това общо правило:

В структурата на Въведението по отношение на подточка b) „Отношения между ЕС и България” най-детайлно е разработена разбивката на поделементи през 1999, а не през 2000.

В първа точка от втори основен раздел „В.1. Политически критерии“ собственото му въведение е структурно обособено само през 1999, макар да присъства като част от изложението на докладите и през 1998, и през 2000.

През 1999г. в съдържанието на доклада се появява подточка в раздела за „Демокрация и върховенство на правото“ „Президентство“, каквато няма в самото изложение.

В докладите от 1998 и 1999 подраздел „2.2. Икономически развития“ са допълнително подразделени на „Макроикономически развития“ и „Структурни реформи“, а това обособяване е премахнато през 2000, макар съдържанието да е запазено.

В доклада от 1998 подраздел „3.1. Вътрешен пазар без граници“ започва със структурно обособен раздел с наименование „Обща рамка” с текст от 6 параграфа. Също толкова са уводните параграфи на тази част доклада през 1999г., но не са обособени като структурна част под общ надслов.

Произволността в обособените секторни заключения през 1998г. и 1999г. – някъде ги има (макар да не е отбелязано в съдържанието – например, конкуренция, аудио-визуална, индустриална, земеделска, енергийна и пр.), някъде ги няма (транспортна, рибарство, статистика и пр.), е отчетено като слабост от самата ЕК и тя стриктно въвежда отделното обобщаващо оценяване към всяка секторна политика през 2000. Обаче още по-странно е структурирането на докладите от първите две години по отношение на четвърти подраздел „4. Административен капацитет за прилагане на Acquis Communautaire“. Разделът е допълнително подразделен на „4.1. Административни структури“ и „4.2. Административен е съдебен капацитет“. Обаче в доклада от 1999г. съдържанието на доклада обещава разделът да започне направо с подточка 4.2.

Още по-странно е, че този раздел завършва през 1998г. с подточка „4.4. Обща оценка“, а през 2000г. пак има „Обща оценка” след раздела за превод на Acquis Communautaire на български“, но няма такъв обобщаващо оценяващ раздел за 1999. По аналогичен начин в доклада за 1998г. има обобщаваща оценка в изложението, номерирана като „3.10. Обща оценка“, но тя не присъства в структурата на съдържанието на доклада. В доклада от 1999г. присъства и в съдържанието, и в изложението.

И през трите години заключителният основен раздел „D. Партньорство за присъединяване и Национална програма за въвеждането на Acquis Communautaire: Цялостна оценка“ е допълнително подразделен на „1. Партньорство за присъединяване“ и „2. Национална програма за въвеждане на Acquis Communautaire“. През 1998 обаче първата подчаст не е изведена в съдържанието, а тя е обособена в изложението под заглавие оценка на краткосрочните приоритети. През следващата година вече приоритетите са разграничени на Краткосрочни приоритети и Средносрочни приоритети, но не са изведени в съдържанието. Едва през 2000г. приоритетите са и разграничени, и изведени в съдържанието на доклада. Още през 1998г. в изложението на доклада подразделите имат важното смислово уточнение, че става дума за оценка – първо на приоритетите, второ на националната програма, но в началното представяне на съдържанието на доклада този акцент върху оценката липсва. През 1999г. уточнението присъства в съдържанието, за да изчезне отново пак от съдържанието, но този път и от изложението през 2000г.

Накратко, в структуриранията на съдържанието в началото на докладите и в хода на изложенията има многообразни несъответствия, които можем да определим като следствие от невнимание (липса на прецизност), а не от влаган специфичен смисъл, налагащ необходимост от разграничения и ранжировка по тежест на частите на текста. В това отношение най-фрапантен е примерът с точка „3.5. Икономическо и социално сближаване“, чиято първа половина е „Заетост и социални въпроси/дела“ (допълнена от „Регионална политика и сближаване“). Така е обаче само в съдържанието. В изложението през 1998г. това става „3.5. Заетост и социално сближаване“ с първи подраздел „Заетост и социални въпроси/дела“. Техническата грешка е очевидна. Само че точно това разминаване между формулировката в съдържанието и изложението пак е повторено 1:1 в доклада от 1999г.

Това не е случайно, то е симптоматично за начина на работа по мониторинговите доклади. Като цяло може да се каже, че всяка следваща година ЕК просто прави „козметичен ремонт“ на доклада си от предходната. Сменя някоя и друга дума от изречението или премества някое изречение от горния в следващия абзац или обратното. Но текстът остава по същество, (а и по граматика, също и по правопис), непроменен. Този маниер на работа е типично, разпознаваемо чиновнически и трудно да бъде сбъркан, когато човек се натъкне на него.³⁶ Поради това не бива да се изненадваме и от други негови проявления, например, когато два последователни доклада посочват един и същи факт в числова стойност и, следователно, където би трябвало да има съвпадение, на практика се оказва, че числовите стойности се разминават.

Можем да обобщим, че направеното проучване регистрира по неоспорим начин присъствието на висока степен на инерция и формалност в изготвянето на докладите като маниер на работа при провеждане на мониторинга и оценката. Това не са наблюдения само върху формалните характеристики на докладите.

На едно по-високо, собствено съдържателно равнище откриваме абсолютно същото. Например, след секторните наблюдения и оценки в докладите има структурно обособен подраздел „Обща оценка“, а след това има раздел „С. Заключение“ – това се отнася за докладите и за трите години, които проучихме. Оказва се обаче, че частта „Заключение“ не отговаря по смисъл на заглавието си, защото тя не е нищо друго освен механичен пренос – copy-paste - на параграфи от „Общата оценка“. Това се отнася, както за доклада от 1999г., така и за този от 2000г., в който по презумпция отговорността на ЕК би трябвало да е нараснала, защото става дума за доклад вече върху процеса за подготовка за членство в ЕС. Вместо заключение виждаме „преговор на материала.“ И това е начин на работа, характеризиран от неспособност или нежелание да осмислят обобщаващо направените наблюдения, който се среща също и в докладите и за другите страни³⁷.