Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016

Поради особено съществената им важност нататък ще разгледам както техния обхват, съдържание и съотношение (І), така и действието им в пространството и времето (ІІ) и спрямо правните субекти (ІІІ).

Независимо от уникалните особености в съдържанието му, ДЕОВС по форма е типичен международен договор. Той е сключен за срок от 50 години, който изтича на 25 юли 2002 г.⁸⁰ Протокол към ДН уреди последиците от изтичането му⁸¹.

Като неделима част от духа на УД (и особено на ДЕОВС) трябва да се разглежда Декларацията на Робер Шуман (подготвена от Жан Моне) от 9 май 1950 г. – тя залага както основните начала, така и основните принципи на бъдещото интеграционно построение, които намират правна уредба в УД. Декларацията на Шуман вдъхновява авторите на УД и е важен ориентир за тълкуването на разпоредбите им, разбира се, без самостоятелна роля на правен източник⁸².
1.2. В Рим на 25 март 1957 г. се подписват още два „Учредителни“ договора: за създаване на Европейска икономическа общност⁸³ и за създаване на Европейска общност за атомна енергия, влезли в сила на 1 януари 1958 г.

Най-съществената особеност на трите договора (Парижкият и Римските) е, че те са формално напълно самостоятелни – сключват се и се ратифицират по отделно като международни договори. В същото време те са сключени между едни и същи ДЧ и уреждат относително близки материи и няколко общи институции. В действителност Договорът за ЕИО – поради подхода и обхвата на уредбата си – се приема за „общ”, а другите два за „специални“. Някои автори ги разглеждат и като „рамков договор“ (ДЕО) и „договори-закони“ (ДЕОВС и ДЕОАЕ), други просто отбелязват, че ДЕО е централен, а другите два – секторни.

Към това можем да добавим и обвързването на трите договора в една политико-правна цялост с оглед членството – една държава можеше да се присъедини само към трите (след 2002 и до 2009 г. двете) Общности едновременно, т. е. присъ­единяването на една държава само към един от договорите е невъзможно. Член 49 на ДЕС и политическата практика предвиждаха дори членството в ЕС да става чрез едновременното членство във всички Европейски общности…

Римският договор за създаване на Европейската икономическа общност, в сила от 1 януари 1958 г. е най-важният договор на европейската интеграция. Той обаче имаше динамична юридическа съдба. Договорът от Маастрихт измени от 1 ноември 1993 г. неговото наименование – отпадна квалифициращото прилагателно „икономическа”, тъй като въпросната „основна” (най-голяма по материален обхват) общност престана да бъде „само икономическа” и стана универсална (в обхвата ù се включват много нови не-икономически материи, виж подробно нататък) – и занапред уникалната организация вече се наричаше „Европейска общност”⁸⁴.

Ревизионният Договор от Лисабон пък прекрати Европейската общност – но запази договора, с който тя бе създадена (именно защото съдържаше най-важните интеграционни разпоредби), вече под ново наименование: Договор за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Така този договор действа и до днес, вече уреждайки най-важните въпроси относно компетенциите и функционирането на интеграционния Европейски съюз.
1.3. Относително спорен в доктрината беше въпросът за Договора за създаване на Европейски съюз от 7 февруари 1992 г. (Договорът от Маастрихт). Той се разглежда било само като „ревизия“ на трите (общностни) УД, било и като „учредителен“ по отношение на Европейския съюз⁸⁵. Доколкото „създаденият“ с него съюз не беше пълноценен субект на правото⁸⁶ – и мнозина го разглеждаха просто като система от структурирани, но неперсонифицирани отношения между суверенни държави, – по-често се приемаше ДЕС от Маастрихт да не се разглежда като самостоятелен УД, а само като ревизионен договор. Макар да смятам за вярно, че приносът на ДЕС е най-вече в ролята му на ревизия на действащите при приемането му три УД (по-съществена роля, доколкото практическото значение на създаването на „Втория и Третия стълб” е много по-малко от това на внесените с ДЕС от Маастрихт изменения в УД).

Днес обаче такъв въпрос не стои. Договорът от Лисабон прекрати Европейската общност и обяви, че Европейския съюз, „създаден” с Договора от Маастрихт (по смисъла на чл. 1 на ДЕС), „замества Европейската общност и е неин правоприемник” (чл. 1, ал. 3 in fine). Така днес ДЕС от Маастрихт може да бъде определен дори като „основен учредителен договор”, доколкото ДФЕС очевидно доразвива неговите разпоредби (макар да имат напълно еднаква правна сила – виж нататък).

• 
  Договорът за Европейския съюз (от Маастрихт, в сила от 1 ноември 1993 г. – ДЕС);
  
• 
  Договорът за функциониране на Европейския съюз (от Рим, в сила от 1 януари 1958 г., бивш ДЕИО и ДЕО – сега ДФЕС)
  
• 
  и Договорът за създаване на Европейската общност за атомна енергия (също от Рим, също в сила от 1 януари 1958 г. – ДЕОАЕ).
  

Конструкцията на трите договора за създаване на трите Общности е аналогична и твърде силно напомня структурата и съдържанието на една държавна конституция.

Макар да е ясно, че не са годни за директно прилагане, СЕО не се колебае да се позовава на тях⁸⁸ и подчертава техния „фундаментален характер“ – те трябва да се спазват, „защото закрепват основните цели на Съюза“, осъществяването им има императивен характер, полезният им ефект не може да бъде накърняван и т. н. Позоваването на целите на Съюза, закрепени в преамбюла и встъпителните разпоредби (днес на ДЕС и ДФЕС), е основен критерий при използването на може би най-деликатния елемент в сложния механизъм на разпределението на компетенциите в Съюзната конструкция, своеобразния „амбреаж“ на интеграционния процес – принципът на субсидиарността⁸⁹.

В най-голяма степен това важи за целите на ЕО по редактирания чл. 3 на ДЕС (възпроизвел старите чл. 2 на ДЕС, чл. 2 на ДЕО и включил нови разпоредби) – те са основание за преценка както на принципите на целесъобразност, пропорционалност и субсидиарност (сега уредени в чл. 5 на ДЕС), на генералното задължение на ДЧ за лоялно сътрудничество по чл. 4, § 3 на ДЕС (стар чл. 10 на ДЕО), така и на допълнителната компетентност по чл. 352 на ДФЕС (стар чл. 308 на ДЕО) и най-общо винаги за нуждите на телеологичното тълкуване на всички съюзни разпоредби⁹⁰.

„Понеже определят основополагащите цели на Общността” (разбирай днес – на Съюза), тези разпоредби трябва „винаги да се зачитат“⁹¹, тяхното „прилагане се налага императивно⁹² и „техният полезен ефект не може да бъде накърняван”⁹³.

Дори най-общите цели, закрепени в преамбюла, могат да се окажат основание за приемане на правен акт – например определянето в самото начало на преамбюла на ДЕО⁹⁴ за „основна цел постоянното подобряване на условията на живот и труд“ е основание за многобройни мерки: относно околната среда (Директива от 8 декември 1975 г.⁹⁵), защитата на потребителите (Директива от 19 юни 1979 г.⁹⁶) или дори за създаване на орган – Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд от Дъблин⁹⁷.
2.2. Учредителните договори съдържат институционни разпоредби, които и по съдържание силно напомнят конституционните. Те определят организацията, правомощията и функционирането на институциите. Тяхната важност е още по-голяма предвид широките властнически функции, предоставени на ЕС от ДЧ, които се упражняват именно от съюзните органи.

Много важно е да се има предвид, че огромен брой разпоредби, определящи правомощията на институциите и начина на упражняването им, се съдържат в частите, посветени на политиките и традиционно разглеждани като материални разпоредби. На практика уредбата на почти всяка от съюзните „политики“ съдържа една или няколко разпоредби относно институциите, които я осъществяват – като най-често се посочва какъв акт може да се приеме, от коя институция, с какво мнозинство и по коя нормотворческа процедура⁹⁸.

Разбира се, подходът в ДЕОВС бе различен: този договор съдържаше своеобразна пълна и детайлна кодификация на разпоредбите, приложими за и в ДЧ, като един типичен законов акт, който урежда изчерпателно дадена материя и оставя на органите на ЕОВС – вкл. на Върховния орган (Висшата власт в първоначалната редакция на ДЕОВС, след това Комисия) – само изпълнителни функции.

В ДЕО, където материалният обхват бе многократно по-широк (и днес в ДФЕС), подходът е много по-различен: различаваме няколко вида предоставена компетентност (изключителна, поделена или паралелна, компетентност за подкрепа, координиране и допълване и т. н.). Поради това нерядко в отделните политики вместо кодифицирани императивни норми преобладават разпоредби, които очертават целите на съюзните действия и принципите, на които те трябва да се подчиняват, оставяйки им относително по-голяма свобода на преценка за вида или съдържанието на акта, който да приемат.

В повечето случаи авторите на УД се стремят да посочат за всеки конкретен случай какво може да се направи, кой орган, по чие предложение, по каква нормотворческа процедура, след каква допълнителна консултация и с какво мнозинство да осъществи предоставената компетентност⁹⁹. Нерядко обаче уредбата е по-обща – най-често не се прецизира видът на акта¹⁰⁰ или не се посочва като задължително консултирането с Икономическия и социален комитет или с Комитета на регионите.

Разбира се, в редица от материите авторите на УД не са се поколебали да закрепят норми с отчетлив законов характер – това са нормите, които са достатъчно конкретни, изчерпателни и безусловни, годни за директно прилагане в ДЧ спрямо частните лица (т. е. норми с директен ефект)¹⁰¹.

Формално погледнато, материалните разпоредби представляват най-значителната част от съдържанието на всеки от УД на Общностите (около 2/3 и дори повече). В ДФЕС днес те са обособени в Част трета, озаглавена „Вътрешни политики¹⁰² и дейности на Съюза“ и съдържаща вече 24 дяла.

Обикновено в тези разпоредби се уреждат въпросите за езиковия режим, изменението на съответния договор, съотношението му с други международни договори, сключени от договарящите страни.

Поради своето уникално съдържание – разпоредби от различен характер, вкл. конституционен, институционен, процедурен, административен и особено материален – Учредителните договори следва да се разглеждат не само и не просто като основен закон (или „конституционна харта”), а и като актове на кодифицирано законодателство. Така освен въпросите за предоставянето на компетенции на ЕС и механизмите за упражняването на тези компетенции от техните институции и органи, УД съдържат и множество разпоредби по същество: конкретна (и понякога детайлна) уредба на отделни сфери на обществените отношения. В същото време разпоредбите дори по отношение на отделните материални сфери са сравнително малко на брой, а повечето – и сравнително лаконични. Това естествено създава проблем по отношение на определянето на материалния обхват на договорите и, разбира се, тяхното тълкуване.

От своя страна това пък дава широко поле за изява на Съда на ЕС. Примерите в неговата практика са изобилни. Един от най-красноречивите засяга може би най-ключовото понятие на европейската интеграция: „Общият пазар“. Въпреки относително разгърнатата уредба основателно възниква въпросът докъде все пак се простират границите на понятието за „икономически дейности“¹⁰³ – и дали то включва напр. търговията с произведения на изкуството или антики¹⁰⁴, или спортната дейност¹⁰⁵. Достатъчно е да си припомним страстите, дори 4 десетилетия след началото на интеграцията!, около делото Bosman, по което СЕО трябваше да се произнася дали и доколко разпоредбите за свободното движение на работници се отнасят и до спорта¹⁰⁶.

3. Съотношение между Учредителните договори

3.1. От една страна, става дума за три отделни договора (ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ), уреждащи функционирането на две самостоятелни юридически лица (ЕС и ЕОАЕ). СЕО признава самостоятелността на договорите и на правните режими, закрепени с тях¹⁰⁷. През годините то е отказвал например да прилага по-либералния режим по ДЕОВС относно достъпа до съд в производството за отмяна на актове, приети по реда, предвиден в ДЕО¹⁰⁸.

През 1975 г. в решението си по делото на зелените (Les verts¹¹⁶) СЕО прогласява, а в своето Становище 1/91¹¹⁷ затвърждава концепцията си за Договора за Европейската общност като „конституционна харта“, и то „на една правова общност“¹¹⁸, доктрината възприема това като концепция, отнасяща се до трите Общности – и трите им Учредителни договора, а по-късно даже и по отношение на ЕС. Впрочем през 1977 г. СЕО изрично определя ДЕО като „конституция“¹¹⁹.

3.3. Това виждане трябва да бъде пренесено днес към новата „конституционна” или „функционална цялост“ – трите действащи Учредителни договора ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ, разбира се с отчитане на спецификите по ДЕОАЕ.

Трябва да се има пред вид и особеният правен статус на Хартата за основните права на ЕС, която, макар формално отделен акт (и с друга форма – междуинституционно споразумение на ЕП, СМ и ЕК), е със същата сила, като УД и следва да се разглежда неделимо и наравно с тях!

5.1. УД заемат най-високото място в йерархията на съюзните правни източници. Те имат предимство пред едностранните актове на институциите или международните договори, сключени от тях с трети страни – чл. 13, § 2 на ДЕС (преди в чл. 7 на ДЕО) изрично и лаконично определя, че „всяка институция действа в рамките на правомощията, които са ù предоставени с Договорите“.

Режимът по ДЕОАЕ дори отива по-нататък. Той изисква всяка ДЧ не просто да не може да сключва противоречащ му международен договор, но дори е длъжна да се подчини на превантивен контрол – да уведоми ЕК преди сключването на всеки договор от същата материя с друга държава или международна организация!

Най-същественият проблем възниква по отношение на йерархията на нормите. Традиционно в европейските държави – както, разбира се, и в България – международните договори, които отговарят на определени конституционни изисквания, са част от вътрешното право, която се прилага с предимство пред останалите вътрешноправни норми, с изключение на конституционните¹²². СЕС е категоричен, че спрямо източниците на Правото на ЕО/ЕС (а доктрината доразвива разбирането по отношение на ВСИЧКИ източници на Правото на ЕО/ЕС) това правило е неприложимо – те НЕ СТАВАТ ЧАСТ ОТ ВЪТРЕШНОТО ПРАВО и в случай на противоречие ИМАТ ПРЕДИМСТВО ДОРИ ПРЕД НАЦИОНАЛНИТЕ КОНСТИТУЦИОННИ НОРМИ¹²³!

Разбира се, на практика никоя ДЧ не допуска противоречие между нейната Конституция и Правото на ЕО/ЕС и винаги когато такова противоречие възникне, извършват необходимото (и най-често предварително) изменение на конституцията си¹²⁴.
5.5. Макар да представлява един цялостен конституционен корпус, първичното право на ЕС има своя вътрешна йерархия – според проф. Жоел Ридо може да бъде установена йерархия както между различните норми на УД (встъпителните декларативни норми имат предимство при тълкуването на останалите, някои текстове имат фундаментален характер, някои не подлежат на преразглеждане – виж нататък относно вече изрично закрепената процедура за изменение на УД), така и между различните първични източници (самите УД например имат предимство пред договорите за присъединяване на нови ДЧ).

От друга страна, съвкупността от първични източници стои над всички останали източници на Правото на ЕО и ЕС, като специално за производните източници изрично е предвидена забраната за противоречие с първичните (основание за отмяна).

Определянето на териториалното действие на УД има изключително голямо практическо значение, вкл. и защото то предопределя и действието на останалите източници на Правото на ЕС¹²⁵. В същото време определянето на територията на ЕС е деликатен въпрос, макар СЕС сам да използва израза „съюзната територия“ (или „територията на Общността“)¹²⁶.

– отвъдморските департаменти на Франция (Гваделупа, Френска Гвиана, Мартиника и Реюнион);

– Азорските острови (Дания)

– Мадейра и

– Канарските острови.

За тях ал. 2-4 на § 2 предвиждат специалният режим да се определя от Съвета по предложение на ЕК заради „тяхната отдалеченост, островен характер, малка повърхност, труден релеф и климат, икономическа зависимост от малко на брой стоки – фактори, чието постоянство и съчетаване значително ограничават тяхното развитие“.

1.5. Специален режим на асоцииране е предвиден за цяла серия територии, на които е отредено особено внимание – специални разпоредби, обособени като цяла самостоятелна част на ДЕО: Част ІV „Асоцииране на отвъдморски страни и територии“, отнасящи се за „неевропейски страни и територии, които са в специални отношения с Дания, Франция, Холандия и Обединеното кралство“. Най-общо режимът е силно благоприятен за „асоциираните“, като им предоставя изгодите на Общия пазар, без да ги ангажира с цялата му правна уредба по ДЕО¹²⁹. Списъкът на „отвъдморските страни и територии“, спрямо които се прилагат разпоредбите на част ІV, е обособен като самостоятелно приложение към ДЕО и включва:

– Гренландия (Дания)

– Нова Каледония и прилежащите територии (Франция)

– Френска Полинезия (Франция)

– Френските Южни и Антарктически територии (Франция)

– Острови Уолис-и-Футуна (Франция)

– Майот (Франция)

– Сен Пиер-и-Микелон (Франция)

– Аруба (Нидерландия)

– Нидерландски Антили:

o Бонайре

o Кюрасао

o Саба

o Синкт Маартен

– Ангуила (Обединеното кралство)

– Каймановите острови (Обединеното кралство)

– Фолклъндските острови (Обединеното кралство)

– Южна Джорджия и Южните Сандвичеви острови (Обединеното кралство)

– Монсерат (Обединеното кралство)

– Питкерн (Обединеното кралство)

– Остров Света Елена и прилежащите територии (Обединеното кралство)

– Британските Антарктически територии

– Британските територии в Индийския океан

– Острови Търкс и Кайкос (Обединеното кралство)

– Британските Вирджински острови

– Бермудските острови (Обединеното кралство).

Детайлите на режима относно асоциираните страни и територии са уредени в Решение на Съвета 2001/822 от 2001 г.¹³⁰
1.6. По отношение на Гренландия обаче чл. 188 предвижда още по-особен режим (изключение от изключението), предмет на изрично уреждане в Протокол към ДЕО.
1.7. Изрично извън приложното поле на УД обаче според § 6, б. а) и b) на чл. 299 са оставени Фарьорските острови и суверенната територия на Кралските военни бази на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия в Кипър.
1.8. Договорът, уреждащ присъединяването на 10-те нови ДЧ от 1 май 2004 г.,
предвиди специфични разпоредби относно територията на Република Кипър.
1.9. Най-сетне териториалният обхват на Европейската общност може да се прецизира функционално ad hoc с едностранни актове на Съвета – напр. Регламент № 2913/92 г.¹³¹ за Общностния митнически кодекс (чл. 3) определя „общностна митническа територия“, която включва Монако, но не и френските отвъдморски територии, Сен Пиер-и-Микелон и Майот… „Данъчната територия“ се определя от Директива 77/388¹³² и Директива 86/560¹³³.
1.10. По правило УД не се прилагат извън територията на ДЧ, освен в следните случаи:

– на основание чл. 351 на ДФЕС (преди чл. 307 на ДЕО) относно договорите, сключени от ДЧ преди влизането в сила на УД, териториите на Монако, Сан Марино и някои австрийски територии (Юнгхолтц/Мителберг) попадат в обхвата на общностната митническа територия, доколкото по-рано са били част от данъчното пространство на някоя ДЧ (чл. 2 на Регламент 2151/84¹³⁴);

– Споразумение с Андора създава митнически съюз за някои продукти¹³⁵;

– Някои съюзни актове, като например решенията относно помощта за развитие или икономически санкции, се прилагат на територията на трети страни – т. е. извън ДЧ.

Принципът, закрепен в чл. 52 на ДЕС, определя, че УД се прилагат спрямо ДЧ (§ 1), т. е. на тяхна територия (виж по-горе).

Гражданите на ЕС обаче могат да упражняват някои права, произтичащи от интеграционната конструкция, и извън територията на своята държава или на целия ЕС – напр. правото на дипломатическа и консулска защита в трети страни по силата на чл. 23 на ДФЕС.

От друга страна, СЕС приема, че УД се прилагат и по отношение на правните субекти, които нямат гражданство или седалище в една ДЧ. Това се отнася за физическите или юридическите лица и правата, които ДФЕС предоставя на гражданите на ЕС, но не запазват единствено за тях – като например правото на иск срещу актове на институциите¹³⁶, правото на петиция до ЕП¹³⁷, правото на жалба до Омбудсмана на ЕС¹³⁸ и др.

Разпоредбите на УД относно четирите свободи например също могат да пораждат права или задължения за чужди физически или юридически лица – стига те да осъществяват на нейна територия определена дейност, попадаща в обхвата на уредбата. Критерият според СЕС е дейността на това лице да засяга функционирането на общия пазар¹³⁹.

И двата случая обаче не следва да се разглеждат като „извънтериториално“ действие на УД.

Най-общо може да се приеме, че УД (и цялото право на ЕС) се прилагат спрямо всички лица, намиращи се под юрисдикцията на поне една ДЧ.