Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016
Изтегляне 5.46 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- 2. Задължителен във всички свои елементи
- 3. Непосредствено приложим и с директен ефект
- 3.2. Директният ефект на регламентите
- СЕС утвърждава директния ефект като същностна характеристика на регламента напълно еднозначно
- 5. Кой може да приема регламенти
- 6. Обнародване и влизане в сила
| Раздел 1
РЕГЛАМЕНТЪТ Чл. 288, ал. 2: „Регламентът е акт с общо приложение. Той е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки.“282 „Регламентът е най-характерната проява на нормативната власт на Европейската общност (разбирай ЕС – б. м. А. С.). …Това е инструментът, който материализира разделението на предоставените компетенции, изразявайки радикалното заместване на националната уредба със съюзна.“283 Несъмнено това е основният производен източник. Даденото му определение по чл. 288 му отрежда роля, съпоставима с тази на закона по държавното право. „Чрез него се изразява парекселанс законодателната власт на ЕС“, той има „характер и сила, напълно съпоставими с тези на закона в националните системи“284. Регламентът е абстрактен нормативен акт – няма конкретни адресати и съдържа норми с общ характер. Неадресиран акт – действа спрямо всички ДЧ и всички правни субекти под тяхна юрисдикция, и институциите, вкл. тази, приела акта. Според СЕС регламентът „закрепва нормативни принципи, определя абстрактно условията за приложението им и формулира произтичащите правни последици“285 като „квазизаконодателни актове с действие еrga omnes“286. Той е непосредствено приложим и нормите му се ползват с директен ефект – с влизането му в сила става действащо право: не само за държавите-членки (и то за всички ДЧ, с цялата им територия – т. е. действа на цялата територия на ЕС!), но и в тях – за частните лица. Тези особености на регламента изискват внимателно проследяване. 1. Общо действие Регламентът е най-характерният израз на нормативната власт на Общността“287. Регламентът е абстрактен нормативен акт288 – съдържа общи и неадресирани разпоредби. Според СЕС „за разлика от решението, чиито съществени особености произтичат от ограничения кръг адресати, регламентът поради своя присъщ нормативен характер се прилага не спрямо ограничени, определени и индивидуализируеми адресати, а спрямо кръг субекти, очертани абстрактно и в тяхната цялост“289. Разграничението между регламент и решение се основава не само и не просто на кръга адресати (дори когато този кръг е напълно конкретизируем – като напр. при регламент 1612/68 относно свободното движение на гражданите на ДЧ), а на общото действие на акта290. Той „закрепва нормативни принципи, по абстрактен начин определя условията за прилагането им и определя произтичащите правни последици“291, определяйки го като „квазизаконадателен акт… с нормативен характер ерга омнес“292. 2. Задължителен във всички свои елементи Държавите не могат да си позволят некоректно293 или избирателно294 приложение на един действащ регламент. Нещо повече – те са длъжни не само сами да изпълняват регламентите на ЕС, но и по силата на чл. 4, § 3 на ДФЕС (старият чл. 10 на ДЕО) да бдят за доброто им изпълнение от всички правни субекти и да вземат всички необходими за това мерки. Никакво правно значение няма каква позиция е имала съответната ДЧ при приемането на акта (резерви, вот „против“ и т. н.)295 или дори след влизането му в сила (напр. съдебно атакуване на акта, завършило без успех). Така една ДЧ е длъжна:
– да остави неприложена всяка национална норма, която му противоречи298; – да се въздържа от всякакви действия, които могат да препятстват действието на акта299 или дори само да създадат съмнение относно неговото действие (задължителност)300; – да санкционира всяко нарушение (неприлагане); – да осигури изпълнението на регламента – приемайки в разумен срок301 необходимите правни (по-рядко302), административни или бюджетни мерки303 – както когато самият регламент изрично предвижда това, така и (дори още повече…) в случаите, когато регламентът мълчи304. „Дори когато са овластени, даже задължени да приемат мерки – било на основание специфично овластяване в самия регламент или на основание чл. 5 (на ДЕИО, сетне чл. 10 на ДЕО, сега чл. 4, § 3 на ДЕС – б. м. А. С.) – държавите-членки упражняват само обвързана компетентност, подчинена и рамкирана, при която е забранена всяка алтернативност на нормативното съдържание на съюзния акт“305. От друга страна обаче, неприемането на изпълнителни мерки, когато такива са очевидно необходими или когато самият регламент предвижда това, може да се отрази съществено върху неговия директен ефект – по изключение някои разпоредби на един регламент може да се окажат негодни да породят директен ефект, ако не са приети съответни национални мерки по приложението им306. Като цяло обаче подобна възможност трябва да се счита за рядко осъществима… Възпроизвеждането на съдържанието на един регламент – изцяло или отчасти – в национален правен акт е напълно забранено. Логиката е пределно ясна: националните органи трябва да прилагат самите регламенти, а не да очакват национално законодателство, в което да бъдат възпроизведени предписанията на регламента. В това е същностният собствен смисъл на регламента като вид акт и най-съществената му отлика от директивите. По изключение обаче СЕС допуска (в доста спорна впрочем юриспруденция307…), че е възможно част от регламента да бъде възпроизведена във вътрешен акт „само ако това е необходимо за доброто прилагане на регламента“ и без да се подлага на съмнение действието на самия регламент. Според мен подобно допускане е в противоречие именно с основното разбиране за недопустимост на приемането на национални норми, чието съдържание да създава съмнение кой акт следва да се прилага от националния орган – регламентът или вътрешният акт. Поради това категоричното ми убеждение е, че „възпроизвеждане“ на части (дори само на отделни разпоредби) на един регламент в национален правен акт – независимо от характера и предназначението му – трябва да се счита за абсолютно забранено! Тази хипотеза, разбира се, трябва ясно да се различава от приемането на вътрешни норми по прилагането на един регламент, когато такива са необходими (разгледано по-горе). Основна загриженост на СЕС е да се гарантира във всички ДЧ еднообразното и правилно прилагане на всички регламенти в тяхната цялост308. С определението „задължителен във всички свои елементи“ регламентът най-отчетливо се разграничава от директивата, която е обвързваща „само по отношение на резултата“ (виж нататък). Регламентът е инструмент на уникално директно съюзно законодателство – чрез него съюзните институции могат да определят всички условия по изпълняването и прилагането на съюзните принципи. Не всеки регламент обаче трябва изчерпателно да урежда съответната материя – някои регламенти са „непълни“ – изрично или мълчаливо възлагат на съюзните или националните органи да вземат необходимите мерки. 3. Непосредствено приложим и с директен ефект Тъй като всички „вторични“ източници на Правото на ЕС са обхванати от принципа на непосредствена приложимост и са действащо право в държавите-членки, е от особено съществено значение да се познава въпросът дали и доколко те са годни да съдържат норми, които предоставят на частните лица в държавите-членки права, защитими пред национален съд. Тъй наречените „производни“ източници на Правото на ЕС пораждат най-много практически въпроси – както поради своето твърде голямо изобилие и забележителното многообразие от области, в които се приемат, така и поради тяхната уникална специфика на актове, които след влизането си в сила по никакъв начин не зависят от волята на суверенните държави-членки, но същевременно автоматично стават позитивно право във всяка от тях. Разбира се, повече от известно е, че и именно по повод „вторичните“ източници на Съюзното право в най-голяма степен съществуват неясноти и противоречия във връзка с действието, най-вече по отношение на частните лица. 3.1. По отношение на регламентите въпросът изглежда ясен – те са единственият правен акт, за който самите Учредителни договори изрично предвиждат директен ефект. Чл. 288 ДФЕС определя, че „регламентът е …с общо приложение във всички държави-членки“.309 Двусмислието, което произтича от думите „с общо приложение“310 позволява на едни автори да ги разчитат в смисъл на уреждащи непосредствената приложимост на регламента, а на други (към които се присъединявам) – като уреждащи директния ефект. Като изследовател приемам, че смисълът на израза е „директно приложим“ или „с директна приложимост“. Наложително е обаче категорично разяснение – и не толкова терминологично, колкото доктринално. Формулата „с общо приложение“ поражда дългогодишни недоразумения – както в нашата, така и в европейската литература. Моето еднозначно разбиране е, че на български език трябва ясно да се разграничават и последователно да се употребяват формулите „НЕПОСРЕДСТВЕНА приложимост“ и „ДИРЕКТЕН ефект“. Това означава, от една страна, да не се използват изрази като „директна приложимост“ и „непосредствено действие“, както и да се избягват изразите „пряка приложимост“ и „пряко действие“. „Непосредствената приложимост“ трябва да се свързва единствено с възможността даден акт да се разглежда като действащо (позитивно) право в държавите-членки, отделно и независимо от въпроса за неговото действие и фактическо прилагане. Тя следва да се свързва единствено с източниците на Правото на ЕС и никога със съдържащите се в тях норми. Обратно, „директният ефект“ следва да се употребява във връзка с прилагането на „действащото“ Съюзно право в държавите-членки и като последица от факта, че съответните норми са „действащо право“ именно по силата на тяхната „непосредствена приложимост“. Поради това и за „директен ефект“ следва да се говори само и единствено по повод съюзни норми, не и по повод съюзни актове (източници). По-съществено е обаче друго уточнение.
Според мен именно и само в този смисъл следва да се разбира не достатъчно ясната редакция на израза „с непосредствена приложимост“. Въпреки употребата на думата „приложим“, изразът не следва да урежда (само) непосредствената приложимост на регламента, доколкото с такава се ползват всички източници на Съюзното право и тя със сигурност не представлява отлика между регламента и директивата или решението! Обратно, именно принципната годност на регламента да съдържа норми с директен ефект е неговата най-същностна отлика от директивите – и именно поради това за регламента е изрично записано, че той е „с непосредствена приложимост“ в държавите-членки, т. е. че директно поражда права и задължения по отношение на частните лица в държавите-членки, докато за директивите такова нещо не е записано – и те по предназначение не съдържат норми, предоставящи права на частните лица. 3.1.2. Регламентът е единственият източник, за който „непосредствената приложимост” е изрично закрепена като същностна характеристика. За него в практиката на СЕС е прогласено еднозначно и категорично, че всякакви национални мерки по въвеждане, обнародване, още повече транспониране са ненужни и следва да се считат забранени312. СЕС извежда от разпоредбата, че „ще противоречат на Договора всички условия за изпълнение, които могат да имат за последица препятстването на директния ефект на общностните регламенти и така да компрометират тяхното едновременно и еднообразно прилагане в цялата Общност“313. Регламентът е непосредствено приложим ВЪВ всички държави-членки, а не „от“ тях, което ясно очертава неговата адресираност до самите правни субекти в ДЧ, а неговото естествено предназначение е да предоставя именно на частните лица права и задължения. СЕС е категоричен: „поради природата си и функцията си в системата на източниците на Съюзното право регламентът произвежда непосредствени последици и като такъв е годен да предоставя на частните лица права, които националните съдилища са длъжни да защитават“314. Поради това си позволявам да твърдя, че дефиницията на регламента в чл. 288, ал. 2 трябва да се чете като закрепваща неговата годност (по предназначение!) да поражда директен ефект, а не неговата непорсредстеван приложимост (годност за прилагане в ДЧ), която е присъща и на всеки друг съюзен правен източник! 3.2. Директният ефект на регламентите е прогласен от СЕС рано и ясно. Той не се колебае да приеме, че „по силата на самата си природа и своята функция сред източниците на Общностното право регламентът произвежда непосредствени последици и като такъв е годен да предостави на частните лица права, които националните юрисдикции са задължени да защитят“315. При това регламентът по предназначение е акт, годен да съдържа не само норми с ограничен директен ефект, но и най-вече норми с пълен директен ефект, които предоставят права на частните лица в отношенията им с други частни лица316 - по точно подобие на един закон. 3.2.1. Още през 1972 г. СЕС обобщава, че „за да се прилагат с еднаква сила по отношение на всички правни субекти във всички държави-членки, общностните регламенти се интегрират в правната система, приложима на националната територия, което трябва да позволи да се упражни директният ефект, предписан от чл. 189 на ДЕО (днес чл. 288 на ДФЕС – б. м. А. С.), така че частните лица да могат да се позовават на него, без да могат да им бъдат противопоставени вътрешни разпоредби или практики“317. Естествено проявление на директния ефект на регламента е възможността на едно частно лице да се позове на него пред съд срещу друго частно лице318. 3.2.2. СЕС приема, че „регламентът се ползва с директен ефект в своята цялост“ – дори при празнота в текста или липса на предвидени за изпълнението му мерки319. В същото време обаче, макар регламентът по принцип да е акт, чиито норми имат директен ефект, за СЕС това не означава, че всички негови норми са с директен ефект – изискването за преценка за всяка норма конкретно е напълно приложимо и тук, защото като всеки нормативен акт и регламентът може (и обикновено съдържа) встъпителни норми320 и норми с декларативен характер, както и допълнителни, преходни и заключителни разпоредби или просто разпоредби, които по една или друга причина не отговарят на съвкупността от критерии, установена от СЕС (виж подробно в …Принципи…). 3.2.3. СЕС е категоричен, че всички регламенти по предназначение съдържат норми с директен ефект – дори тези регламенти, за прилагането на които се изисква приемането на изпълнителни мерки, било от ДЧ, било от институциите321. Фактът, че даден регламент изисква приемането на национални мерки по изпълнението му, не означава, че той е лишен от директен ефект – което би го приравнило до директива. В същото време обаче, когато някоя норма на един регламент е по съдържание негодна да прояви директен ефект без съответна национална норма, която да уреди условията по прилагането ù, то тази норма просто ще се счита за норма без директен ефект322. Така СЕС приема едно по-гъвкаво разбиране за „абсолютния директен ефект“ на регламентите, определяйки например, че разпоредбата на един регламент няма да прояви директен ефект спрямо едно предприятие, ако за това се изисква приемането на национални норми, които не са били приети към момента на позоваването от него на тази норма323. Това е едно сравнително ново виждане, което все още не е отразено в разгърната съдебна практика… Наличието на такива норми обаче не прави самият акт лишен от (негоден да прояви) директен ефект. Така националният съдия ще може не само да прилага нормите с директен ефект („годните“) на въпросния регламент, а и да контролира съобразеността с него на приетите по изпълнението му национални актове324. 3.2.4. Директният ефект на нормите на регламентите следва да се счита за презумптивен – регламентът е акт, създаден, за да проявява директен ефект, неговите норми са функционално предназначени да предоставят права и задължения на частните лица в държавите-членки. Респ. това означава неограничена възможност на частните лица да се позовават на регламент пред националните си съдилища в защита на правата, които той им предоставя директно325. И същевременно това означава, че националният съдия не само може, но „е длъжен“ да защити правата, които едно частно лице черпи директно от един регламент326. СЕС утвърждава директния ефект като същностна характеристика на регламента напълно еднозначно: „Поради самата си природа и функцията си в системата на източниците на Съюзното право регламентът произвежда непосредствени последици и като такъв е годен да предостави на частните лица права327, които националните юрисдикции са длъжни да защитават“328. Правата, които едно частно лице може да черпи от един регламент, са противопоставими както на държавата329 („вертикален“ директен ефект), така и на други частни лица330 („хоризонтален“ директен ефект). 3.2.5. Регламентът има директен ефект „от само себе си“331. „На общо основание регламентът има директен ефект в своята цялост.“332 Това означава обаче, че като вид акт регламентът е по предназначение годен да съдържа норми, проявяващи директен ефект – т. е. акт, чиито норми са по предназначение годни за прилагане от националните съдилища спрямо частните лица. Но, разбира се, не всички норми на регламента – било по презумпция, било още по-малко по дефиниция – са норми с директен ефект. Обратното е вярно: регламентът е акт, който винаги съдържа норми с директен ефект. И че само ако съдържа норми с директен ефект, един акт с такова наименование може да се счита за регламент по смисъла на чл. 288 ДФЕС. Директният ефект се преценява във всеки случай конкретно – т. е. всяка норма подлежи на анализ при прилагането ù333: отговаря ли на критериите за директен ефект, „годна ли е“ да предостави на частно лице субективно право (срещу ДЧ или друго частно лице), защитимо пред национален съд. 3.2.6. Така очевидно без директен ефект ще са някои норми на регламентите, които не са предназначени да създават субективни права на частните лица, а имат друга функция в системата на акта – напр. преходни и заключителни разпоредби, институционни разпоредби и др. Без директен ефект ще са и някои норми на регламент, които предвиждат (изискват) приемането на последващи национални норми за прилагането му – тез регламенти се наричат „непълни“334. 4. Видове регламенти Проф. Бюлюи приема, че регламентите могат да се разграничават по органичен и материален критерий. Според това кой орган приема регламента (органичен критерий), регламентите биват създадени от СМ, СМ и ЕП, ЕК и ЕЦП. Според това какъв е правният характер на акта (материален критерий), регламентите биват базови и изпълнителни – разграничение без изрична основа в УД, изцяло изведено в практиката, но напълно възприето от интеграционната юриспруденция и днес доразвито в новите разпоредби на чл. 289-290 на ДФЕС, въведени с ДЛ (виж нататък). Като „базови“ се разглеждат тези регламенти, които се приемат на основание разпоредба на УД, а като „изпълнителни“ се определят регламентите, приети на основание изрична разпоредба на друг („базов“) регламент („делегирани” съгласно новата терминология след ЛД). Между двата вида обаче съществува безусловна йерархия – изпълнителният е подчинен на базовия335. С известни уговорки съотношението между двата акта е подобно на това между закон и правилник по прилагането му или по-общо между закон и подзаконов акт – СЕС даже прецизира, че базовият регламент трябва „да урежда съществените елементи на съответната материя“336. Изпълнителен регламент може да се приеме от органа, приел базовия, ако изрично е запазил това правомощие за себе си. По-често обаче авторът на акта овластява ЕК да приеме мерките по изпълнението му – базов(и) регламент(и) и евентуално други актове. Практиката е повечето изпълнителни регламенти да се приемат от ЕК337. Когато обаче ЕК приема изпълнителен регламент по прилагането на базов, приет от СМ и ЕК в процедурата по съвместно приемане, ЕК е длъжна предварително да уведоми ЕП за приемането на съответния изпълнителен регламент. Независимо от вида им – „базови” („законодателни” съгласно терминологията след ЛД) или „изпълнителни” („делегирани”) – регламентите проявяват напълно еднакво действие в ДЧ и спрямо частните лица. Разграничението има значение не по отношение на действието, а по отношение на приемането, респ. на законосъобразността – един делегиран („изпълнителен”) регламент не може да противоречи на законодателния („базовия”), по чието приемане се прилага и в който намира правно основание (освен по отношение на „несъществени елементи”, за които в законодателния регламент изрично е предвидено да може да бъдат изменяни от последващ делегиран незаконодателен регламент – виж нататък). И обратно – някои актове, като например финансовите регламенти (по чл. 322 ДФЕС) и актовете относно статуса на функционерите (макар по форма да не са регламенти), се считат за регламенти с общо действие по чл. 288 ДФЕС338, респ. функционерите могат да се позовават на тях и пред национални юрисдикции. Правни актове с общо действие, но „със специфичен характер“ са уставите на комитетите (КОРЕПЕР, ИкоСоКо, КоРе)339. Но пък решенията за назначаване от Съвета на членовете на СП (чл. 286 на ДФЕС), на ИкоСоКо и на КоРе (чл. 300 на ДФЕС) са индивидуални решения. …Следва да се разграничават „вътрешните регламенти“, които за яснота превеждаме като „правилници“, които обаче също имат правно действие – една институция, една ДЧ340 или дори едно частно лице може да се позове на такъв акт. Директива, приета в нарушение на вътрешния правилник на Съвета, ще бъде отменена341. По никакъв начин не може обаче един вътрешен правилник, независимо че е приет във формата на регламент, да бъде противопоставен на частно лице342, т. е. да прояви директен ефект. От друга страна обаче, едно частно лице може да черпи права от един вътрешен правилник (регламент) спрямо съответната институция – или поне от разпоредби, които създават права и представляват гаранция за правната сигурност. През 1994 г. по известното дело BASF ПИС приема позоваването на вътрешния правилник на ЕК (по-специално чл. 12 относно отсъствието на подпис на председателя на ЕК)343. Тук обаче става дума за „съюзни” отношения, поради което при този вид актове говорим за „съюзен” ефект, а не за директен ефект. 5. Кой може да приема регламенти? Въпросът за нормотворческата компетентност по отношение на регламентите – както и на всеки други производен източник – не е уреден еднозначно от УД. От една страна, чл. 288, ал. 1, посочва, че институциите на ЕС могат да приемат регламенти. От друга страна, отделни разпоредби в различните сфери на материална компетентност на ЕС посочват кой орган може да приеме правен акт, понякога конкретизирайки дори вида му. Днес регламенти могат да приемат СМ и ЕП (по „обикновената” нормотворческа процедура за съвместно приемане на актов), СМ (самостоятелно по другите нормотворчески процедури), ЕК (на самостоятелно основание в УД или по делегиране чрез законодателен регламент) и ЕЦБ (по делегиране чрез законодателен регламент) 344.
Необнародването на един регламент не е основание за неговата отмяна (прогласяване на невалидност), но го лишава от обвързващо действие спрямо частните лица345! Затова и серия L (Legislation) на Официалния вестник на ЕС е озаглавена „Актове, чието публикуване е задължително“. Когато става дума за влизането в сила, за което се броят 20 дни от обнародването в ОВЕС (ако в самия регламент не е предвидено друго), се има предвид датата на съответния брой на ОВЕС. Възможно е обаче доказването, че това не е датата на действителното обнародване346. Самият регламент може да предвиди действие, различно от самото влизане в сила: обратно действие347 или при спешност влизане в сила преди 20-я ден или даже още в деня на обнародването348 или следващия349. По-подробно за значението на обнародването и влизането в сила на производните общностни източници – виж натакък в Раздел 6.
Каталог: upload -> files files -> Мотиви към законопроекта files -> Мотиви към законопроекта files -> Списък на участниците – 22 ученици от икономически професионални гимназии и 3-ма учители files -> З а п о в е д № от г. На основание чл. 162, ал. 4 от Кодекса за застраховането, образците на отчет files -> Наредба №23 от 18 декември 2009 Г. За условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "управление на местни инициативни групи files -> Съдържание увод глава първа. Особености на отразяването на кризата в медийния дискурс files -> Единни в многообразието замяза на „Еднообразни в разединението” files -> Заседанието на кабинета, в което участваше и министър Москов продължава Изтегляне 5.46 Mb. Сподели с приятели:
|