Раздел 3 РЕШЕНИЕТО ПО ЧЛ. 288 на ДФЕС

„Решението е задължително в своята цялост. Когато решението посочва адресати, то е задължително само за тях.”

Някои автори разглеждаха „решението“, предвидено в чл. 249, като събирателно понятие за различни видове актове – както индивидуални, така и нормативни… Проф. Жаке обаче е категоричен: „другите решения, за които нерядко се използва германският термин beschluss, нямат нищо общо с решенията по чл. 249. Става дума за общи актове без адресат“⁴⁹¹. На разграничението между „решението stricto sensu (тип entscheidung) по чл. 288 и решението в широк смисъл (тип beschluss), което включва и актове, непредвидени в чл. 249“ внимание обръща проф. Дени Симон⁴⁹².

1. 
   Особености и приложение на неадресираните решения по чл. 288 на ДФЕС.
   

1. 
   В голямото си мнозинство това са актове с вътрешна за съюза функция, които по предназначение не съдържат норми с директен ефект, но могат да имат съществени косвени правни последици за частните лица⁴⁹⁶. За други общи решения обаче в практиката на СЕ могат да бъдат намерени основания за търсене на директен ефект.
   

2. 
   В редица случаи УД изрично предвиждат институциите на ЕС (и най-вече Съветът) да уреждат отделни правни въпроси с решение (в повечето случаи прието с единодушие и след одобрение от ЕП) – например в ДФЕС в чл. 82, § 2, ал. 2, б. „г”; чл. 83, § 1, ал. 3⁴⁹⁷ и много други. Сред многото нормативни решения, приемани от институциите, може като типичен пример да се посочи Решението на Съвета № 88/591 от 24 октомври 1988 г. за създаване на Първоинстанционния съд.
   

2. 
   В други случаи УД овластяват институциите да уреждат определени въпроси, дори като „овластяват” обратно самите ДЧ – напр. в материята на конкуренцията (чл. 105, § 2 на ДФЕС⁴⁹⁸).
   

2. 
   ДЛ разшири значително възможността за употреба на нормативните решения – включително дори с решения да се внасят изменения в самите Учредителни договори:
   

• 
  в материята на транспорта, новата редакция на чл. 98 на ДФЕС (стар чл. 78 на ДЕО) с решение на Съвета може да отмени целия чл. 98⁴⁹⁹;
  
• 
  в материята на конкуренцията новата редакция на чл. 107 на ДФЕС (стар чл. 87 на ДЕО) с решение на Съвета може да се отмени съответната разпоредба – и много други;
  
• 
  особено значима е предвидената за първи път с ДЛ обща възможност за изменение на УД⁵⁰⁰ с решение. Принципно новата редакция на чл. 48 на ДЕС предвижда за целта с решения да се произнасят европейският съвет (§ 3 за обикновената процедура за преразглеждане и § 6 за опростените процедури за преразглеждане).
  

2. 
   Разбира се, извън изрично предвидените в УД случаи, в своята дейност институциите (и другите структури на ЕС) приемат много широк кръг неадресирани решения, чието систематизиране, признавам, е трудно…
   

2. 
   Особености на индивидуалното решение по чл. 288 на ДФЕС.
   

1. 
   Решението е индивидуален акт, задължителен във всички свои елементи. За проф. Жаке „решението по природа е индивидуален акт“⁵⁰¹. То е инструмент за упражняване на предоставените компетенции в редица материи и може смело да бъде уподобено на индивидуален административен акт⁵⁰². СЕС го определя като „индивидуален акт по изпълнение на Съюзното право“⁵⁰³. За да се определи в случай на съмнение дали е налице индивидуално решение или не, СЕС приема, че трябва да се „установи дали актът индивидуално засяга конкретно определени субекти“⁵⁰⁴.
   

2. 
   Като индивидуален акт, решението има винаги конкретно посочени адресати. То поражда правни последици само за своите адресати. Това обаче не ограничава възможността от решение, адресирано до една ДЧ, права да черпят и частни лица.
   

3. 
   Адресати на решението са частни лица или ДЧ. Едностранните актове на институциите, дори да носят наименованието „решение“, адресирани до различен субект, попадат в различна категория.
   

Типично индивидуално решение, адресирано до ДЧ, е решението на ЕК по чл. 108 ДФЕС относно държавните помощи – с него ЕК вменява на съответната ДЧ задължението да прекрати нарушението на чл. 107. Решения, адресирани до ДЧ, могат да се приемат също относно задействането от страна на съответната ДЧ на предвидени защитни клаузи или относно националните заявки за финансиране по структурните фондове. Пример за решение, адресирано до ДЧ, е решението на ЕК или на Съвета по чл. 65, § 4 на ДФЕС и много други.

4. 
   Когато е адресирано до ДЧ, решението се доближава до представата за нормативен акт – „инструмент за индиректно нормотворчество, когато има за адресати всички държави-членки“⁵⁰⁵.
   

5. 
   Решението се изпраща на неговия адресат и влиза в сила от момента на получаването му.
   

6. 
   Решенията, приети по процедурата за съвместно приемане на актове обаче, подлежат на обнародване в ОВЕС – под рубриката „Актове, чието публикуване не е условие за действието им“, – но това не отменя изискването за съобщаване на адресатите, което единствено има правопораждащо действие⁵⁰⁶. По изключение, когато едно решение съдържа факти, представляващи тайна, те могат да не бъдат публикувани в текста на решението⁵⁰⁷.
   

7. 
   Могат да се разграничават „базови“ решения, приети директно на основата на разпоредба на УД, и „изпълнителни“ решения, приети в изпълнение на базови решения⁵⁰⁸.
   

8. 
   Срещу индивидуалното решение възражение за незаконосъобразност, направено от лице, което е можело да го атакува, е недопустимо след изтичането на срока за атакуване по чл. 263 ДФЕС.
   

9. 
   Индивидуални решения по чл. 288 могат да приемат:
   

– Съветът и Парламентът – в процедурата по съвместно приемане на актове, като това решение подлежи на обнародване в ОВЕС;

– Парламентът – напр. решението, за което СЕС приема в историческото дело Les verts, че засяга пряко и индивидуално частно лице (партията на Зелените);⁵⁰⁹

– Комисията – било на основание разпоредба на УД, било при овластяване от СМ;

– Европейската централна банка (чл. 132 наДФЕС).

2. 
   Действие на индивидуалното решение по чл. 288.
   
   1. 
      И двата вида индивидуални решения по чл. 288 – адресирани до частно лице или до ДЧ – са по предназначение годни да пораждат преки правни последици за частните лица. Проф. Жаке е категоричен: „когато е адресирано до една или повече ДЧ, решението може да създава права или задължения за частните лица. В този случай, за да се запази полезният ефект на решението, частните лица могат да се позовават на него пред национална юрисдикция“⁵¹⁰.
      

Осъщественото в множество материи значително (в някои материи изключително) овластяване на ЕС логично предполага чрез своите органи той да може да осъществява не само обща, но и индивидуална нормотворческа власт – т. е. да има административни разпоредителни компетенции⁵¹¹.

2. 
   По въпроса за директния ефект на индивидуалните решения практиката и теорията не срещат значими съмнения.
   
   1. 
      Типичните решения, адресирани до едно или няколко частни лица, несъмнено имат правнообвързващо действие спрямо тях, т. е. имат директен ефект⁵¹⁴. Това е тяхното предназначение – да предоставят права или да възложат задължения на частните лица – адресати на акта. Те се ползват с изпълнителна сила дори когато съдържат финансови задължения или парични санкции, и се ползват с изпълнителна сила (виж нататък).
      
   2. 
      Решенията, адресирани до държавите-членки, се уподобяват на директиви. Когато са надлежно изпълнени от държавата-адресат, те пораждат целения ефект посредством националните изпълнителни мерки, а не директно. Когато обаче едно решение, адресирано до държавите-членки, не е изпълнено, СЕС приема, че към него трябва да се подходи по същия начин, както към една директива – и да се прецени дали съдържа норми, които отговарят на изискванията за директен ефект, установени в неговата практика⁵¹⁵. Впрочем по отношение на решенията, адресирани до държави-членки, практиката на СЕС не е изобилна – разбира се, и техният брой не е впечатляващ. Все пак СЕС ясно заключава, че „постоянна практика е разпоредбите на едно решение на Съвета да произвеждат директен ефект в отношенията между държавите-членки и техните правни субекти, в смисъл, че те пораждат в полза на частните лица права, които националните юрисдикции трябва да защитят, доколкото тези разпоредби налагат на държавите-членки безусловно и достатъчно ясно и конкретно задължение“⁵¹⁶.
      

3. 
   Член 299 на ДФЕС определя еднозначно: „Актовете на Съвета, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила”.
   

Когато това се прави по искане на заинтересувана страна, тя може да поиска принудително изпълнение, като сезира компетентния национален орган.

„Препоръките и становищата нямат задължителен характер.”

1. 
   Особености
   

Старият чл. 211 на ДЕО предвиждаше възможност „ЕК да формулира препоръки или становища в материи, които са предмет на договора, ако той го предвижда изрично или ако самата ЕК го смята за необходимо” – ЛД отмени тази разпоредба, като ненужна – достатъчно е общото правило на чл. 288, ал. 5 въ връзка с ал. 1 на ДФЕС.

В някои случаи обаче УД изрично споменават (предвиждат) приемането на препоръки или становища, като след ДЛ на препоръките се отдава по-голямо значение (виж в т. 2).

Винаги, когато в УД изрично е предвидено институциите да действат по препоръка или да поискат становище от друг орган, чл. 296, § 2 на ДФЕС ги задължава в акта, който приемат, задължително да посочат това („да се позоват”), а съответната препоръка или становище се обнародват отделно в Официален вестник (серия „С”).

1. 
   Според съдията в ОС проф. Ван Репенбуш е „трудно да се разграничи препоръка от становище”. Най-общо, становището е израз на мнение относно даден въпрос, то се вписва в рамките на процедура, водеща до приемането на обвързващ акт (пример: становище на ЕП по проект за регламент, мотивирано становище на ЕК в процедурата срещу ДЧ по чл. 258⁵¹⁹…). Препоръката често представлява индиректен инструмент за сближаване на законодателствата, отличаващ се от директивата само по липсата на задължителен характер (пример от началото на интеграцията: препоръките на ЕК от 23 юли 1962 г. относно приемането на списък на професионалните заболявания и др.)⁵²⁰.
   

2. 
   Ако становището изразява само мнението на органа, който го издава, една препоръка на Съвета или Комисията може да има определен правен ефект – например като „покана за определено поведение, нещо като необвързваща директива, която играе важна роля като индиректен източник за сближаване на националните законодателства“⁵²¹.
   

3. 
   Според СЕС препоръките не са напълно лишени от правно действие и националните съдии са длъжни да ги имат предвид при преценката на националните норми, ...особено когато са предназначени да допълнят задължаващи съюзни норми!⁵²²
   

4. 
   Редом с това обаче за препоръките и становищата в особено висока степен важи установеното от СЕС правило, че видът на акта се определя от неговото съдържание, а не от наименованието му – и подлежи на конкретна преценка дали даден акт, приет като препоръка или становище, не съдържа обвързващи правни норми, поради които той да може да бъде квалифициран като правен акт⁵²³.
   

5. 
   Препоръките и становищата са инструменти, които позволяват постигането на определени резултати в случаите, когато институциите нямат предоставени компетенции или когато са ги упражнили по предвидения начин, но считат за необходимо да направят нещо допълнително, което не може или не е необходимо да се облича в правни норми. Чрез такива актове институциите разкриват своите намерения, нормотворческа воля – упражнена или проектна, – с което пряко или между другото да допринесат и за по-доброто еднообразно и правилно прилагане на действащи съюзни норми.
   

6. 
   Когато става дума за материя, в която институцията не разполага или е изчерпала обема на предоставената компетентност за създаване на правни норми, препоръката например позволява да се предизвика последваща национална нормотворческа активност, каквато вече не може да се постигне по друг ред⁵²⁵.
   

7. 
   Поради това от особено съществено значение е да се определи действителната природа на акта, за да се установи дали под „прикритието“ на препоръка или становище институцията не е приела акт, целящ да предизвика правни последици, което, от една страна, ще постави въпроса за действието му, а от друга – за атакуемостта му пред съд. Така въпреки формалната „забрана“ за атакуване на препоръки и становища по реда на чл. 263 на ДФЕС, всъщност може да бъде заведен един иск срещу акт на институциите с твърдението, че макар формално да е озаглавен по като препоръка или становище, по същество актът е правен и поражда последици, които засягат правната сфера на лицата⁵²⁶. Още в зората на интеграцията СЕО еднозначно заключава, че „…становището не може да съдържа директно никакви правни задължения за своя адресат и така се различава, от една страна, от решенията… както по характер, така и по своята роля в системата на Договора и има ориентираща роля. …Становищата имат характер на обикновени съвети за предприятията. Последните са свободни да се съобразят ли с тях или не, но трябва да си дават сметка, че при незачитане рискуват да се окажат индиректно в положение на нарушение на действителна разпоредба…“⁵²⁷.
   

8. 
   Поради отсъствието по природа на правнообвързващ характер препоръките и становищата не са подчинени на изискването за мотивиране или обнародване. Нерядко обаче УД изрично предвижда изискване за мотивиране, а в други случаи институциите доброволно включват мотиви, което може да се счита за допълнителен аргумент за необходимостта тези актове да се познават и вземат предвид. Макар да не е задължително, най-често те биват публикувани в официалното издание, разбира се, серия C (Communications), а, както посочих и по-горе, понякога възможността за публиуване се посочва изрично в УД (чл. 126 на ДФЕС и др.).
   

2. 
   Приложение на препоръките и становищата
   

1. 
   Препоръки. Новият чл. 292 на ДФЕС определя: „Съветът приема препоръки. Той действа по предложение на Комисията във всички случаи, когато Договорите предвиждат той да приема актове по предложение на Комисията. Съветът действа с единодушие в областите, за които се изисква единодушие за приемане на акт на Съюза. Комисията, както и Европейската централна банка в специфичните случаи, предвидени в Договорите, приемат препоръки.”
   

1. 
   По ДЕС:
   

• 
  особено интересна е препоръката на Съвета по чл. 7 (по отношение на ДЧ, за която е налице очевиден риск от нарушение на ценностите на ЕС по чл. 2 на ДЕС);
  
• 
  Член 36 (предишен чл. 21) овластява ЕП „…да изготвя препоръки до Съвета и до върховния представител на Съюза” в материята на външната политика и сигурността;
  
• 
  Член 48, § 3 предвижда с препоръка да се произнася и Конвентът, свикан с оглед внасяне на изменения в УД по обикновената процедура за преразглеждане.
  

1. 
   По ДФЕС:
   

• 
  ЕК приема препоръки в материята относно свободното движени на капитали (чл. 60, ал. 2); относно транспорта (чл. 97, ал. 3); относно данъчната политика (чл. 117, § 2); относно икономическата политика (чл. 121, § 2); относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126) и др.;
  
• 
  Съветът приема препоръки относно икономическата политика (чл. 121, § 2, ал. 3 и § 4); относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126, мнокогратно) или относно освобождаването на ЕК от отговорност по изпълнението на бджета (чл. 319, § 1) и др.;
  
• 
  Чл. 132 на ДФЕС изрично предвижда възможност ЕЦБ да приема препоръки; чл. 289, § 4 и чл. 294, § 15, ал. 1 изрично предвиждат възможност ЕЦБ да приема препоръки за иницииране на приемане на законодателни актове.
  

2. 
   Становища. Приемането на становища не е уредено в изрична разпоредба на УД (за разлика от посочения чл. 292 на ДФЕС относно препоръките).
   
   1. 
      В практиката на съюзните структури употребата на становища не само е широка, но и могат да бъдат обособени няколко вида становища:
      

• 
  становище на институция (или консултативен комитет) в рамките на различните нормотворчески процедури – напр. становище на ЕП или становище на ИкоСоКо – при това изискуемо според множество разпоредби на ДФЕС (непоискването му е основание за отмяна на нормативни акт!).
  
• 
  мотивирано становище на ЕК в производството за нарушение на Договорите от ДЧ, което има безспорни правни последици.
  

1. 
   В своята дейност становища приемат почти всички институции и други органи на ЕС:
   

• 
  Предвид спецификата на нейните функции, най-много становища приема ЕК: относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126 на ДФЕС), за насърчаване на сътрудничеството между ДЧ в социалната област (чл. 140 на ДФЕС) и в редица други случаи, дори по-често непредвидени изрично в УД⁵²⁸.
  
• 
  Със становища по редица въпроси се произнася ЕП – напр. относно сключването на международни договори от ЕС (по чл. 218, § 6, б. „б”) и др.
  
• 
  Становище по форма е и актът, с който се произнася и Съдът на ЕС при упражняване на своята консултативна компетентност относно съобразеността с УД на международен договор на ЕС (чл. 218, § 9).
  
• 
  Член 132 на ДФЕС изрично предвижда възможност ЕЦБ да приема становища.
  
• 
  Член 126 на ДФЕС относно прекомерния бюджетен дефицит изрично предвижда произнасяне със становище на Икономическия и социален комитет.
  
• 
  Според чл. 38 на ДЕС със становище се произнася и Комитетът за политика и сигурност, със становища се произнасят Икономическият и финансов комитет (чл. 126, § 4 на ДФЕС), Комитетът по заетостта (чл. 148 и чл. 150 на ДФЕС) и др.
  

2. 
   Правно действие
   
   1. 
      Съгласно ал. 5 на чл. 288 ДФЕС „препоръките и становищата нямат обвързваща сила“. Това обаче не намалява значението им, очертано от първата алинея на същия чл. 288: те са актове, приемани от институциите „за осъществяването на техните задачи“.
      

2. 
   Тези актове по правило нямат правнообвързващ характер за частните лица в държавите-членки⁵²⁹. СЕС обаче еднозначно установява задължение националният съд „да взема предвид препоръките на съюзните институции“ при решаването на спорове, особено при тълкуването и прилагането на национални норми, приети с оглед прилагането на съюзни норми или допълването им⁵³⁰. Той извежда това задължение от задължението за лоялно сътрудничество по чл. 10 ДЕО (днес чл. 4, § 3 на ДЕС).
   

3. 
   Разбира се, СЕС е далеч от идеята препоръките или становищата да могат да проявяват директен ефект. Това обаче не му пречи да допуска индиректни правни последици – в програмното за тази материя решение по делото Grimaldi той определя, че националните съдии са длъжни да „вземат препоръките предвид, особено когато осветляват тълкуването на национални или общностни разпоредби“⁵³¹. Това очертава ролята на препоръките и становищата като субсидиарни тълкувателни източници на Съюзното право!
   

4. 
   Само месеци след създаването си ПИС отива още по-нататък: той приема, че доброволното зачитане на тези актове е „съществен елемент от постигането на целите на Договора“, но смекчава тона с допълнението, че дори едно национално правителство „да се е подчинило напълно на една препоръка, не я превръща в правнообвързващ акт“⁵³²…
   

5. 
   Може най-просто да се приеме, че невземането предвид – от национален административен или още повече съдебен орган – на една препоръка или едно становище на орган на ЕС може да се приравни на недобро тълкуване на действаща съюзна разпоредба. Последното може да бъде основание за търсене на отговорност от съответната ДЧ по реда на производството по чл. 258 за нарушение на Съюзното право. В достатъчно голяма степен е вероятно аргументите и разсъжденията, изложени от институцията във въпросната препоръка или становище, да бъдат възпроизведени – вече с процесуална тежест – в позицията на институцията пред Съда и да бъдат уважени от него…
   

6. 
   „Ефикасността на използването на тези инструменти не трябва да се подценява – доколкото притежават определено политическо действие и при определени условия могат да породят индиректни правни последици, – което именно е основание СЕС да приема преюдициални запитвания относно тълкуването на становища и препоръки.“⁵³³
   

7. 
   Разбира се, въпрос за ефективен директен ефект (възможност за черпене на права пред съд) на препоръките и становищата не може да се поставя.
   

Поради изложеното приемам, че препоръките и становищата не само имат място в системата на източниците на Правото на ЕС, а и трябва да се познават в тяхното многообразие – в качеството им на тълкувателен източник.