Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016

„Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите-членки, до които е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигането на този резултат”³⁵⁰.

Според проф. Дени Симон „директивата е инструмент, адаптиран към рамкираните или координирани компетенции – т. е. към хипотезите, при които ДЧ остават титуляри на нормотворческата власт, а ЕС разполага само с компетентност по хармонизирането на националните законодателства. …Директивата е инструмент на едно двойно законодателство, съчетаващо приемането на съюзен акт, който фиксира целите, които трябва да бъдат постигнати, и транспонирането чрез национален акт на тези цели във вътрешното право на всяка ДЧ“³⁵¹.

„Директивите – пише пък проф. Жоел Ридо – са най-вече инструмент за хармонизиране на законодателствата на държавите-членки, който им отрежда неоспорим нормативен характер.“³⁵²

І. Особености на директивата и понятие за транспониране

Съюзните директиви представляват правни актове без аналог в националните правни системи. Те са инструмент, който съответства, от една страна, на широките управленски функции, предоставени на органите на ЕС, и, от друга страна, на сложните механизми на съчетаване на наднационалния с междуправителствения подход в правната система на европейската интеграция. Тяхната същностна особеност е, че служат за изграждане на единна общностна (наднационална) правна уредба на редица материи чрез активно съучастие на националните публични власти. Поради това директивата е и най-проблемният от гледна точка на изпълнението му от държавните органи и на действието му в правните системи на държавите-членки (нататък в т. ІІ) общностен правен източник.

Няма съмнение, един от въпросите, все още пораждащи някои спорове в доктрината, е въпросът за точната терминология относно действията, които една ДЧ дължи в изпълнение на директива, адресирана до нея. И до днес не само у нас се използва озадачаващо многообразие от изрази: „въвеждане“, „инкорпориране“, „възпроизвеждане“, „изпълнение“, „прилагане“ и други – за съжаление не без съучастието на люксембургската интеграционна юриспруденция, която през годините – било в съдебни решения, било в заключения на генералните адвокати – използва изрази, като мерки по „превеждане (traduction)“³⁶⁰, „изразяване (transcription)“³⁶¹, „въвеждане (introduction)“ или „изпълнение (execution)“³⁶² или „транспониране (transposition)“³⁶³. У нас редица автори все още си позволяват недопустимо да използват израза „въвеждане“ („невъведена“) за една директива – нещо, което считам за дълбоко неправилно. Проф. Жасмин Попова налага понятието „имплементиране“ и приема „транспонирането“ като негов първи етап, равнозначен на „инкорпориране“³⁶⁴.

– възпроизвеждане – директивата предполага създаването на нови норми, понякога посочва наистина само резултата, поради което е негодна за „възпроизвеждане“, защото няма право, което да бъде възпроизведено, а правото трябва тепърва да бъде „произведено“, разбира се, в контекста на поставените от директивата цели;

– превеждане – още по-малко! Дори когато директивата съдържа достатъчно детайлна и даже изчерпателна уредба, СЕС е категоричен: простото превеждане на директивата в национален акт не е добро транспониране;

– „въвеждане“ – в никакъв случай! Въвеждането предполага мерки, които да направят съответния външен акт действащо право в дадена държава: без такива мерки актът остава „невъведен“, т. е. „извън“ действащото право в държавата, недействащ, което безспорно не се отнася за директивата – дори никакви мерки да не бъдат взети по една директива, тя си е действащо право (по смисъла на принципа на непосредствена приложимост) и щом изтече срокът за вземането на мерки, става възможно да се прилага директно пред съд (за един „невъведен“, т. е. неприложим акт това е немислимо…). По отношение на актовете на международното право такива мерки могат да бъдат постановление на МС за приемане на акта (конфирмация), ратификация (със закон или при по-облекчена процедура) и др.;

– инкорпориране – с ясното съзнание, че това са терминологични спорове, по които и доктрината за международното право не е единна³⁶⁵, съм склонен да приема, че инкорпорирането може да се разглежда като равнозначно на (синоним на) „въвеждане” и като такова също е неуместно;

– Имплементирането следва да се разглежда като родов термин, обединяващ инкорпорирането и трансформирането (според някои равнозначно на възпроизвеждане във вътрешен акт);

– Не е точен израз и „изпълнение“, тъй като понякога разпоредбите на директивата са до такава степен указателни, че не могат да бъдат „изпълнени“ – възможно е само да се създадат собствени норми, които да постигат предписания резултат, но това трудно може да се нарече просто „изпълнение“…
2.2. Проф. Дени Симон определя, че „дейността по транспонирането се състои в приемането от компетентните национални власти в посочения срок на националните мерки, необходими за прилагането във вътрешния правен ред на нормите, постановени от директивата“³⁶⁶. Макар едно от най-добрите, това определение не е достатъчно ясно.

Струва ми се за уместно да се възприеме разбирането, че:

Във всички случаи обаче мерките трябва „да гарантират „полезния ефект на директивата“³⁶⁹. Това се постига само чрез приемането на „обвързващ, нормативен акт“³⁷⁰, не и чрез „циркулярни писма“ или административни практики³⁷¹.

Едва след като държавата определи какво счита за „всички необходими мерки“, ЕК може – в условията на консултативно съдействие (въз основа на задължителното уведомяване от ДЧ за планираните и осъществяваните мерки) – да „насочи“ (чрез препоръки и становища или техни разновидности) съответната ДЧ към „по-добро транспониране“.

И едва след изтичането на срока, определен от съответната директива, се отключва възможността ЕК да наложи „силово“ своето разбиране за „добро“ транспониране – вече в рамките на досъдебната и евентуално съдебната фаза на производството за нарушаване от ДЧ на Общностното право по чл. 258 на ДФЕС.

Държавите не могат и да транспонират една директива на етапи³⁸¹. За да бъдат спазени сроковете на директивите, всяка ДЧ изработва свой механизъм за организиране и осъществяване на необходимите мерки по транспонирането на директивите³⁸².

– При приемането на нов или изменянето на съществуващ закон ДЧ трябва много точно да зачита значението на използваните в директивата понятия (обикновено самата директива съдържа разпоредби относно понятията), за да се гарантира еднообразното и точно транспониране на директивата във всички ДЧ³⁸³;

– Изменянето или отменянето на всички действащи закони (норми), несъвместими с предписанията на директивата, е едно от най-съществените задължения на държавите-адресати³⁸⁴ – във всички случаи наличието на действащи норми, противоречащи на (несъвместими с) директивата (дори да „не се прилагат”), е лошо транспониране;

– понякога може да е необходимо изменянено или денонсирането на заварен международен договор на съответната ДЧ (арг. и от чл. 351, ал. 2 на ДФЕС).

– нейните централни представителни органи (парламент, правителство, в по-редки случаи държавен глава, когато упражнява оперативна власт);

– всеки друг държавен орган;

– но и друг субект, който упражнява държавни функции или е под контрола на държавата – напр. държавно предприятие³⁹⁴, данъчен орган³⁹⁵, орган на местната власт³⁹⁶; публично общинско предприятие³⁹⁷ или служби по здравеопазването³⁹⁸, дори конституционно независим орган, натоварен с поддържането на обществения ред и сигурност³⁹⁹ – или най-общо „всеки орган, каквато и да е правната му форма, който по силата на акт на държавната власт е натоварен да изпълнява под неин контрол служба в обществен интерес и който за тази цел разполага с извънредни правомощия по отношение на разпоредбите, приложими в отношенията между частните лица“⁴⁰⁰.

СЕС е категоричен, че „задължението за резултат, предписано от директивата, обвързва всички органи на държавите-членки, включително и правораздавателните, в рамките на техните компетенции“⁴⁰¹.
2.8. Във всички случаи не се счита за добро транспониране:

2.8.1. простото препращане към действащо национално законодателство⁴⁰²;

2.8.2. наличието на административна или съдебна практика, съобразена с изискванията на директивата, не освобождава държавата от изискването да закрепи по стабилен (нормативен) начин правния резултат, постигнат по друг начин във въпросната практика⁴⁰³;

2.8.3. предвиждането на изключения или условия, непредвидени в самата директива, или частично или избирателно транспониране⁴⁰⁴.
2.9. Може би е необходимо да се прокара и разлика между „нетранспониране“ и „недобро транспониране“. Една директива ще бъде „не-транспонирана“, когато държавата не е приела никакви национални мерки – нещо все пак много рядко срещано. Но често ДЧ „не транспонират коректно“ адресирани до тях директиви: вземат мерки, които обаче не са „всички необходими“, т. е. не са „достатъчно добри“, „адекватни“, поради което осъщественото транспониране е „некачествено“, „неточно“. Срокът е ирелевантен – във всички случаи за проблем с транспонирането става дума само след изтичането на срока!

Тези слабости могат да се дължат на умишлено поведение: защита на национални (най-често бюджетни) или по-често съсловни (отраслови) интереси. Могат и да са резултат на обективна ситуация (политическа криза, промени в правителството или парламентарното мнозинство, серия избори) или условно субективни слабости (неумение, липса на добра прицинка за обхвата и съдържанието на „необходимите“ мерки – най-вече сред екипа, компетентен в съответната материя и пак най-вече в рамките на съответното министерство, което трябва да „адресира“ нужните мерки). За СЕС всичко това е ирелевантно, но преди въпросът да бъде отнесен до СЕС, ЕК – овластена (и задължена!) от УД да контролира процеса – може да прояви разбиране, въз основа например на отговора, който правителството ще изпрати на нейното първо писмо („официално уведомително писмо”, по същество искане на обяснения⁴⁰⁵).

Във всички случаи трябва да се има предвид, че недоброто транспониране на директивите представлява най-често срещаният повод за започване от ЕК на производство срещу ДЧ по чл. 260. Именно затова ДЛ дори предвиди в чл. 260, § 3 възможност именно – и само! – в случай на „несъобщаване на мерките за транспониране на директива” (тъй като най-често липсата на съобщаване на мерките прикрива липсата на такива мерки), ЕК да поиска налагане на санкции още заедно с установяването на нарушението (а не в отделно последващо производство, както е при всчки други нарушения на Съюзното право по чл. 260).

И обратно – че стремежът на всяка ДЧ да взема добре и в срок необходимите за транспонирането мерки не остава незабелязан⁴⁰⁶…