Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016

По правило всеки УД – както и всеки ревизионен договор – изрично предвижда правила относно влизането си в сила, действието (срока) и други основни въпроси. И пак по общо правило за всички неуредени въпроси се прилага на общо основание международното право.

Известно е, че изискването за ратификация от всички ДЧ създава неведнъж съществени проблеми – чувствително забавяне на предвиденото влизане в сила на договорите от Маастрихт и Ница и провал на влизането в сила на Конституцията за Европа и съществени проблеми пред Лисабонския договор.

Разбира се, изискването за ратифициране на договора от всички ДЧ не произтича от международното право. Всеки от договорите би могъл да влезе в сила, след като събере определен брой ратификации – примери в международното право изобилстват. Може аргументирано да се твърди, че един съюзен договор може да влезе в сила за всички ДЧ дори да не е ратифициран от всички тях. Така на 25 март 2012 г. 25 от 27-те ДЧ на ЕС подписаха Договора за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз и в неговия чл. 14 предвидиха, че той подлежи на ратификация във всички договарящи страни, но ще влезе в сила след ратификация от 12 от тях, за които парична единица е еврото¹⁴¹.

Нататък ще стане дума например за актове на Съвета, считани за „решение на представителите на правителствата на ДЧ“, които не подлежат на ратификация, или други такива, които дори се приемат с мнозинство, но и едните, и другите несъмнено обвързват всички ДЧ. Досега обаче висшите държавни ръководители не са се решили на подобна крачка към приемането на клауза в даден нов – учредителен или ревизионен – договор помежду си за влизане в сила, без да са налице ратификации от всички ДЧ.

Именно тук намира най-съществено проявление може би въпросът за правния статус на УД и ревизиите в самите ДЧ. Смятам, че следва да се приеме, че макар да се сключват във формата на международен договор, те се приемат като актове на Правото на ЕС и действат в ДЧ именно като такива, респ. без да се подчиняват на националните правила.

Разбира се, когато самият договор – по чисто политически причини – предвижда приемане „съобразно конституционните разпоредби на ДЧ“, очевидно националните конституционни правила стават приложими. Но именно – и само доколкото – самият договор, т. е. самото Право на ЕС, препраща към тях!

И обратното – ако един договор не предвижда например общото „съобразяване с конституционните разпоредби на държавите-членки“ или изрично ратифициране от „всички“ ДЧ, той би могъл да влезе в сила за една ДЧ дори без да бъде ратифициран от нея...

Въпросът има и трета страна: българската Конституция например предвижда задължителна ратификация за някои международни договори, които съдържат определени разпоредби (задължения и др.). Това е необходимо, за да може страната ни валидно да се обвърже по един такъв договор, т. е. да го сключи. Без това този договор не може да действа за България – но само като международен договор. Ако България не ратифицира един такъв договор, тя не става страна по него. Ако обаче става дума за съюзен договор, който предвижда възможност той да влезе в сила и без да е ратифициран от някоя ДЧ – и това стане факт, – то тогава този договор, макар нератифициран от България, ще стане действащо право – и то не само ЗА страната ни, но и В нея (с последици пряко за гражданите), в качеството си на съюзен правен източник¹⁴².

Действащата днес разпоредба на чл. 356 на ДФЕС потвърждава, че договорът (напомням – това е договорът от 1957 г.) е сключен за неограничен срок.

… да се развие..

На първо място сред адресатите на Съюзните норми следва да се разглеждат гражданите на ДЧ и юридическите лица, регистрирани по тяхното законодателство – независимо дали осъществяват дейността си на територията на ДЧ (по-общо на ЕС) или в трети страни (напр. холандската „Роял Дъч Шел“).

На второто място субекти на Правото на ЕС са и физическите или юридическите лица, които нямат гражданство (регистрация) на една ДЧ, ако пребивават законно или упражняват на нейна територия професионална дейност (напр. „Майкрософт“) ¹⁴⁵.

От трета страна гражданите на ЕС могат да се ползват от определени права, произтичащи от Съюзния правен ред, дори когато се намират извън територията на ЕС. Най-типично в това отношение е правото на дипломатическа и консулска защита в трета страна, уредено в чл. 23 на ДФЕС.

Директният ефект на Съюзните норми е може би и най-съществената наднационална характеристика на Правото на ЕС и основната му отлика от международното право. От друга страна, предоставената на частните лица възможност да черпят права от съюзните правни норми превръща националните съдии в съдии по Съюзното право¹⁴⁶ – те са „длъжни“ да прилагат Съюзното право и да гарантират защитата на субективните права, които частните лица черпят от него. Този принцип натоварва съдиите в една суверенна държава да прилагат право, създадено извън нея и в немалко случаи въпреки нейната воля¹⁴⁷.

Директният ефект е характеристика на съюзните норми, а не на техните източници. Въпреки това – поради голямото разнообразие и съществени особености на прилагането на различните съюзни правни източници – е необходимо да се проследи кои от тези източници са годни да съдържат норми с директен ефект. Съгласно принципа на директния ефект този въпрос може да получи един пределно кратък и ясен отговор: всички. Самата идея за директния ефект се свежда до обективната (принципна) възможност на Правото на ЕС да засяга правната сфера на частните лица, респ. неговите източници да съдържат такива норми. Изобилна юриспруденция на съюзния съд в Люксембург разкрива, че норми с директен ефект могат да бъдат открити и в източници, които наглед не би следвало да съдържат такива – поради което, както ще бъде проследено и нататък, СЕС в постоянна практика определя вида (и действието) на източника според правното му основание и съдържащите се в него норми (с директен ефект или без, обвързващи или не), а не според наименованието му.

Всъщност въпросът добива съдържателен смисъл само ако се попита кои от източници по предназначение са годни да съдържат норми с директен ефект, т. е. кои източници са предвидени да уреждат правоотношения в държавите-членки с участието на частни лица?

1. Извеждане на принципа за директния ефект на нормите на Учредителните договори

Първичните източници на Правото на ЕС представляват не просто „конституционна харта“ на Съюза (като правова общност), но и разгърнат каталог на материалноправни разпоредби, действащи в изключително широк кръг обществени отношения в суверенните държави. Волята на съюзния законодател да уреди в акт от най-висш ранг и по твърде детайлен начин отношения от различни обществени сфери е естествена функция от властвалата дълго в политическата философия на европейската интеграция концепция за водещата роля на договарящите страни. Тази концепция довежда до закрепването в договорен по характер акт на разпоредби, характерни за типичен вътрешен, нерядко дори за подзаконов нормативен акт.

Всички тези разпоредби са предназначени да породят действие в правния ред на всяка отделна държава-членка – при това по максимално еднакъв начин. Поради това те са включени в съюзните актове с най-висока степен на задължителност за всички държави-членки – Учредителните договори (с техните ревизии през десетилетията).

От друга страна, разпоредбите на УД с директен ефект са предназначени да породят последици „не в отношенията между самите държави, а именно в правната сфера на частните лица в държавите-членки“. Учредителните договори съдържат немалко правни норми, които или директно визират частните лица, или, създавайки задължения за държавите-членки, предоставят възможност частните лица да черпят права срещу тези държави.

Холандската данъчна юрисдикция (Tariefcommissie) е затруднена да прецени дали спрямо частен субект в страната може да приложи направо норма от правото на ЕИО без съответна национална правна норма – и отправя запитване с два въпроса до Съда на Европейските общности в рамките на предвиденото в Договора производство за преюдициални запитвания.

Първият и по-важен въпрос е за това „дали чл. 12 на ДЕИО има вътрешно действие, т. е. дали правните субекти могат да се позоват на него и да черпят субективни права, които съдията е длъжен да защити“.

Поканени да изложат своите заключения, правителствата на три от шестте държави-членки, както и генералният адвокат по делото настояват, че редакцията на чл. 12 очертава еднозначно като адресати на нормата само държавите-членки и не споменава частните лица, което разкрива отсъствието на тяхна обща воля чрез тази норма да им предоставят директно права. За тях нормата съдържа само международни задължения за държавите-членки и поради това отговорът на запитването следва да е негативен.

От своя страна Комисията на Европейските общности се произнася в обратен смисъл – тя приема, че чл. 12 може да има действие по отношение на частните лица.

1.2. Заключенията на Съда.

Всичко това за него ясно доказва, че частните лица са „директно засегнати“ от общностното право.

– установява ясно и безусловно задължение за бездействие;

– това задължение за бездействие не е съпроводено с никаква резерва за бъдещо действие от страна на Комисията или на държавите-членки;

– следователно фактът, че тази разпоредба посочва като субект на задължението държавите-членки, не означава, че техните граждани не могат да черпят права от него, а, обратно, по своя характер то е годно да произвежда директни последици в правните отношения между държавите-членки и техните правни субекти.

Така СЕО заключава, че чл. 12 „произвежда непосредствени последици и поражда субективни права, които националните юрисдикции са длъжни да защитят“!

Това важи дори в още по-голяма степен за днешната редакция

Същият подход и същите основания ще бъдат използвани от интеграционния съд в неговата постоянна практика по-нататък – например по отношение и на разпоредби, които съдържат задължение за приемане на вътрешни мерки, т. е. за действие¹⁵⁰.

Така СЕО още в самото начало установява, че целта на УД е „нещо повече от споразумение, създаващо само насрещни задължения между сключващите го страни“¹⁵³, с което подготвя по-нататъшното принципно разграничаване на този договор от типичните договори в международното право, а оттам – и принципното разграничение на изградената от него правна система („нов правен ред“) от тази на международното право.

След първия положителен отговор на СЕО логично възниква въпросът дали всички норми на Учредителните договори са норми с директен ефект. Така СЕО пристъпва към изграждането – в цяла поредица свои решения – на разгърната и завършена система от критерии за това кога една норма е годна да предостави права или задължения на частните лица в държавите-членки. Тази система от критерии не е формулирана догматично, нито е систематизирана от съда в Люксембург. Още в първото си решение относно директния ефект обаче СЕО е принуден да очертае принципните рамки, в които може да се поставя въпросът за действието на съюзните норми по отношение на частните лица. Неговото решение по делото Van Gend en Loos е продължение на традиционното разглеждане на въпроса за директния ефект на нормите на международното право¹⁵⁵, според което един международен договор обикновено урежда отношения между държави, но може да предвиди права или задължения за частните лица, които са адресати на съответните му норми¹⁵⁶ – т. нар. самоизпълняеми норми (autoexécutoire, self-executing, примерите с международните договори в областта на правата на човека са многобройни и не единствени).

2.1. По повод Учредителните договори СЕО определя, че частните лица могат да черпят от тях индивидуални права дори когато не са адресати на съответната норма¹⁵⁷. „Обратно на международните договори от класически тип, УД предоставят на частните лица права, които националните правораздавателни органи трябва да защитават не само когато съответната норма изрично ги определя като нейни адресати, но и когато тя възлага на държава-членка едно достатъчно определено задължение.“¹⁵⁸
2.2. Въпросът за „достатъчната определеност“ се оказва част от въпроса кога, при какви предпоставки една норма ще може да се счита за годна да предостави директно на едно физическо или юридическо лице определено индивидуално право¹⁵⁹. СЕО се оказа принуден да направи две основополагащи констатации:

– Че преценката на директния ефект се прави винаги с оглед една конкретна норма, която подлежи на изпълнение. Правоприлагащият, а в крайна сметка правораздаващият орган е този, който трябва да прецени дали съответната съюзна норма е годна да предостави права или да възложи задължения на едно физическо или юридическо лице в една държава-членка – т. е. дали има директен ефект. СЕО отказва да разглежда „директен ефект по принцип“, нито да приеме, че може да се поставя въпросът за директен ефект на видовете източници, така че някои от тях априори да бъдат изключени като негодни да съдържат норми с директен ефект;

– Че тази преценка може да бъде направена само на основата на съвкупност от обективни критерии. Така СЕО отхвърля типичното за международното право разбиране за водещата роля на волята на държавите при тълкуването на договорите между тях. „Доколкото намерението на държавите-учредителки (за обвързване – б. а.) винаги се презумира, единствено критериите от материален характер, т. е. свързани със съдържанието на съответната общностна норма, позволяват да се установи или отрече нейният директен ефект.“¹⁶⁰ Съдът изхожда не от анализ на волята на страните, а от анализ на характера на Общността, създадена от тях.
2.3. Въз основа на практиката на Съда на ЕС през десетилетията и на заключенията на различни представители на доктрината може да се предложи следното обобщение за критериите за директен ефект:

Една съюзна правна норма е годна да предостави права или да възложи задължения на частните лица в държавите-членки, когато нейното съдържание позволява да бъде приложена от национален орган по отношение на частно лице – тя трябва да е ясна, конкретна, пълна, безусловна и завършена.

Въпреки извеждането на цяла система от критерии за директен ефект СЕС е принуден многократно да отговаря конкретно и на практика да очертае кръга на нормите със и без директен ефект.

Според СЕО в Учредителните договори има няколко вида норми¹⁷³, които нямат директен ефект¹⁷⁴.

Такива са всички норми-декларации, норми-принципи, свързващи норми и др., които изобщо не предоставят права или задължения и нямат такова предназначение. От друга страна Учредителните договори съдържат множество обвързващи правни норми, които нямат и не биха могли да имат директен ефект – всички норми, уреждащи функционирането на ЕС (устройствени норми с конституционен характер, сред които на първо място нормите относно институциите¹⁷⁵, процедурни норми; вътрешни за ЕС норми; нормите, чието приложение зависи от упражняването на съюзна компетентност (т. е. от приемането на допълнителни съюзни мерки), и обратно – норми, които оставят на държавите-членки възможност за преценка¹⁷⁶ и т.н.¹⁷⁷

– чл. 2 на ДЕО относно целите на ЕО¹⁸³ (относимо днес към чл. 3 на ДЕС);

– чл. 10 на ДЕО относно задължението за общностна лоялност¹⁸⁴ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 49 и 50 на ДЕО относно транспорта¹⁸⁵(относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 87 на ДЕО относно несъвместимостта на държавните помощи с Общия пазар (заради изискващата се допълнителна преценка от страна на ЕК, относимо днес към чл. на ДФЕС)¹⁸⁶;

– чл. 88, § 1 и 2¹⁸⁷ на ДЕО (но не и последното изречение на § 3 – виж нататък) (относимо днес към чл. …¹⁸⁸ на ДФЕС);

– чл. 90 на ДЕО ¹⁸⁹ относно данъчното облагане (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 97 на ДЕО ¹⁹⁰ относно сближаването на законодателствата в материята на конкуренцията (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 108 на ДЕО ¹⁹¹ относно функционирането на органите на ИВС (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 136 и 140 на ДЕО ¹⁹² относно социалната политика (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 158-162 на ДЕО относно икономическото, социалното и териториалното сближаване (добавени от ЕЕА и „имащи програмен характер, при който постигането на целта на икономическото и социалното сближаване трябва да бъде резултат от действия на Общността и на държавите-членки“¹⁹³ (относимо днес към чл. на ДФЕС).

Впрочем същото разбиране СЕО прокарва по отношение на чл. 153 на ДЕО относно защитата на потребителите¹⁹⁴ (относимо днес към чл. на ДФЕС) и чл. 174 и 175 на ДЕО относно околната среда¹⁹⁵ (относимо днес към чл. на ДФЕС).

За тези норми, както и за нормите относно институциите обаче проф. Ридо еднозначно отбелязва, че макар да са норми, които не проявяват директен ефект, „те могат да ориентират тълкуването на Съюзното право и следователно не са напълно лишени от правен ефект“¹⁹⁶.

• 
  Разбира се, без директен ефект са разпоредбите относно институциите: чл. 189-248 на ДЕО вкл. и другаде. Необходимо е ясно да се посочи, че има редица разпоредби относно институциите, които сякаш създават последици в отношенията между частните лица. Така напр. Глава ІІ „Общи разпоредби за някои институции“ в Дял І „Разпоредби относно институциите“ на Част V „Институции“ на ДЕО съдържа норми, които сякаш могат да имат директен ефект – чл. 253, който урежда изискването актовете на институциите да съдържат мотиви и други реквизити, според някои може да се разглежда като норма с пълен директен ефект – всяко частно лице може да се позове на тази норма и в рамките на едно процесуално възражение за неизпълнение на правна норма да поиска от националния съд да остави неприложена неизпълнената съюзна норма като нарушаваща чл. 253. Същото се отнася и за разпоредбите относно нормотворческите процедури по ДЕО – чл. 251 и 252 и др., както и разпоредбите относно функционирането на институциите, които могат да бъдат основание за установяване на невалидността на приет от тях акт – напр. относно мнозинствата за вземане на решения по чл. 205 ДЕО за Съвета, чл. 219 за Комисията, чл. 198 за Европейския парламент и др.
  
• 
  Трябва обаче добре да се разбере, че макар да могат в крайна сметка да породят последици спрямо частните лица, това не са норми, които създават задължения за тях (или за държавата) – каквото е основното изискване, за да може една съюзна норма да има директен ефект! – а само създават процесуални предпоставки за отмяна или неприлагане на други съюзни норми, които могат да имат директен ефект.
  

– Необходимо е специално да се отбележи, че могат да се считат за лишени от директен ефект всички разпоредби в областите по Договора от Маастрихт¹⁹⁷, познати като Втори и Трети стълб на ЕС. Поради техния специфичен спрямо разпоредбите на Римския договор характер тези разпоредби, от една страна, се доближават твърде много до традиционните разпоредби на Международното право, от друга, нямат предназначение и съдържание, които да ги направят приложими по отношение на частните лица в държавите-членки. Това са разпоредби, уреждащи сътрудничество и общи политики в две области, в които не е налице нито познатото от интеграционните общности „овластяване“, нито пък има правно основание за прилагане на принципа за субсидиарност.

Според мен е правилно да се следва разбирането, че тези области (т.е. тези текстове на Учредителните договори, доколкото ДЕС е и такъв) не са извън обхвата на принципа на директния ефект – и не съществуват обективни пречки в тези материи да има разпоредби с директен ефект. На практика обаче заради избрания от съюзния законодател подход в тези материи днес няма правни норми с директен ефект.
3.2. Норми на УД с директен ефект

Разбира се, практиката на СЕС изобилства от констатации за норми с директен ефект в Учредителните договори. С оглед предназначението им те са най-много в част ІІІ на договора „Политики на Общността“¹⁹⁸ – именно те отразяват в най-голяма степен икономическата същност и логика на интеграционната общност, подчертана от СЕО през 1964 г.

– да закрепва ясно задължение за бездействие;

– това задължение да не е условно – т. е. да не е скрепено с никаква резерва от страна на ДЧ относно подчиняването на това задължение на приемането на допълнителен национален акт.

На основата на тези критерии СЕС определя по-късно, че разпоредби с директен ефект, съдържащи задължение за бездействие, са:

– чл. 23²⁰⁰ и чл. 25²⁰¹ на ДЕО относно митата (относимо днес към чл. на ДФЕС),

– чл. 28²⁰² , чл. 29²⁰³ и чл. 30²⁰⁴ на ДЕО относно количествените ограничения (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 31, § 1²⁰⁵ и 2²⁰⁶ на ДЕО относно държавните монополи с търговски характер (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 56, § 1 и 2 на ДЕО относно свободното движение на капитали и плащания²⁰⁷ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 88, § 2, ал. 3, края на посл. изр.²⁰⁸ и § 3 на ДЕО относно държавните помощи²⁰⁹ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 90, ал. 1²¹⁰ и 2²¹¹ на ДЕО относно забраната на дискриминация на вносните стоки (относимо днес към чл. на ДФЕС) и др.

– В две свои решения от 1974 г. (по делата Reyners и Van Bingsbergen относно правото на установяване)²¹² СЕС приема, че могат да имат директен ефект и някои разпоредби на УД, които, макар да изискват приемането на допълнително съюзно законодателство, съдържат достатъчно определимо задължение – въпреки че закрепват принципи (в случая принципа на недискриминация на основание гражданство), те очертават достатъчно ясно задължения на ДЧ. Същото разбиране е потвърдено и по делото Defrenne²¹³ относно случаите на дискриминация, при които е очевидно нарушаването на принципа, закрепен в чл. 119 (дн. 141 ДФЕС), докато случаите на „прикрита дискриминация“ изискват допълнителни разпоредби на производното законодателство, без които принципът по чл. 141 не може да прояви действието си²¹⁴.
Б. Задължения на държавите-членки за действие са установени в практиката на СЕС също сравнително рано – още през 1966 г. по делото Lütticke²¹⁵. Концепцията е потвърдена почти веднага – по делото Salgoil ²¹⁶ СЕО установява отсъствието на директен ефект на тогавашните чл. 32 и 33 на ДЕИО (днес отменени), тъй като диспозитивът оставя свобода на преценка на националните власти, респ. задължението не е достатъчно определено.

Люксембургската юриспруденция през десетилетия определя, че разпоредби с директен ефект, закрепващи задължение на ДЧ за действие, са:

– чл. 31, § 1²¹⁷ на ДЕО (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 50, ал. 3²¹⁸ на ДЕО (относимо днес към чл. на ДФЕС) относно задължението на държавата да третира еднакво своите и чуждите граждани в рамките на свободата на предоставяне на услуги;

– чл. 141, § 1²¹⁹ на ДЕО (относимо днес към чл. на ДФЕС) относно равното заплащане на мъже и жени.
3.2.2. СЕС еднозначно установява наличието и на норми с хоризонтален директен ефект. Още през 1962 г. той ясно установява, че всички разпоредби, предвижщи задължения за предприятията, няма как да бъдат лишени от директен ефект – техният смисъл е най-вече в отношенията между частните лица²²⁰. През 1974 г. СЕО намира повод да потвърди, че разпоредбите, които изрично визират предприятия, са предназначени да породят правни последици в отношенията именно между тях²²¹.

Още същата година той обявява, че разпоредбите, закрепващи забрана за дискриминация на основание гражданство²²², „обвързват не само публичните мерки… Забраната за дискриминация поради своя императивен характер обвързва всички правни отношения… на територията на Общността“²²³.

По-нататък в практиката си СЕС установява, че хоризонтален (пълен) директен ефект имат разпоредбите относно:

– забраната за дискриминация – чл. 12 на ДЕО²²⁴ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– свободното движение на лицата – чл. 39 на ДЕО²²⁵ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– свободата на установяване – чл. 43 на ДЕО²²⁶ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– свобода на предоставяне на услуги – чл. 49²²⁷ и чл. 50 на ДЕО²²⁸ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– защитата на конкуренцията – чл. 81 и 82 на ДЕО²²⁹ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– правилата на конкуренцията относно предприятията, осъществяващи услуги – чл. 86, § 2²³⁰ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– еднаквото третиране на половете – чл. 141 ДЕО²³¹ (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– както и за контрола за сигурност в атомната енергетика по ДЕОАЕ – чл. 78, 81 и 83 ДЕОАЕ.

Това са разпоредби, които „по самия си характер са предназначени да произведат директни последици в отношенията между частните лица“²³².